立法会

立法会CB(1)768/98-99号文件
(此份会议纪要业经政府当局审阅)

档　号： CB1/PL/TP

交通事务委员会
会议纪要

日　期 ：	1998年11月27日(星期五)
时　间 ：	上午10时45分
地　点 ：	立法会会议厅

出席委员 ：

刘健仪议员(主席)
刘江华议员(副主席)
何俊仁议员
何锺泰议员
李永达议员
李启明议员
周梁淑怡议员
陈荣灿议员
陈鉴林议员
黃宏发议员
刘千石议员
郑家富议员
冯志坚议员
邓兆堂议员

缺席委员 ：

何承天议员
谭耀宗议员

出席公职人员 ：

参与议程第IV项的讨论

运输署署长

霍文先生

运输局副局长

方志伟先生

运输局首席助理局长

周守信先生

运输署助理署长

呂崇义先生

参与议程第V项的讨论

署理运输局局长

何铸明先生

运输署署长

霍文先生

运输局副局长

黎蕙明女士

运输局首席助理局长

卢世雄先生

运输署副署长

陈阮德徽女士

运输署助理署长

李胡韦珞女士

副民事法律专员

赖应虒先生

首席政府律师

祈文慧德女士

参与议程第VI项的讨论

署理运输局局长

何铸明先生

运输署署长

霍文先生

运输局副局长

方志伟先生

运输局首席助理局长

邓忍光先生

运输署助理署长

李树铭先生

列席秘书 ：

总主任(1)6

刘国昌先生

列席职员 ：

助理法律顾问3

冯秀娟小姐

高级主任(1)5

许兆广先生

I. 通过会议纪要及续议事项
(立法会CB(1)491/98-99号文件 -- 1998年10月14日会议的纪要

1998年10月14日会议的纪要获确认通过。

II. 自上次会议后发出的参考文件

立法会CB(1)438/98-99 号文件	--	九号干线青衣至长沙湾段
立法会CB(1)488/98-99 号文件	--	香港油麻地小轮船有限公司发出的 "乘客意见坊"小册子
立法会CB(1)507/98-99 号文件	--	《交通投诉组一九九七年至一九九 八年年报》
立法会CB(1)509/98-99 号文件	--	道路规划的政策问题
立法会CB(1)515/98-99 号文件	--	有关"北港岛线及东九龙线"的小册子
立法会CB(1)518/98-99 号文件	--	各项规管公共交通工具及隧道公司更改隧道费、 车费及费用的法定条文

2. 议员察悉自上次会议后发出了上述参考文件。

III. 1998年12月18日下次会议的讨论事项
(立法会CB(1)511/98-99(01)号文件 待议事项)

3.议员同意在1998年12月18日举行的会议上，讨论下列事项：

1. 电单车见习驾驶执照计划；及
   
   
2. 地下铁路将军澳支线、北港岛线及东九龙线的发展。

(会后补注：政府当局其后表示，由于第二次铁路发展研究中期报告尚未完成，
因此要求押后讨论有关地下铁路北港岛线及东九龙线的发展的该部分。经主席
同意，会议的议程遂作相应修订。)

4. 议员同意把议题"规划道路的政策问题"列为待议事项。

IV. 海底隧道专营权届满
(当局在1998年10月20日发出的立法会参考资料摘要(档号:TB CR1/4651/88))

5.香港收费道路从业员协会筹备委员会的意见书在会议席上提交议员参阅。

(会后补注：该份意见书已于会后随立法会CB(1)542/98-99(01)号文件分发予各议员)。

6.对于政府当局建议在红磡海底隧道(海隧)的专营权届满后，通过公开投标方式，批
出海隧的管理、营运和维修保养合约，议员表示深切关注，他们尤其关注此举对香港
海底隧道有限公司(海隧公司)现有员工的影响。刘千石议员要求当局在投标文件中开
列适当条文，列明竞投管理、营运和维修保养合约的公司必须接收海隧公司所有全部
员工，并以海隧公司目前为员工提供的同一雇用条款，雇用他们担当同一工种的工作
。陈荣灿议员及陈鉴林议员亦认为，倘海隧公司每次更換管理、营运和维修保养合约
营办商，该公司的员工均需忧虑其就业保障问题，实在有欠妥善。李启明议员补充谓
，人力资源是海隧公司的重要资产，因此员工在过渡期必须获适当照顾。

7.运输局首席助理局长表示，政府当局在处理海隧公司的管理、营运和维修保养合约
时，会与当局处理把巴士与渡轮的专营权转授其他营办商所采用的旣定政策一致，即
在海隧公司的管理、营运和维修保养合约条款中指明，营办商须按业內的普遍的工资
优先雇用海隧公司现有员工，以填补任何空缺。此外，鉴于接收香港仔隧道的管理及
营运所取得的经验，为确保过渡程序顺利进行，投标公司就管理海隧公司提出的建议
的质素，会在当局考虑批出合约时占有若干的比重。然而，为确保营办商在管理海隧
公司时能达致成本效益，政府当局若规定营办商必须以现时的雇用条款，接收海隧公
司全部现有雇员，则是不适当的做法。虽然如此，运输局首席助理局长答应向中央投
标委员会转达议员的意见，即在投标文件中加入一项先决条件，订明投标公司须以海
隧公司目前为员工提供的同一雇用条款，接收海隧公司全部现有员工，以供中央投标
委员会考虑。

8.郑家富议员认为，根据建议的投标文件条款，海隧公司的现有雇员可能被迫接受较
低薪金，以确保获得新营办商继续雇用。他建议事务委员会应草拟一项议案，并进行
表决，促请政府当局订明成功投得合约的投标公司必须优先雇用海隧公司全部现有员
工，并以海隧公司目前为员工提供的同一雇用条款，雇用他们担当同一工种的工作。
经过商议后，鉴于事务委员会已就海隧公司批出管理、营运和维修保养合约事宜达致
共识，即当局应致力减少因批出合约而对海隧公司现有职员的就业、职级及薪酬造成
负面影响，故此，主席建议事务委员会再无必要提出郑议员建议的决议案，议员对此
表示赞同。主席要求当局摘记事务委员会达致的共识，及向中央投标委员会反映议员
的意见，以助他们评估有关标书。

9.陈鉴林议员询问管理、营运和维修保养合约的年期可否延长至5年，而非现时建议
的3年。他又关注到政府当局有否就海隧公司的管理与营运订定长远的计划。运输局
副局长回应时表示，当局会在进行第三次整体运输研究时，探讨过海交通流量的整体
需求。该研究亦会提供资料，以便当局就海隧公司的管理及营运订定长远计划。批出
海隧公司为期两年的管理、营运和维修保养合约，期满时政府可把合约续期1年，是
避免影响有关建造第四条过海通道的任何一个方案的过渡办法。

10.在提及由政府当局提供的参考文件第8至10段时，陈鉴林议员关注到现有3条过海
隧道交通流量不平均的情况。他询问当局有否订定计划，以解决问题。运输局副局
长回应时重申，当局进行第三次整体运输研究时，会根据本港不同地区的人口增长
与分布预测，研究过海交通的整体需求，以及配合该项需求的所需设施。当局会考
虑第三次整体运输研究的结果，然后才就第四条过海通道作出决定。至于解决现有
过海隧道交通流量不平均的问题，他证实当局仍在考虑主席建议的划一收费方案。

11.在回应议员提出的问题时，运输局首席助理局长表示，海隧在1999年8月31日后成
为政府隧道，届时海隧收费就与其他政府隧道一样，必须在立法会议员不表反对的情
况下才会获得通过。至于由政府当局提供的参考文件第15段所载的立法修订项目，运
输局首席助理局长证实有必要提供立法架构，使当局在海隧的专营权届满后可以接收
该公司的资产，以及征收隧道使用稅。

12.应议员的要求，政府当局答应向议员汇报中央投标委员会对议员所提要求的回应
，以及在批出管理、营运和维修保养合约后，由获得合约的新营办商接收海隧公司
现有员工的安排。

V.香港油麻地小轮专营航线招标的进度报告(包括审批日后渡轮服务加价建议
的机制)

(立法会CB(1)511/98-99(02) 号文件	--	政府当局提供的参考文件
立法会LS54/98-99号 文件	--	法律事务部就持牌渡轮服务调整收费的 法律程序拟备的参考文件
立法会CB(1)511/98-99(03) 号文件	--	法律顾问与政府当局就持牌渡轮调整收费的 法律程序问题的通信
立法会CB(1)538/98-99(01) 号文件	--	香港油麻地小轮船有限公司提供的参考文件

13.应主席的邀请，副民事法律专员向议员简述有关厘定领牌服务的最高船费的法
律程序。他表示，根据《渡轮服务条例》(第104章)第33(1)条，运输署署长可藉宪
报公告，厘定就领牌服务中乘客、行李、货品及车辆的运载可收取的最高船费。
现时需研究的问题，是确定此等公告是否"附属法例"，须经立法会审议。关于这点
，他表示《释义及通则条例》(第1章)第3(1)条把"附属法例"界定为根据或凭藉任何
条例订立并具有立法效力的任何文告、规则、规例、命令、决议、公告、法院规
则、附例或其他文书。由于运输署署长行使第104章所赋予的权力而作出该等公告
，问题的症结便在于运输署署长就领牌渡轮服务厘定最高收费是否具有立法效力
。倘若该等公告具有此一效力，此等公告便一如所界定，实为附属法例。

14.副民事法律专员继续解释，香港法例中并无界定"立法效力"，过往亦沒有界定其
涵义的本地案例。根据其他普通法司法管辖区的个案提述，与决定某份文书是否具
有立法效力有关的因素如下：

1. 有明文规定，指明该份文书是一项附属法例；
   
   
2. 该份文书把现行法例引伸应用或修订现行法例；
   
   
3. 该份文书适用于公众人士、某一界别人士或某类人数相当多的公众
   人士而非个别人士；
   
   
4. 该份文书制订行为通则，而沒有提述该通则日后施行的个别情况；及
   
   
5. 立法原意是以该份文书为附属法例。

15.副民事法律专员表示，当局采用以上的准则，衡量根据第104章第33(1)条作出的
宪报公告，并认为该等公告沒有任何立法效力，其原因如下：

1. 条例內并无明文规定，指明运输署署长就领牌服务的最高收费所作
   决定是一项附属法例；
   
   
2. 所作决定并无修订该条例或把该条例引伸应用；
   
   
3. 运输署署长所作决定对持牌人具有约束力，规定其所收取的船费不
   得超逾运输署署长所定的最高船费；有关决定只适用于个别人士，
   即渡轮服务持牌人，而并非适用于公众人士或某类人数相当多的公
   众人士；
   
   
4. 所作决定并无制订行为通则，因为只有持牌人须遵守所作决定；及
   
   
5. 当局考虑到导致《渡轮服务条例草案》在1982年获得通过的历史背
   景，认为循非立法途径授权运输署署长厘定领牌服务最高收费的立
   法原意已十分明显。自此以后，有关领牌渡轮服务的最高收费的决
   定均以行政法令方式实施。

因此，政府当局认为根据第104章第33(1)条作出的公告并非附属法例。

16.在提及立法会秘书处法律顾问的意见，认为根据第104章第33(1)条作出的公告为
附属法例时，副民事法律专员提出下列两点：

1. 根据第104章第19(1)条由行政长官会同行政会议所作命令虽被视为
   具有立法效力，但并不一定代表根据第33(1)条所作公告亦具有同一
   效力。事实上，当局是采用不同的形式厘定专营渡轮服务及领牌渡
   轮服务的最高收费。以前者而言，当局以附属法例形式公布。至于
   后者，则以行政法令方式实施。同样地，当局就专营渡轮服务及领
   牌渡轮服务所制订的规管架构亦有所不同。前者需向政府提供未来
   5年营运情况计划书，行政长官会同行政会议亦可向未能遵守专营
   权协议条文的专营公司施加罚款。因此，为两种不同的渡轮服务厘
   定最高收费时制订不同的法律规定，似乎是切合逻辑的做法。
   
   
2. 虽然根据第104章第33(1)条作出有关厘定领牌服务的最高收费的公
   告，可能会直接或间接影响公众人士、该等公司的员工及股东的权
   益，但公告却对他们沒有约束力。

17.主席邀请助理法律顾问3详细解释她对有关问题的分析。助理法律顾问3表示，
虽然当局沒有把根据第104章第33(1)条作出的公告视为附属法例，但这不应是厘
定此等公告是否具有立法效力的唯一理据。她表示，根据第104章第33(1)条作出
公告是否具有立法效力，亦可视乎该条例的真正解释而定。她表示，根据第104
章第28(2)(b)条，获运输署署长批予的渡轮服务牌照须受署长指明的条件规限。
有关条件的涵盖范围似乎可足以包括领牌服务可收取的最高船费。立法机关如有
意认为厘定领牌服务可收取的最高船费纯属行政性质，便无必要在条例內另加一
项条文[即第33(1)条]，明文规定了须藉宪报公告厘定船费。

18.助理法律顾问3进一步表示，第104章中与专营权规管条件有关的相应条文[第6(3)
(b)条]，其措辞与第28(2)(b)条相似；第6(3)(b)条亦沒有提述可收取的最高船费是条
件之一。然而，第19(1)条规定行政长官会同行政会议可藉命令厘定专营服务可收
取的最高船费。此类命令一向以附属法例形式刊登宪报，并根据第1章第34条提交
立法会省览。因此可辩说：就厘定专营服务或领牌服务可收取的最高船费另订一
项条文，可能是用作强调一点，就是该等收费并非只是由政府当局决定的事宜。此
外，立法机关如有意认为厘定领牌服务可收取的最高船费纯属行政性质，政府当局
便毋须向收取船费超逾可容许最高船费的持牌人施加刑事法律责任。按照上述分析
，倘若根据第104章第19(1)条作出的命令具有立法效力此点获得接纳，而鉴于此类
命令与根据同一条例第33(1)条作出的公告效力相若，看来沒有任何合乎逻辑的理由
为何后者不应具有立法效力。

19.在提及副民事法律专员的意见，认为宪报公告须对某一界别的人士有直接的约束
力才算具立法效力时，助理法律顾问3告知，根据若干普通法司法管辖区的案例，一
项文书如对一般人或某一界别人士的权利或利益直接或间接有所影响，便可能被视
为具立法效力。她认为，厘定领牌渡轮服务营办商可收取的最高船费的公告，会间
接(如非直接)影响使用交通工具的公众人士的利益。

20.刘千石议员表示，假如署长根据第104章第33(1)条发出的公告只对渡轮服务持牌
人具约束力，渡轮服务的乘客便只须向营办商缴付他认为适当的任何数额的船费。
副民事法律专员回应表示，乘客使用渡轮服务，便已是与渡轮服务营办商建立了一
项契约，而乘客是有责任缴付营办商已作出规定及公布的船费。营办商收取的船费
，不得超逾署长所定的最高船费。不过，乘客不缴付该项船费，便是破坏了乘客与
营办商之间的契约关系，因此而引致的纷爭，便会经由双方之间进行民事诉讼解决。

21.何俊仁议员认为，根据第104章第33(1)条发出的公告可视为政府当局给予领牌渡
轮服务营办商的一项授权，使其可向乘客收取费用，而此项授权并不只是对渡轮服
务持牌人具约束力，对使用交通工具的公众人士亦具约束力。

22.在提及法律事务部报告(立法会LS54/98-99号文件)时，主席表示，报告第11(b)段
提出的观点是，一项宪报公告如影响公众人士的利益，便算具立法效力，她关注到
如采纳此一观点，所牵涉的范围便会过于广泛。助理法律顾问3解释，此一分析是根
据英联邦司法管辖区的案例及法官的意见而作出的。她补充谓，要决定一项文书是
否具立法效力，可能还需检讨其立法原意。例如，对于根据第104章第43条发出、
有关营服务及领牌服务的刊登的宪报公告，她便不认为应视之为附属法例。不过，
第33(1)条的情况却是处于灰色地带，其效果便截然不同了。

23.应主席的要求，副民事法律专员及助理法律顾问3答应就各自提及的案例交換资料
，以了解是否可就此事达成共同观点。刘千石议员表示，有关根据第104章第33(1)条
发出的公告是否附属法例一事，他会研究是否可寻求司法覆核。

24.在提及法律事务部报告第16段时，主席询问，一项沒有提交立法会的法定文书，
其法律地位为何。助理法律顾问3表示，如果沒有法院清晰的裁决，实难断定此等"
以不否决或不提出修订的议决程序通过"(negative procedure)的公告在沒有提交立法
会的情况下，会否在法律上变成无效。应主席的要求，助理法律顾问3将进一步研
究有关权威论著就此事的观点，并就"以不否决或不提出修订的议决程序通过"的公
告在沒有提交立法会的情况下，研究可以采取何等行动。

25.部分议员询问批出3年牌照(而非专营权协议)的根据为何，运输署副署长回答时
表示，过去20年以来，乘客使用渡轮服务的模式已出现重大改变。渡轮服务的乘
客现时在使用交通工具的公众人士中只占2%，而20年前相对的比率为10%。在此
等情况下，政府当局认为以领牌渡轮服务方式招标承办渡轮服务实有其优点，因
为可以令更多渡轮服务营办商参与竞投某一航线，以不同规模、不同模式运作，
而非以单一网络形式批出，此举将更有利于使用交通工具的公众人士。此外，以
专营权方式批出服务，由于营办商须维持庞大的服务网络，涉及重大的长期投资
，因此对他们并沒有积极鼓励作用。她补充说，渡轮服务牌照为期3年，此一年
期对营办商及政府均具灵活性。她举例指出，假如在某一地区引进了新的交通工
具，例如增设了巴士服务，以致某一航线的乘客数目锐降，领牌渡轮服务营办商
便会较专营权营办商灵活，可以迅速作出改变，应付新的形势。

26.就专营权渡轮服务与领牌渡轮服务二者的分别，运输署副署长告知，专营权一
般年期较长，例如以往专营权的年期是在10至15年之间。专营公司一般会获批予
独家开办大型服务网络的权利，并须提交未来 5年营运情况计划书，供政府当局
考虑。另一方面，渡轮服务持牌人一般获批予开办指定地点之间的渡轮服务，普
遍年期较短，例如可能为期3年；持牌人须提交一至两年的服务计划书，供政府
当局考虑。

27.李永达议员察悉政府当局的回应，但仍不认为有需要把专营权渡轮服务予以投
标，使之变为领牌渡轮服务。他询问以往批出的专营权有否年期短于3年的先例；
运输署副署长回答谓，油麻地小轮及天星小轮以往获批的专营权年期在10至15年
之间，而批予巴士公司的最新一项专营权为期5年。不过，她警告谓，比较不同
模式的交通工具的专营权年期并不恰当，因为不同的交通工具所需土地、器材及
人力资源并不一样。她指出，政府当局决定招标竞投油麻地小轮的渡轮服务，只
是回应市场要求在渡轮服务方面有更大的竞爭及灵活性，以期改善渡轮服务的质
素。除此之外，发展领牌渡轮服务将可提供较大的灵活性，以应付社会上迅速改
变的需求。

28.陈鉴林议员认为，当立法会讨论专营权渡轮服务时，议员普遍支持在渡轮服务
方面引进更多竞爭的政策。他并不反对以领牌渡轮服务取代专营权渡轮服务。由
于渡轮服务的牌照为期较短，只是短短3年，因此由运输署署长订定可收取的最高
船费是可以接受的。他建议日后渡轮服务的牌照应为期5年，而持牌人提出的调整
收费建议，应由一个负责审批所有公共交通工具加费建议的委员会进行审批。政
府当局察悉陈议员的意见。

29.刘千石议员问及监察领牌渡轮服务营办商服务表现的机制。运输署副署长表示
，运输署、立法会、临时区议会及市民均在监察领牌渡轮营办商的服务质素上扮
演一定的角色。倘市民获提供不合标准的服务，可透过不同渠道提出投诉，运输
署会就此等投诉作出跟进行动。她又表示，海事处处长负责监察领牌营办商使用
的船只的安全问题。关于现行投标方式，当局在拟备服务条件时，曾咨询离岛临
时区议会。在牌照发出后，获发牌照的两家营办商亦曾向离岛临时区议会作出汇
报。一个由运输署、香港油麻地小轮船公司、香港小轮集团及九龙渡轮公司代表
组成的工作小组亦已成立，以确保渡轮服务在1999年4月1日得以顺利交接。

30.运输署署长在回答议员的问题时证实，公开投标方式使更多渡轮营办商有机会
为市民服务。政府招标竞投离岛渡轮服务3条航线，共接获6间公司提交10项投标
申请便是一个好的例证。至于当局招标竞投港內线及新市镇渡轮服务，亦接获6间
公司提交8项投标申请。

31.何锺泰议员询问倘若领牌渡轮服务的路线及收费表在发出牌照后有所改动，会
否咨询交通咨询委员会及事务委员会。运输署副署长回答时表示，为尽量使高质
素渡轮服务能更具灵活性地运作，建议的改动会在咨询有关临时区议会后随即实
施。至于码头的结构维修问题，运输署副署长证实，现时有关码头的结构维修费
用均由政府负责。

VI. 管制司机在驾驶时使用流动电话
(临立会CB(1)511/98-99(04)号文件 -- 政府当局提供的参考文件)

32.议员普遍支持立法禁止司机在驾驶时使用手提流动电话的建议，但却认为应准
许司机使用免手提流动电话。至于免手提配件，部分议员询问可否使用较廉宜的
同类产品，而非采用参考文件第21段提及的产品。运输署助理署长在回应时证实
，市民亦可采用较廉宜的免手提流动电话配件。

33.有关民主建港联盟就管制司机驾驶时使用流动电话所进行的一项电话调查，刘
江华议员表示，大部分被访者均认为司机在驾驶时使用流动电话十分危险，因此
对管制司机驾驶时使用流动电话的立法建议表示支持。他强调，虽然海外不少国
家尚未就这方面作出限制，由于本港交通挤塞，实在有需要制定法例控制情况。
运输局副局长回答谓，政府当局正咨询各有关团体，包括交通咨询委员会、本事
务委员会及有关行业，并会就收集得来的意见，检讨是否有需要实施立法管制。
假如决定实施立法管制，当局便会在本立法会期內向立法会提交立法建议。

34.至于日后采取执法行动的问题，运输署助理署长表示，警方将负责采取执法行
动。如一名司机被人目睹驾驶时使用手提流动电话，他可能会受到检控。

35.有鉴于政府当局正检讨有关危险驾驶的法例，郑家富议员询问，就危险驾驶的
法例所作的建议修订，有否一并处理关于管制司机驾驶时使用流动电话的问题。
运输局副局长表示，有关危险驾驶的法例的检讨工作仍未完成，他同意在草拟有
关危险驾驶的法例的修订条文时，政府当局应顾及任何有关管制司机驾驶时使用
手提流动电话的法例，以确保处理同一事项的法例不会重复出现在不同的条例中。

36.陈鉴林议员认为，商业车辆司机使用手提流动无线电通话器亦可能引致危险，
故此他询问政府当局会否规定此等司机在驾驶时只可以使用免手提式流动无线电
通话器。运输署助理署长回覆时表示，政府当局会咨询使用流动无线电通话器的
行业，以期在决定就手提式流动无线电通话器实施立法管制前，先了解有关业內
人士是否能遵守"免手提"的规定。就此，主席强调，咨询有关行业实属必要，因
为商业车辆的司机有运作上的需要，必须使用流动无线电通话器。应她的要求，
政府当局答应为议员提供一份商业团体的名单；政府当局将会就管制司机驾驶时
使用手提式流动无线电通话器一事咨询名单上的商业团体。

VII. 其他事项

37. 议事完毕，会议于下午1时结束。

立法会秘书处
1999年1月20日