立法会福利事务委员会
(一九九九年一月十一日)
资料文件
安老事务委员会房屋及院舍服务专责小组报告书
目的
本文件旨在向议员汇报，安老事务委员会房屋及院舍服务专责小组报告书之中的
建议。
背景
2.行政长官在一九九七年的施政报告中，委派安老事务委员就长者对住屋和院舍
照顾的长远需求，作全面检讨，并建议应付长远需求的策略。安老事务委员会成
立了一个房屋及院舍服务专责小组，负责有关工作。
3.专责小组的职权范围如下：-
- 检讨长者的房屋和院舍名额的供求情况，以便按照议定政策，增加
私营及公营名额的供应量，以应付需求。
- 如可行的话，提议改善有关长者的现行公屋编配政策，包括各项为
长者而设的优先计划，以达致"老有所属"的政策目标。
- 检讨各类型安老院舍的入院条件和入院安排，以达致为长者提供持
续照顾服务的政策目标。如可行的话，应拟订有助改善提供服务情
况的新计划；及
- 处理安老事务委员会就房屋和院舍事务所指派的任何工作。
4.专责小组在一九九八年九月完成工作，安老事务委员会经审核及认可专责小组
的工作
报告后，在一九九八年十月把报告书提交行政长官，该报告现随本文件付
上，下文概述报告內容。
照顾长者的政策理念
5.专责小组列出照顾长者的政策理念，肯定「持续照顾」为长者服务政策的中心
概念。长者无论是居住在家中或院舍，在健康出现变化的时候，应可以继续在熟
悉的环境居住。政府继续一贯的政策，在公屋编配及稅务方面，鼓励及协助家庭
照顾长者，以及加强支援服务，协助选择在家中居住的长者。在这方面，政府可
加强推广两代的沟通。对于在家中无法得到适当照顾的长者，政府应按这些长者
的需要，继续发展院舍服务。
6.小组建议政府应鼓励私人发展商，为长者提供备有适当设施的房屋单位，同时
亦应制订一套有关私营安老院舍的政策，为该行业创造基本的生存空间。
7.小组重申政府应倡导多元化营运模式的发展，给予长者更多选择，并透过良性
竞爭，提高服务水平。
评估长者的房屋需求
8.根据房屋局的推算，未来十年长者对一人及二人资助租屋的总需求为73,730个
单位，而总供应则为68,560，不足之数为5,170。房屋局会建立制度，检讨需求
情况，提供合适，而长者又可以负担得来的住屋，以及会注意长者一些非量化的
需要，例如不愿迁离熟悉的居住环境、喜欢有独立设备的单位等。
长者公屋编配
9.房屋委员会备有各项为长者而设的优先入住公屋计划。这些计划惠及长者以及
愿意与家中长者同住，照顾他们的家庭。为了进一步鼓励家庭照顾长者，房屋委
员会最近曾对长者优先配屋计划，作出改善，例如把计划扩展至有年长亲人的非
核心家庭及再缩短轮候时间，由缩短一年改善至缩短两年。
10.为反映不同年龄、不同健康状况的长者的需求，专责小组建议，那些照顾能力
有缺损长者的家庭及「高龄」长者，在轮候时间及分配单位方面应获得更多优惠
。
评估长者对院舍照顾的需求
11.根据统计调查推算，现时在安老院舍轮候册上的27, 000名长者，符合入住准
则共约有13, 000人。在未来四年，每年宿位的供应量将有大约四千个，而每年
估计真正需要院舍服务的长者人数增加大约在1,700至3,300之间，所以在未来
四年，除了二零零一至二零零二年度外，其他三年每年可供编配的宿位数量，
都超过同年真正需求的净增加，所以护理安老院的轮候人数及轮候时间均会缩
减。
界定需求
12.在界定需求方面，住院照顾服务应集中编配给有真正需要的长者。长远来说
，安老院和护理安老院应同样采用护理安老院现行的入院准则，而身体健壮和有
能力照顾自己的长者，应获提供社区支援服务，使能继续留在社区安居。
统一评估机制
13.政府会设立一个长者服务的统一评估机制。当个案社工为长者申请院舍或社
区服务时，便须把长者转介予评估人员，待他们评估长者的健康状况及护理需要
，并在衡量个案的迫切程度后，为长者向服务机构安排服务。采用划一的评估准
则，评估工作会比现时更客观及快捷，长者也无须再重复接受评估。
宿位供应
14.为了在短期內增加宿位的供应量，专责小组同意进一步提高现有院舍的使用率
，建议资助院舍把办理手续的时间提前，在未有宿位腾空之前开始处理申请。政
府亦应继续增加向私营安老院舍购买的宿位数目。
15.根据一贯政策，政府只会为资助院舍提供特建楼宇，而私营机构则开设在住宅
或铺位改建而成的楼宇，这些楼宇往往不利于院舍发展优质服务。小组建议把特
建楼宇的政策，推展至参加买位计划的私营院舍，以及自负盈亏院舍。
16.当局同时也计划将一些以前预留作社区中心的土地，发展为多用途大厦，在低
层为院舍提供院址。与此同时，社会福利署正考虑物色更多适合作安老院舍的现
有楼宇，例如空置的商铺或前政府宿舍等。这项措施不但可增加宿位数目，亦可
逐渐取替一些院址欠理想的院舍。
自负盈亏安老院舍
17."自负盈亏安老院舍"是指由非政府机构营办，在日常营运开支方面，并非由政
府资助的非牟利安老院舍。专责小组建议政府应营造更适当的环境，以进一步鼓
励非政府机构开办自负盈亏院舍，例如为他们提供适合的院址、透过向这些院舍
买位，提供财政援助、容许院舍同时设有政府资助及自负盈亏宿位，让营办机构
可灵活运用资源、以及当一般员工由自负盈亏院舍转职至资助院舍时，承认其公
积金及资历。
私营安老院
18.私营安老院大多设于私人住宅或商场铺位改装的楼宇，除了受到院舍现址的
环境限制外，往往亦会因院址地点不符合所在大厦的订明用途，受到物业的其
他使用者反对。私营安老院面对的另一困难，是工时长，待遇低，以致不能招
聘足够的员工。
19.为私营安老院提供特建楼宇，会减少院址方面的困难。政府透过「改善买位
计划」的较高的买位价格，亦有助参加计划的院舍经营者以较高工资聘请员工
。此外，社会福利署亦就人手培训，例如保健员的供应和提高员工质素方面作
出建议及跟进。
改善买位计划
20.专责小组同意政府建议的「改善买位计划」，提供经济诱因，鼓励私营院舍
经营者改善服务水准。为加强监管参加计划院舍的服务水平，当局会把「服务
水平标准」的概念及服务监管，推展至参与买位计划的私营院舍。
私营机构参与提供安老院院址
21.专责小组向政府提出一系列的提议，鼓励私营机构参与提供安老院舍，包括
在卖地时加入提供安老院舍的条款、给予建筑优惠、放宽有关条文，批准把商
场改建为安老院舍等。有关决策局及部门正在跟进专责小组的建议。
老有所属
22.另一方面，政府应继续鼓励和方便长者在家中安老，并集中为未能在社区內
得到充分照顾的体弱长者，提供住院照顾服务。为了更深入讨论社区服务的政
策，安老事务委员会成立了一个「长者家居照顾服务专责小组」，研究有关课
题。
持续照顾
23.当长者的健康发生变化时，便可能要转到另一间院舍接受适当的护理。为了
让长者可在熟悉的环境安老，专责小组重申「持续照顾」这概念在院舍服务中
的重要性。
24.推行「持续照顾」的概念，是使院舍配备适当的设施和人手，以应付健康状
况时刻改变的住院长者所需的护理服务，让他们继续留在同一安老院內，而无
须转到提供较高程度护理的院舍。政府自一九九六年起，已发放疗养院照顾补
助金，让护理安老院可以聘请额外的员工，为住院长者提供所需护理服务。
25.为了进一步实践「持续照顾」这个概念，专责小组建议，日后在计算资助院
舍所得之整体资助金时，应按安老院內长者所需的护理水平而厘定。并先在两
所护理安老院推行为期两年的试验计划，以测试成效。
下一步
26.专责小组的主要建议载于文件的
附录，有关决策局及部门正在跟进报告中的
建议，并会定期向安老事务委员会汇报进度。
卫生福利局
一九九九年一月
附 录
主要建议摘要
现将专责小组的研究结果和建议，扼要简述如下：
第二章：照顾长者的政策理念- "持续照顾"应为长者服务政策的中心概念。
- 家庭在照顾长者方面的角色非常重要。政府应在公屋编配及稅务方
面，鼓励及协助家庭照顾长者。
- 政府须通过不同渠道及方式，宣传如何加强两代的沟通。
- 政府应尊重长者选择权，提供足够公屋单位，供长者与配偶或单独
居住。
- 政府应加强支援服务，改善长者暂托服务，考虑增加专业的外展支
援服务，与及应按需要提供援助给护老者，协助他们更有效地照顾
长者。
- 政府应制定政策，并鼓励私人发展商提供有适当设施的房屋单位，
租售给长者居住。
- 政府应按需要，继续发展院舍服务。
- 政府应缔造良好的竞爭环境，以配合多元化营运模式的发展，给予
长者更多选择，并为市场引入更多竞爭，从而提高服务水平。
- 政府应制定一套有关私营安老院的政策，为该行业创造基本的生存
空间。
- 当多元化营运发展成熟时，政府可考虑转为集中购买服务。
第三章：评估长者的房屋需求- 房屋局在计算住屋需求时，应包括因修订安老院入住准则而产生的
长者住屋需求。
第四章：评估长者对院舍照顾的需求- 卫生福利局应检讨安老院舍与疗养院之间的服务衔接。
第五章：长者公屋编配- 对于家中有能力有缺损长者的家庭，在轮候时间及分配单位方面应
获得更多优惠。
- 房屋署可参照外国安排，为高龄长者，例如75岁或以上人士提供更
多优惠。
- 房屋署应考虑就屋村联络主任计划作出检讨。
第六章：院舍服务
- 卫生福利局应研究如何与房屋署在公屋供应上配合，照顾未符合安
老院舍准则，然而有住屋需要的长者。
- 社会福利署应就市场与长者对改善买位计划的反应，在资源许可下
考虑再多买宿位。
- 社会福利署应改善现有安老院宿位的使用率。
- 社会福利署应在资源许可下与福利界跟进有关安老院舍改装为护理
安老院舍的具体安排。
- 由社会福利署署长领导一个跨部门工作小组研究增加安老院舍的供
应量，例如透过把合适的政府物业（如前员工宿舍 ）及空置公共屋
村单位，以招标或租约形式推出，作经营安老院之用，与及发展一
些原本预留作社区中心的土地，兴建安老院舍。
- 政府应把提供特建楼宇的政策，推展至私营及自负盈亏院舍。
- 政府在卖地或考虑发展商修订土地批约条款申请时，可加入适当的
条款，要求发展商提供地方开设安老院舍。
- 政府应考虑豁免获社会福利署发出牌照的安老院受批地条约或楼宇
入伙纸內指定用途的限制。
- 政府应考虑将健康及专科外展服务扩展至自负盈亏及参与买位计划
的私营安老院。
- 将成立的「长者家居照顾专责小组」可就社区服务的政策作更深入
的讨论。
第七章：自负盈亏安老院舍- 社会福利署考虑在规划新院舍时，同时设有政府资助及自负盈亏宿
位，容许机构灵活运用资源。
- 社会福利署应将"改善买位计划"引展到自负盈亏院舍。
第八章：私营安老院- 安老院经营者应聘请认可人士，协助解决《安老院条例》內有关屋
宇、消防、电器及气体安全要求的问题。
- 社会福利署应成立工作小组，按行业实际需要及保健员训练课程毕
业学员的流失率，开办更多保健员训练课程。加强课程內容的实用
性，以配合人手及行业的需要。
第九章：买位计划- 社会福利署将来在有需要修订"改善买位计划"下长者所需支付的费
用时、应按保健及护理水平及服务成本作出调整。
- 社会福利署应把管制服务表现的概念，推展至参与买位计划的私营
安老院，按「服务水平准则」监管参加计划的院舍。
第十章：长者院舍服务 - 持续照顾的概念- 社会福利署应在一、两所护理安老院进行为期两年的「持续照顾」的
概念试验计划，以测试成效。
