立法会
立法会CB(1)150/99-00号文件
档号 ：CB1/HS/1/98
1999年10月22日內务委员会会议文件
《证券及期货条例草案》小组委员会报告
目的
本文件旨在汇报《证券及期货条例草案》小组委员会的工作进展。
背景
2. 财政司司长在1999至2000财政年度政府财政预算案演词中宣布，规管本港证券及期货市场的法例将会进行重大改革。有关的法例改革将会包含在一条综合的《证券及期货条例草案》(下称"条例草案")內，该条例草案将于1999年年底前提交立法会审议。
3. 政府当局曾于1999年7月5日就条例草案所载的各项主要改革建议，向财经事务委员会作出汇报。鉴于条例草案內容复杂，事务委员会建议在內务委员会之下成立小组委员会，以便在条例草案提交立法会前，预先就条例草案內各项建议进行详细研究。成立小组委员会亦可让政府当局将小组委员会委员提出的意见纳入条例草案拟本內。內务委员会于1999年7月9日的会议席上通过该项建议。
条例草案
4. 条例草案旨在革新金融市场的规管架构，以便香港可应付全球竞爭所带来的挑战。
小组委员会
5. 《证券及期货条例草案》小组委员会(下称"小组委员会")于1999年9月10日举行首次会议。夏佳理议员及何俊仁议员分别当选小组委员会正副主席。小组委员会的委员名单载于附录I。小组委员会与政府当局举行了4次会议。
小组委员会的工作
6. 政府当局根据以下题目，向小组委员会概述条例草案內各项主要建议：
－ 市场中介机构发牌制度的检讨；
－ 证券及期货事务监察委员会(下称"证监会")的纪律处分权力；
－ 设立证券及期货事务上诉审裁处；
－ 加强对上市公司的查讯权力；
－ 设立市场失当行为审裁处；
－ 披露证券权益；
－ 赋予《上市规则》法定效力及虛报资料责任；
－ 规管自动化交易设施；
－ 法定私人诉讼权；及
－ 介入诉讼的权力。
委员提出的主要关注事项
加强对上市公司的查讯权力：索取核数师的工作底稿
7. 《证券及期货事务监察委员会条例》第29A条旨在对涉嫌失当行为进行初步查讯。该条文让证监会可在相信一家上市公司的管理方面出现有诈骗行为、不当行为或其他失当行为，或在股东未能获得其理应得到的资料时，检查该公司的簿册及纪录。然而，实际的情况是，证监会在要求清楚解释簿册及纪录上的记项或核实这些记项的真确性方面，权力实在有限。为纠正这些问题，条例草案旨在加强证监会在三方面的权力。其中一项是赋权证监会在无须取得法院命令的情况下，索取上市公司、其附属公司及实质由该上市公司控制的任何其他公司的核数师工作底稿。
8. 政府当局要求索取核数师工作底稿的原因，是因为这些工作底稿可能载有无法从其他途径取得的有用资料，或所载的资料将可省却进一步的查讯。此外，亦可测试该公司、其董事及高级人员所提供的文件及所作出的解释的真确性。
9. 委员对扩大第29A条的权力范围提出多项关注事项。他们认为证监会或获赋予过大的权力，而且用以制衡该项权力的措施亦未必足够。为免出现滥用权力的情况，委员认为应清楚及详细订明证监会在行使该项权力时的程序，例如在何种情况下可行使该项权力、哪些文件会被视作工作底稿、工作底稿及所得资料的运用等。
10. 政府当局虽然理解委员提出的关注事项，但强调证监会在行使其权力时，一直十分审慎。自该条文制定为法例后，证监会只在9宗个案中行使其查讯权力。关于证监会无须凭藉法院命令，亦有权取得核数师工作底稿的规定，政府当局解释，此概念已为香港及海外地区所接受。现时香港的廉政公署及稅务局亦获提供类似的权力。政府当局向委员保证，证监会必须在符合有关法定规限的情况下，才可展开调查。此外，证监会的內部运作及作出决定的过程，必须受到新成立的程序检讨委员会的审查。
11. 部分委员仍不信服政府当局的解释。他们认为由于各地情况有别，将证监会的权力与其他海外规管机构的权力作直接比较，并不恰当。在回应委员提出的各项意见时，政府当局承诺将会加以考虑，特别是"工作底稿"的定义。
上市公司核数师的法定免责权
12. 政府当局表示会藉此机会，将较早前的一项建议纳入条例草案內，以规定如上市公司的核数师在审计过程中，发现有怀疑欺诈行为或失当行为，并认为须向有关的规管当局举报，该等核数师可获提供法定免责权。该项建议曾于1996年11月27日提交立法局。委员在小组委员会上对有关建议发表不同的意见。
13. 委员关注，该项建议可能扩大核数师的潜在法律责任的涵盖范围。政府当局为此强调，条例草案并非旨在规定核数师必须承担任何额外的责任，只是订明"决定真诚地揭发实情的核数师可获得法定保障"。由于在香港对公司进行监管，有需要倚重核数师合作，而上市公司的股东亦需依赖有关公司的经审核帐目，所以政府当局强调，核数师有义务举报上市公司的帐目中出现的欺诈行为及失当行为。因此，政府当局拟于核数师对规管机构作出此类举报时，向他们提供法定免责权。
14. 关于举报公司欺诈行为的法律义务，部分委员认为，除核数师外，其他专业人士亦须承担举报欺诈行为的义务，而他们亦应获提供相同的法定免责权。然而，政府当局亦接获其他建议，要求当局在条文內清楚述明核数师无须承担举报公司欺诈行为的法律义务。
15. 政府当局解释，在条例草案加入明示条文，说明核数师无须承担有关举报的法律义务，会令人误以为其他专业人士必须承担该等义务。由于上述建议引起社会人士广泛关注，政府当局承诺与有关的专业人士进一步讨论此事。
其他关注事项
16. 除上述问题外，委员亦提出其他关注事项，以便政府当局在条例草案的草拟阶段加以研究。委员提出的关注事项一览表载于
附录II。
建议
17. 小组委员会建议，由于政府当局需采取跟进行动，就其对所接获关于条例草案各项建议的申述书而作出扼要回应，小组委员会可于此段期间暂停工作，待改为成立法案委员会后，法案委员会便会接手处理小组委员会的工作。
征询意见
18. 请议员支持上文第17段所载的建议。
立法会秘书处
1999年10月20日
附录I
Appendix I
立法会
內务委员会
《证券及期货条例草案》小组委员会
Legislative Council
House Committee
Subcommittee on Securities and Futures Bill
委员名单
Membership List
| 夏佳理议员 (主席) | Hon Ronald ARCULLI, JP (Chairman)
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| 何俊仁议员 (副主席) | Hon Albert HO Chun-yan (Deputy Chairman)
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| 李家祥议员 | Hon Eric LI Ka-cheung, JP
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| 涂谨申议员 | Hon James TO Kun-sun
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| 张永森议员 | Hon Ambrose CHEUNG Wing-sum, JP
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| 陆恭蕙议员 | Hon Christine LOH
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| 单仲偕议员 | Hon SIN Chung-kai
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| 黃宜弘议员 | Dr Hon Philip WONG Yu-hong
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| 曾钰成议员 | Hon Jasper TSANG Yok-sing, JP
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| 刘汉铨议员 | Hon Ambrose LAU Hon-chuen, JP
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| 冯志坚议员 | Hon FUNG Chi-kin
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合共： 11位议员
Total: 11 Members
日期: 1999年9月10日
Date: 10 September 1999
附录II
《证券及期货条例草案》小组委员会
市场中介机构发牌制度的检讨
| 委员提出的关注事项 | 政府当局的回应
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| 证监会将会成为权力过大的超级监管机构。 | 将会制订足够的制衡措施，例如设立证券及期货事务上诉审裁处，覆核证监会的决定。
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| 积极从事证券经纪业务的持牌银行亦应受证监会监管。 | 香港金融管理局(下称"金管局")与证监会的监管工作沒有必要重叠。证监会与金管局会通力合作，确保可达致所订定的监管目标。
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| 应澄清何谓律师及会计师提供的附带顾问服务，以及以主事人身份从事证券交易业务的专业投资者所必须遵守的呈报要求。 | 证监会会透过发出应用指引，澄清"附带"的概念。证监会会就应用指引进行公众咨询。
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| 应该在厘定准则以确保持牌中介机构的胜任能力，以及保留空间让小规模中介机构得以在市场上经营两者之间取得平衡。 | 会以务实及灵活的方式考虑每宗牌照申请。
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| 能否设立单一机构监管金融市场，以避免混乱。 | 现阶段沒有此计划。各个监管机构会继续通力合作，以达致有效监管。
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| 鉴于条例草案內容复杂，涵盖范围亦十分广泛，因此将需要花大量时间，以详细审议条例草案。政府当局订定的时间表过于紧迫。 | 应尽快革新监管架构，以便证券及期货业可保持竞爭力。
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证券及期货事务监察委员会的纪律处分权力
| 委员提出的关注事项 | 政府当局的回应
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| 关于确立及厘定民事罚款的准则，由于在决定所施加的罚款水平时，有关商号的规模及财政资源会是考虑因素之一，不诚实行事的市场参与者或会利用此项考虑因素，透过小规模中介机构进行大规模操控市场活动，以期尽量减少因失当行为而可能被施加的罚款。 | 这只是其中一个考虑因素，而不是唯一一个决定因素。证监会会有一套指引，列出所考虑的准则及情况，以确保每宗个案得以公正处理，以及各宗个案的裁决贯彻一致。政府当局答应考虑委员的意见。
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| 关于纪律处分程序的透明度，私下谴责的做法或会对其他市场参与者有欠公允，因为他们无从得悉有关中介机构的失当行为。 | 证监会只会在有关的失当行为仅属轻微性质，投资者的利益不会因而受损，以及有关的中介机构已采取适当的补救行动各种特殊情况下，才作出私下谴责。
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| 当局会根据何等理据，厘定所拟议的失当行为最高罚款额。 | 所施加的罚则会与市场失当行为审裁处订定的罚则相同，以确保做法贯彻一致。
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| 如何能够在本港以外执行纪律制裁。 | 香港与其他司法管辖区已签订"谅解备忘录"，以便可进行境外调查及交換所需的资料。
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| 可否从所征收的罚款中讨回调查费用。 | 有关罚款会拨归政府一般收入內，以保持证监会在调查工作中角色中立。
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设立证券及期货事务上诉审裁处
| 委员提出的关注事项 | 政府当局的回应
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| 根据该项建议，审裁处的最终裁决将只会由审裁处主席作出。然而，委员认为协助主席的非司法专业人士的委员，亦应获准参与有关的决策过程。 | 当局接纳委员的意见，并会在条例草案拟本內作出相应修订。
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| 审裁处应获准进行非正审聆讯，以便面临即时停业的公司在等候上诉结果期间，可以有途径延迟执行停业令。 | 意见获接纳。
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| 香港会计师公会的代表可否获委任为审裁处的成员。 | 当局将会根据以下原则委任审裁处的成员：他们与审裁处的工作沒有利益冲突，并充分了解金融市场的情况，以便就金融市场的运作向法官提供意见。因此，在委任过程中，有关人士是否任何专业人士协会或有关组织的代表，将不会是当局主要关注的事项。
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| 委员支持设立该审裁处，并建议当局可为其他行业，例如保险经纪等设立类似的上诉审裁处。 | 这应视乎各不同行业的特殊需要而定，并应由有关的监管机构考虑。
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加强对上市公司的查讯权力
| 委员提出的关注事项 | 政府当局的回应
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| 根据有关扩大《证券及期货事务监察委员会条例》第29A条权力范围的建议，证监会将获赋权索取核数师的工作底稿。委员认为，为免出现滥用权力的情况，应在条文中订明证监会行使该项权力的详细程序，例如在何种情况下可以行使有关权力、哪些文件会被视为工作底稿、工作底稿及所得资料的运用等。 | 香港及海外地区均接纳可在无须凭藉法院命令的情况下，索取核数师工作底稿的做法。廉政公署及稅务局均获类似的权力。证监会必须在符合有关法定规限的情况下，才可展开调查。证监会的內部运作及作出决定的过程，必须受到程序检讨委员会的审查。然而，当局会澄清"工作底稿"的定义。
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| 对于核数师及其他专业人士应否承担法律义务，举报公司的欺诈行为，委员对此意见不一。当局应扩大免受法律检控权的涵盖范围，使其他专业人士在举报怀疑欺诈行为或失当行为时亦受到保障。当局应参考金管局的做法。 | 此项建议旨在提高证监会在履行其监管及调查职能的成效，但无须对公司及个别人士的事务作出不必要及不适当的侵扰。
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| 应澄清核数师在何种情况下需要向证监会作出举报，以及"欺诈行为"及"失当行为"的定义。 | 当局察悉有关意见。
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披露证券权益
| 委员提出的关注事项 | 政府当局的回应
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| 应澄清"信托创立人"的定义。 | 当局察悉有关意见。
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| 为加强市场的透明度，应制定条文规定必须透过互联网发布消息。 | 香港联合交易所(下称"联交所")的网页及联交所发出的刊物，均已载有有关资料。
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赋予《上市规则》法定效力及虛报资料的责任
| 委员提出的关注事项 | 政府当局的回应
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| 《上市规则》应提交立法会审议。 | 《上市规则》应由市场主导，并具备灵活性。
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规管自动化交易设施
| 委员提出的关注事项 | 政府当局的回应
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| 倘实施有关对自动化交易系统作出认可的建议，联交所现时拥有的证券买卖专营权可否获得保留。 | 鉴于以自动化交易系统运作是全球的趋势，条例草案并非旨在更改现时法例指明联交所现有的专营权，而是把自动化交易系统的活动纳入规管机制內。
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| 难以规管在离岸市场进行的买卖。 | 倘与其他司法管辖区签订《谅解备忘录》，香港便可行使调查权力，调查在离岸市场的失当行为。
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| 应澄清涉及买卖香港股票的自动化交易系统的定义。 | 当局会根据所提供的服务的类别及涉及买卖的规模，对自动化交易系统进行个别的评估，而不会单使用一套规则及定义。
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法定私人诉讼权
| 委员提出的关注事项 | 政府当局的回应
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| 此项建议只会令拥有足够财政资源，以支付法律诉讼费用的大规模公司及个别人士受惠，大部分小投资者不会因而获益。如果有关公司进行清盘，则限制对该公司采取诉讼权的规定便无效。政府当局应在该项建议是否切实可行，以及现行规定须有独立非执行董事两者之间取得平衡。当局应设立一个类似消费者诉讼基金的特别基金，协助小投资者提出集体诉讼，要求赔偿。 | 条例草案的涵盖范围并不包括设立特别基金的建议。
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介入诉讼的权力
| 委员提出的关注事项 | 政府当局的回应
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| 证监会介入第三方诉讼的权力，如果只限于在保障公众利益的情况下行使，也许可以接受。其他介入的理由，包括有助诉讼能得到公正公平的裁决等，均不是作出介入的充分理由。 | 政府当局同意重新考虑须作出介入的情况。
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立法会秘书处
1999年10月20日
