立法会

立法会CB(2)15/99-00号文件

档号：CB2/PL/CA

1999年10月8日內务委员会会议文件

政制事务委员会

立法会监察订立附属法例的机制

目的

本文件旨在向內务委员会汇报政制事务委员会就立法会监察订立附属法例的机制进行商议的工作。

背景

2. 在1999年4月23日，交通事务委员会就厘定持牌渡轮服务最高收费的法律程序向內务委员会提交报告(立法会CB(1)1152/98-99号文件)。该事务委员会亦请议员注意，现行法例中有多项条文载有"藉宪报公告"的提述，但对宪报公告的处理方式却不一致，部分以法律公告的形式刊登，部分则以一般公告的形式刊登。该事务委员会认为应在有关法例內将立法与行政两类性质的文书明确区分。

3. 议员察悉，交通事务委员会提出了一个层面更广及更基本的问题，即应否研究立法会现行监察订立附属法例的立法机制，以便订定明确的方法，用以确定由获授权人士订立而具有立法效力的文书当中，哪些须经立法会审议。在1999年4月30日內务委员会会议上，议员同意此事应由政制事务委员会负责跟进。

政制事务委员会的商议过程

"附属法例"的判断准则

4. 事务委员会曾考虑应否继续探讨为"附属法例"一词订立明确法律定义的问题。事务委员会注意到，香港法例中最少有330项条文载有"藉宪报公告"的提述。某些条例订有明确的条文，述明有关的公告是否附属法例。在沒有该等明订条文的情况下，尽管所发出的公告可能目的相若，但宪报公告的处理方式却会按不同条例而有别。

5. 据政府当局所述，"附属法例"泛指一般获立法会透过主体法例授权立法的主管当局所制定的立法文书。《释义及通则条例》第3条订明，附属法例是指"根据或凭藉任何条例订立并具有立法效力的文告、规则、规例、命令、决议、公告、法院规则、附例或其他文书。"政府当局迄今已根据650多条主体条例制定超过1 000项附属法例。

6. 政府当局表示，要区分某份文书是否属"立法"性质，有时并不容易。有些具有法律效力但并无立法效力的文书可称为行政文件。政府当局依据下列主要参照其他普通法司法管辖区法院的决定而厘定的准则，决定某份文书(例如宪报公告)是否具有立法效力，从而确定其是否附属法例--

  1. 是否有明订的法定条文，指明有关文书是附属法例；

  2. 有关文书会否扩大现行法例的范围或修订现行法例；

  3. 有关文书是否一般地适用于公众或某一类别的人士，而非只适用于个别人士；

  4. 有关文书是否订定一般性的行为规则，而非针对个别事件；及

  5. 立法意图。

7. 根据政府当局的意见，采用上述各项准则，有助于区分某份文书究竟属根据《释义及通则条例》(第1章)第34(1)条须经立法机关审议的附属法例，还是属行政文书。

海外司法管辖区的做法

8. 为方便进行研究工作，事务委员会要求政府当局提供资料，讲述海外司法管辖区在界定"附属法例"方面有否遇到类似问题。

9. 事务委员会察悉，不同的司法管辖区采用下列不同的方法处理附属法例--

  1. 英国在试图界定"附属法例"一词的时候，遇到了类似问题。根据1948年以前颁布的法规，英国在决定一份文书是否具有"立法"性质时，采用基本上与香港相同的准则。根据1947年以后颁布的法规所订立的附属法例，则在法规中被明确定为"法定文书"("Statutory Instruments")。

  2. 在马来西亚和新加坡，"附属法例"一词的定义与香港大致相同。该两个司法管辖区的法院须就一份文书是否属立法性质作出裁决的情况似乎并不常见。

  3. 在新西兰，"附属法例"一词是以Regulations (Disallowance) Act 1989中"regulations"的定义形式加以界定。该国是根据现行法例采用颇机械式的标准来界定"附属法例"。

  4. 在澳洲，"附属法例"一词是根据Acts Interpretation Act 1901和Statutory Rules Publication Act 1903加以界定。该国在1994年提出了一条名为Legislative Instruments Bill的法案，订明按照文书的立法性质，分辨有关文书是否"附属法例"。然而，该项法案仍未获得通过。

政府当局的建议

10. 为解决议员所关注的问题，政府当局已承诺在有需要时于新法例內纳入明订条文，清楚述明某份法定文书是否附属法例。

提交附属法例的机制

11. 关于另一相关事宜，事务委员会注意到，政府当局已设立一个新机制，以确保所有须提交立法会省览的附属法例不会遗漏此程序。根据该项安排，宪报第2号法律副刊会分为两部分，甲部刊登须根据第1章第34(1)条提交立法会省览的法律公告，而乙部则刊登无须提交立法会省览的法律公告。

事务委员会的意见

12. 虽然事务委员会有若干委员认为，为"附属法例"一词订定明确的法律定义，会有助立法会监察附属法例的制定，但事务委员会承认，要得出此个定义并非易事。鉴于当局在法律公告刊登宪报方面采用了新的安排(请参阅上文第11段)，事务委员会同意支持政府当局的建议，即在新法例內纳入一项明订条文，指明某份法定文书是否附属法例，藉以处理任何含糊不清的情况。委员亦认为，倘若就某份文书是否附属法例的问题出现爭议，涉及爭议各方的法定权益，则此事最终须由法院判决。

征询意见

13. 谨请议员察悉文件所载事务委员会商议有关事宜的结果。


立法会秘书处
1999年10月5日