讨论文件
立法会交通事务委员会
海外国家实行铁路私有化的经验
目的
本文件为委员提供有关海外国家铁路私有化的资料。
背景
2.在本年六月二十五日举行的交通事务委员会会议席上，委员获悉政府有计划以公开
招股形式，把地铁公司部分股权私有化。
3.在该次会议上，委员要求政府提供资料，概述外国政府实行铁路私有化的做法，包
括所采用的规管制度和厘定车费的机制。
4.政府的顾问提供了有关阿根廷、日本、英国、加拿大、美国和新西兰各地实行铁路
服务私有化的资料，并将有关资料以个案形式撮录于附件中，这些资料包括︰
- 铁路的基本资料，例如长度、乘客量和收入；
- 私有化的原因；
- 私有化前后重整业务的情况；
- 专营期(如专营期适用于有关个案)；
- 服务标准以及规管制度的主要元素；以及
- 厘定车费的机制。
5.我们选择上述国家的例子进行研究，是因为这些个案能较全面反映实行铁路私有化
的各种不同做法。
结语
6.过去二十年，全球多个国家纷纷把国营铁路服务私有化，结果令本来暮气沉沉的国
营铁路转亏为盈。不过，现实中并无放诸四海皆准的私有化模式。我们的个案所探讨
的各种私有化模式，本身并不存在任何绝对价值，而有关政府亦为配合不同的政策目
标而选用各自的私有化模式。我们在参考外国的经验时，必须顾及地铁公司独有的运
作特色，以期制定一套最能切合本港需要的私有化计划。
征询意见
7. 请委员参阅各个案所载有关外国政府实行铁路私有化的各种方法。
运输局
一九九九年七月
附件
阿根廷市郊铁路系统和地铁(布宜诺斯艾利斯地铁)
铁路资料
- 业务重整和私有化计划在一九九一年开始，并在一九九五年完成。
- 地铁全线长37公里；近郊的铁路服务则由12条路线组成，路轨长度超过
800公里。
- 一九九三年的载客量约为2.12亿人次；在一九九七年，以特许经营权营
办往返市郊的铁路服务，共载客4.59亿人次，列车总行程高达1.48亿行
车公里。
私有化的原因
- 引进私营机构的生产力和工作效率
- 吸引外界投资
- 改善铁路服务和使铁路服务更迅速地因应市场状况而作出改变
- 减轻政府的财政负担
私有化前后重整业务的情况
- 重整业务前，所有客货运和往返市郊的铁路服务都由国营的
Ferrocarriles Argentinos (FA)提供。
- 重整业务后，有关的货运铁路服务分拆成五项货运特许经营权，而往返
市郊的载客铁路服务，则由七家区域性，专营公司营运。
- 地铁服务亦纳入其中一项往返市郊的铁路服务特许经营权的业务范围中。
- 所有中央车站仍由政府拥有，其他车站则由有关专营公司拥有。
- 全部列车属政府所有，但以租约形式出租予专营公司使用。而专营公司
自资购入的列车可在专营期届满时，按列车的剩余价值把列车售予政府。
专营期
- 往返市郊的铁路服务特许经营期原订为10年。
- 一些专营公司已就部分特许经营权的经营期与政府再行磋商，以便让专
营公司增加车费，为投资项目筹措资金，从而应付高于预期的客运需求
增长。
服务标准和规管制度
- 每份特许经营合约已订明最低的服务水平。
- 铁路监管当局，即Comision Nacional Reguladora del Transporte(CNRT),是运
输部部长属下的一个单位。铁路总监的人选由CNRT提出，并通过运输
部部长提名，然后经总统颁令委任。
- CNRT的主要职责是处理投诉事宜。
车费厘定机制
- 车费由个别专营公司与运输部部长磋商厘定。
- 车费增幅通常以通胀率为上限。此外，还有一个为改善服务质素而设
的增加车费机制。
- 最近政府与其中一家专营公司重新议定了一项特许经营权，以容许专
营公司增加车费及延长专营期，令专营公司可为新投资项目筹措资金
，从而应付有所增加的客运需求。专营公司须把加费后所得的收入拨
作指定的投资用途，以增加铁路的载客量。
日本国营铁路(JNR)
铁路资料
- 在日本国內全长26 700公里的铁路路轨中，JNR经营的铁路线约长
21 200公里。除JNR之外，另有差不多100家"私营"的铁路公司提供
铁路服务。
- JNR每年的载客量为67.93亿人次，载货量则为1.11亿公吨。
- 一九八零年，即政府决定重整JNR业务之前的一年，JNR的收入为
230亿美元，亏损则为78亿美元。直接资助额超过52亿美元。
私有化的原因
- 引进私营机构的工作效率和生产力
- 重新调配政府的资产
- 减轻政府的财政负担
私有化前后重整业务的情况
- 一九八七年，JNR分拆成七家客运铁路公司和一家货运铁路公司。
- 自一九八四年以来，共组成了超过35家独立的公司(由私人投资者
与地区当局合资组成)，以接管无利可图的乡郊铁路线。
专营期
- 永久专营权
- 最大规模的几家客运铁路公司先后在一九九三年、一九九六年和
一九九七年公开招股。有关方面现正进行另一项出售政府所持有
的JR East股份的计划，目的是把政府的持股量由37.5%减至12.5%。
服务标准和规管制度
- 当局在一九八七年重订了《铁路业务法例》(Railway Business Laws)
，减少了对经过重组的铁路公司和私营铁路公司所施加的规管。但
运输省仍保留了监管方面的职责和权力。
- 铁路公司必须向运输省提交营运计划(包括列车服务时间表)，作纪
录用途。在放宽监管之前，上述计划须获得运输省批准。
车费厘定机制
- 车费必须预先获运输省批准。但优惠车费和收费，则只需以书面通
知当局。
- 车费的增幅远较私有化前为少。在私有化之前，每年加费已成惯例
，而JNR 的车费通常都较私营铁路营办商等竞爭对手所订的车费为
高。由于私有化后的公司较少加费，两者的车费差距现已缩小。在
一九八七至一九九一年间，私有化后的公司唯一一次全面增加车费
，是由于当局加征一项消费稅所致。
英国客运服务专营权
铁路资料
- 英国铁路网的路线（包括客货运路线）全长约16 700公里。
- 在截至一九九五年三月三十一日为止的一年內，即英国大部分铁
路实行私有化之前，英国铁路局处理的乘客量达7亿人次，乘客的
总行车里数为178亿行车英哩。
- 在一九九五年，英国铁路网的收入为62亿英镑，其中三分之一来
自政府资助。经营利润为6亿英镑。
- 超过九成的总收入来自客运业务。
私有化的原因
- 引进私营机构的生产力和效率
- 吸引外界投资
- 改善铁路服务和使铁路服务更迅速地因应市场状况而作出改变
- 减轻政府的财政负担
私有化前后重整业务的情况
- 一九九三年，英国铁路局分拆成超过100家公司，包括铁路基建公司
(Railtrack)、25家客运服务专营公司、6家货运公司、3 家铁路列车租
赁公司、铁路装备保养公司，以及铁路基建保养公司。
- 获批客运服务专营权的公司只可营办往返市郊的铁路服务，铁路资产
（包括路轨、车站、设施、列车）的拥有权则拨归其他已转为私营的
公司(例如Railtrack、列车租赁公司、铁路装备及基建保养公司等）。
专营期
- 客运列车服务营运公司原本获批为期七年的专营权，但部分专营权经
再次洽商后，已延长至15年，藉以鼓励列车租赁公司作新的投资。
- Railtrack虽然永久拥有铁路的基础设施，包括各主要车站，但仍须获
运输大臣签发铁路网营运牌照才可营业；此外，由二零一九年四月
开始，运输大臣只需提早十年发出通知，即可在任何情况下终止该
公司的专营权(亦即专营期可短至35年)。
服务标准和规管制度
- 英国设有独立于运输部以外的规管机关，该机关的总裁由运输大臣委任。
- 规管机关的主要职责，是签发牌照予营办商、监管通行权的审批(即Railtrack
与各客货运输专营公司之间的列车通行协议)，以及为保障使用者的利益而
进行的一般监察工作。
- 受监察的服务质素，主要包括列车是否准时、可靠和清洁；车站的保安情
况；以及所提供资讯的质素和获得资讯的方便程度。当局在批出专营权之
前，会调查乘客最关注的服务重点，作为制定上述服务表现的基准。
- 在专营期內，至少每六个月会进行一次顾客满意程度调查，该调查会由独
立的公司负责，所得结果将与上述基准相比。若调查结果未达致上述基准
，列车服务营运公司必须提出投资计划以作改善。
车费厘定机制
- 根据《铁路法》(Railway Act)的规定，专营权监督有权在专营权协议书中订
定条款，确保车费水平合理。
- 专营期內首三年，车费增幅不得高于通胀率，其后四年则不得高于通胀率
减1%。
- 列车服务营运公司所得的津贴额在合约中订明，并在首七年內逐渐减少50
至60%。
加拿大国铁(CN)
铁路资料
- 加拿大国铁(加铁)主要营办货运服务，但 Amtrak和VIA Rail等公司也
有在其
铁路网中提供往来各城市的客运服务。加铁并以合约形式，在蒙特利尔和
多伦多营办往返市郊的铁路服务。
- 截至一九九四年年底为止，即加铁私有化之前一年，加铁的铁路网长达
29 600公里。
- 一九九四年，加铁的货运额达1 090亿公吨-哩。收入达31亿美元，净收益
为2.88亿美元。
- 长期债项为18亿美元，股本权益则为19亿美元。
私有化的原因
- 重新调配政府的资产
- 改善铁路服务和使铁路服务更迅速地因应市场状况而作出改变
私有化前后重整业务的情况
- 加铁在一九九五年十一月转为私有化后，为加拿大政府带来共26亿
加元的收入；加铁遂由国营公司，转变为由投资者拥有的公司。
- 根据在一九九五年七月十三日制定的《加铁商业化法令》(CN Commercialization
Act)的规定，任何股票持有人，不论单独或联同其他人士，只限
拥有加铁最多15%的普通股。
- 在削减债项的协议中，其中一项条件是政府可保留某些非营运财产。
专营期
服务标准和规管制度
- 沒有厘定私人货运营办商须符合的最低服务标准。
- 沒有就私有化计划制定特别的规管架构。转为私营的铁路服务会与
以往一样，继续受加拿大运输局规管。该局是政府机构。
车费厘定机制
- 收费受市场上公开竞爭的因素管限。
- 加拿大政府有权在由于缺乏竞爭以致收费偏高的地区，藉着指定开
放通道及／或转线的安排引入竞爭。当局通常只会在付运人投诉的
情况下，才采取这个做法。
新西兰铁路公司(NZR)
铁路资料
- 新西兰铁路公司营办的铁路线全长约4 000公里。除了少数铁路博物馆
和游客路线外，新西兰的铁路服务全部由该公司提供。
- 新西兰铁路公司处理的客运量，来往各城市的铁路乘客共50万人次，
在威灵顿和奧克兰往返市郊的铁路乘客为1 200万人次，货运量则为870万公吨，净货运量达25亿公吨-公里。
- 一九九二年的收入约为5亿新西兰元，营业利润则为4,000万新西兰元。
收入来源方面，铁路货运、渡轮服务和铁路客运分别约占70%、13%和
11%(铁路客运收入包括政府按照议定的往返市郊铁路服务营办合约而
支付的资助)。
私有化的原因
- 引进私营机构的生产力和工作效率
- 重新调配政府的资产
- 减轻政府的财政负担
私有化前后重整业务的情况
- 一九八二年，铁路业务由政府部门移交一家商业性质的法定公司营
办时，重整业务的工作便已展开。
- 在一九九二年实行私有化之前，该公司出让了一些非核心的业务，
如巴士业务等。
- 土地仍属政府所有，但出租予铁路营办商；除此之外，整个铁路系
统(包括路轨，列车等)都纳入私有化的范畴。
- 土地的租赁年期为40年，并可选择续期40年。
服务标准和规管制度
- 在新西兰，并沒有专为货运收费或货运业其他事宜而订立的法例，
各种公共交通工具之间的竞爭(即来自货车和渡轮的竞爭)就是主要
的规管机制。
- 私营的长途客运服务沒有获得政府资助，而且不受规管。
- 奧克兰和威灵顿的客运服务虽然获得资助，但仍不受规管。不过，
上述服务须受市政府与私人营办商议定的合约条款管限。
车费厘定机制
- 市区客运服务是根据地方当局与营办商议定的商业合约提供的。由
于提供铁路服务的成本是较车费收入为多，上述合约规定，当局须
就铁路服务付款予铁路营办商，以弥补提供铁路服务的成本，并须
加上合理的利润幅度。
- 美国MBTA铁路
铁路资料
- 马萨诸塞湾运输局(MBTA)是一所公共运输机构，为波士顿和邻近超
过100个市提供往返市郊的铁路服务。
- 一九九八年，马萨诸塞湾运输局铁路的载客量达4 400万人次。
- 马萨诸塞湾运输局向以往营办上述铁路服务的私营铁路公司购入了
大部分铁路基础设施。此外，该局亦拥有提供上述铁路服务所用的
火车头和全部列车。
把铁路服务外判的原因
- 引进私营机构的生产力和工作效率
- 减轻政府的财政负担
服务外判前后重整业务的情况
- 在六十年代，为避免私营铁路公司放弃经营往返市郊的铁路服务，
马萨诸塞湾运输局的前身便向私营铁路公司提供资助。虽然私营铁
路公司获得资助，但服务质素仍然每况愈下，原因是私营铁路公司
不愿意在受资助服务方面作出投资。该局后来更改营运协议的结构
，同时提供资本和营运基金。该局最初是与以往提供有关服务的私
营铁路公司签订这些营运合约，现在则以公开招标方式把营运合约
批出。现时是由在美国经营来往各城市的客运铁路服务的半政府机
构Amtrak，提供往返市郊的铁路服务。
- 马萨诸塞湾运输局把"北面线"和"南面线"这两项独立(原本由不同
的私营铁路公司营办)的往返市郊铁路服务合并，以一份营运合约
的形式批出，使有关设施可以合并运作。
- 马萨诸塞湾运输局从营运合约中，把往返市郊的铁路的装备维修服
务划分出来，另行订立维修合约。
专营期
- 专营权为期三年，马萨诸塞湾运输局可选择续期两次，每次一年。
服务标准和规管制度
- 在合约內订明列车班次
- 按服务表现发放奖金或施以惩罚，主要的衡量准则包括：
－ 列车服务是否准时
－ 提供乘客座位数目的百分比
－ 列车服务有否超越车速限制
－ 列车装备违反《美国残疾条例》所载规定的次数
车费厘定机制
- 收费由马萨诸塞湾运输局的董事局厘定，董事局成员由麻省州政府委任。
