立法会
立法会CB(1)45/98-99号文件
档号：CB1/R/1/1
1998年7月24日內务委员会会议文件
议事规则委员会
《基本法》第七十四条所规定处理议员提出的法律草案的程序及
《基本法》第四十八(十)条的诠释
目的
本文件简述议事规则委员会就律政司认为立法会《议事规则》某些条文抵触《基本法》第七十四条的意见进行商议的工作。文件并提供若干背景资料，以阐述在制订规管议员提交法案和动议议案及修正案的规则时曾考虑的事项。
背景
2. 《基本法》第七十四条规定，立法会议员根据《基本法》规定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作者，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意。
3. 《基本法》第七十四条的规定在立法会《议事规则》第51条(提交法案的预告)，尤其是第(3)及(4)款的条文內予以反映。该规则转载于附录I。
4. 立法会在1998年7月2日制定的《议事规则》，是议员(当时为候任议员)在1998年6月进行了一连串研讨会后草拟的。在该等研讨会上，议员察悉须再行商议因《基本法》第七十四条的缘故，议员在提出法案、议案及修正案方面受到限制的范围为何。但为了提供一套议事规则以供立法会即时运作之用，议员同意，就反映《基本法》第七十四条的规定而言，规则第51(3)及(4)条的条文已告足够。议员又同意采纳与前香港立法机关所订者相同的规限，作为"自加"的限制，以规管"具有由公帑负担的效力"的议案、法案修正案及议案修正案，藉此在不抵触《基本法》的情况下，适当地平衡提出立法措施的权力。有关的规则，即规则第31、57(6)及69条，转载于附录II。
5. 立法会在1998年7月2日审议《议事规则》时，议员察悉律政司法律政策专员曾在1998年6月30日致函立法会秘书处法律顾问，表达律政司对《基本法》第七十四条的涵盖范围，以及《基本法》第四十八(十)条是否适用于限制议员提出议案一事的意见。该函件载于附录III。议员又察悉，此问题会交由议事规则委员会再作研究。
6. 由于急需处理法律政策专员提出的事项，议员在1998年7月6日的內务委员会会议上同意，在委出议事规则委员会之前，应邀请法律政策专员向议员简介其在1998年6月30日发出的函件。是次简介会在1998年7月9日举行，并在1998年7月15日议事规则委员会(下称"委员会")首次会议上继续进行。
7. 议员又察悉，立法会秘书处法律顾问已在立法会LS6/98-99号文件所载的书面意见內提出其见解。该文件载于附录VI。
律政司的意见
8. 律政司认为，应从宽广和切合制定目的的角度解释《基本法》第七十四条。该条文所涵盖的不应仅是法案，亦应包括委员会审议阶段修正案。在此情况下，议员动议的任何修正案，无论就议员或政府提出的法案而动议，均须受《基本法》第七十四条约束。
9. 对于议员问及，根据《释义及通则条例》(第1章)第34及35条提出、旨在修订附属法例的决议是否亦须受《基本法》第七十四条约束，法律政策专员表示《基本法》第七十四条不适用于该等决议。
10. 律政司认为，《基本法》第四十八(十)条应涵盖议员动议的议案。该条文载列了行政长官的职权，当中第(十)款订明，行政长官的职权之一是批准向立法会提出有关财政收入或支出的动议。按法律政策专员所述，议员必须征得行政长官同意方可提出该等议案，包括不具立法效力的议案。他又提出论点，指规则第31条把须征得行政长官同意的规定限于"具有由公帑负担的效力"的议案或修正案，与《基本法》的规定不符，因为该构写方式较《基本法》第四十八(十)条所指明"有关财政收入或支出"的写法狭窄。
11. 律政司强调，某些提案是否须受《基本法》第四十八(十)及七十四条约束，必须由行政长官裁定。律政司的看法是，虽然该两项条文均沒有明确指出作出裁定者的身份，但从必然含意中看出该等裁定必须由行政长官作出。举例而言，某法案是否涉及政府政策的问题，只有制订该等政策的政府才可作出裁定，而行政长官便是就该等问题作出裁定的最适当的人。法律政策专员又补充，由于该等条文的目的是在行政长官的权限之下某些指定范畴內，限制立法会议员的权力，倘立法会主席获赋权作出裁定，此目的便不能达到，特别是立法会主席的裁定可能有别于行政长官的裁定。
12. 总括来说，律政司认为规则第31、51(3)、57(6)及69条均抵触《基本法》，并须予以修订。
委员会的意见
13. 关于《基本法》第七十四条应涵盖委员会审议阶段修正案的诠释，委员会认为该条文的写法实在沒有任何提示，可资证明该条文除涵盖议员提出的法律草案外，还另有所指。《基本法》在提述法案、议案及议员对政府法案的修正案时十分明确，在《基本法》附件二所规定的表决程序中便可见一斑。倘若《基本法》第七十四条是要涵盖议员对政府法案的修正案，起初实在沒有理由不将之写入条文之內。委员会认为，律政司把只管限议员所提法律草案的《基本法》第七十四条的涵盖范围扩大至包括议员对政府法案的修正案，并不恰当。
14. 委员会了解行政机关对此事的关注所在；从法律政策专员的意见可知，行政机关关注到，凡涉及《基本法》第七十四条所述各个范畴的提案，均应由行政机关而非立法会议员提出。此项原则在《基本法》第七十四条已清楚订明，而在立法会的《议事规则》內亦予以反映。虽然《基本法》未有订明立法过程中的具体程序，但从附件二所载的分组表决程序和各项条文对提出、修订及通过法案的提述可知，《基本法》已预计议员会对政府法案提出修正案。委员会认为，必须继续确保立法过程可让议员就提交立法会的每项法案或议案进行透彻辩论，并充分考虑该等法案或议案的各方面事宜。立法会现时采用的三读程序，是在香港行之有效的立法过程，亦广为香港市民熟悉。在该过程中，全体委员会可在法案进行二读和三读之间，讨论法案拟议修正案的具体规定。负责法案的议员(亦包括官员)可在法案进行二读或三读的程序开始之时，撤回该法案。若政府认为难以接受经修正的政府法案，负责该法案的官员可在三读阶段之前将之撤回。既有撤回法案的程序，政府便有方法决定由其提交的拟议法例的最终內容。在此情况下，把《基本法》第七十四条文意內"法律草案"一词武断地当作亦指"对法案的修正案"，实在不合逻辑，亦不合理，因为如此会令立法会沒有机会讨论和通过一些有别于法案內所提的建议。《议事规则》所订的机制确保行政机关与立法机关在某程度上互相制衡，并保留了行政主导的原则。
15. 至于《基本法》第四十八(十)条，委员会认为，该条文载于专就行政长官作出规定的部分，胪列了行政长官的各项职权。因此，《基本法》第四十八(十)条是指由政府向立法会提出有关财政收入或支出的议案，而不是指由立法会议员提出的议案。议员在立法会上提出事项的唯一限制，在《基本法》第七十四条已有所规定，而该条文是属于立法机关的章节。此外，根据《基本法》第七十三(六)条，立法会的职权之一是就任何有关公共利益问题进行辩论；倘若未经行政长官批准，立法会即不得就有关财政收入或支出的议案进行辩论，实在不合逻辑。
16. 对于有意见指行政长官应该是决定法案须否受《基本法》第七十四条约束的人，委员会认为，由于《基本法》第七十四条并无订明应由谁人就该等事宜作出决定，加上《基本法》第七十五条赋权立法会自行制定议事规则，因此，该意见不能成立。立法会负责自行制定议事规则，该等规则一方面须符合《基本法》的规定，另一方面则有助立法会以最有效的方式处理事务。《议事规则》现时的有关条文并无抵触《基本法》。假如《基本法》起草委员的意向是由行政长官作出该等决定，如此重要的规定便应有明文载述。委员会认为，把每项法案、议案及修正案提交行政长官作出裁定，不但会扰乱行政机关与立法机关之间的适当制衡，亦会严重影响立法会的日常运作。有一点亦须指出，就是若接纳律政司的论点，《基本法》第四十八(十)条与第七十四条便会自相矛盾，因为前者授权行政长官"批准向立法会提出有关财政收入或支出的动议"，但后者却禁止提出涉及"公共开支或政治体制或政府运作"的法案。
17. 委员会已研究过《基本法》所规定行政机关、立法机关和司法机关的权力，以及三者之间的相互关系。从行政机关及立法机关的职能和《基本法》第四十九、五十、五十一及五十二条可见，《基本法》的规定使行政机关与立法机关得以互相规管和监察彼此的工作。根据《议事规则》，立法会主席获赋权就法案、议案及对法案的修正案可否提交立法会作出裁定。该等规则是用来辅助《基本法》第七十二(二)及(六)条所订，立法会主席决定立法会议程和行使《议事规则》所规定的其他权力和职能。倘若任何人，包括政府在內，因立法会主席的裁定感到受屈，或认为立法会有违法之举，可寻求司法申诉。
18. 委员会亦察悉，立法会主席就法案是否属于《基本法》第七十四条所订的特定范畴作出裁定的程序，与前立法局《会议常规》所订的条文相若。根据该等条文，立法局主席对拟议法案或法案的拟议修正案是否"具有由公帑负担的效力"作出裁决。订立该等有关具有由公帑负担的效力的《会议常规》条文，是要实施《皇室训令》第XXIV条的规定，当中并无指明谁人有权就该等事宜作出裁定。委员会又察悉，在立法局主席未由议员互选产生之前，香港总督是以立法局主席的身份，而非政府首长的身份作出有关裁决。由立法机关主席就某议题可否在会议上付诸表决作出裁决的程序，在其他普通法适用地区亦被广泛采用。其他司法管辖区和前香港立法局的做法和程序载于附录V，以供参考。
19. 委员会确认，规则第51(3)及(4)条并无抵触《基本法》第七十四条。由立法会主席就议员提出的法案是否涉及《基本法》第七十四条所订的特定范畴作出裁定，此一程序并无问题。委员会认为该程序在规则第51(4)条內亦应清楚订明。
20. 至于规则第31、57(6)及69条，委员会仍然认为该等规则是一些"自加"的限制，藉以规管由议员动议，并具有由公帑负担的效力的议案及委员会审议阶段修正案。从附录V的阐述可见，该等规则与其他司法管辖区的财政程序相符。尽管该等规定并未载于《基本法》內，但沒有抵触《基本法》。委员会认为保留该项程序是合理的，故此不会建议对该等规则作任何修改。
总结
21. 委员会已达成一致结论，认为《议事规则》沒有抵触《基本法》第四十八(十)及七十四条，亦毋须予以修改。具体而言，委员会认为：
- 《基本法》第四十八(十)条(关于行政长官职权的条文)只规管由政府向立法会提出有关财政收入或支出的议案，而非由立法会议员提出的议案；
- 《基本法》第七十四条的限制只适用于议员提出的法案，而不适用于议员对政府法案所提的委员会审议阶段修正案；
- 议员提出的法案是否在《基本法》第七十四条所订的规限內，应由立法会主席裁定；及
- 应保留规管由议员动议，并具有由公帑负担的效力的议案及委员会审议阶段修正案的自加限制。
22. 委员会虽然尚未完成对律政司所提各事项(如表决程序等)进行商议的工作，但委员会委员认为有必要就《基本法》第七十四条的有关事项向立法会全体议员提交中期报告，以供参考。倘议员对此事有任何意见，请直接向委员会提出。
立法会秘书处
1998年7月22日
附录I
51. 提交法案的预告
- 议员或获委派官员可随时作出预告，表明有意提交法案；该预告须送交立法会秘书办事处，并须附有法案文本及本议事规则第50条(法案的格式)所规定的摘要说明；如作出预告者为议员，则须附有由法律草拟专员按第(2)款的规定签署的证明书。
- 对于由议员提交的法案，法律草拟专员如信纳该法案符合本议事规则第50条(法案的格式)的规定及香港法例的一般格式，即须签发证明书加以证明。
- 由立法会议员个别或联名提出的法案，如经立法会主席裁定为涉及公共开支或政治体制或政府运作者，不得提出。
- 如法案涉及政府政策，则就该法案所作的预告须附有由行政长官对该法案的书面同意。
- 如法案依据《法定语文条例》(第5章)第4(3)条所发出的指示，以一种法定语文提交，则预告须附有证明书，说明行政长官会同行政会议已指示该法案须以中文或英文(视乎所提交文本的语文而定)提交。
- 由议员提交的法案如具有本议事规则第50(8)条(法案的格式)所述的意向，则预告须附有由该议员签署的证明书，说明该法案已连续两期在宪报刊登，并已在每日在本港出版的中英文报章各一份各刊登广告两次，就该法案作出预告。
- (a) 除本议事规则第66条(发回重议的法案)另有规定外，如立法会主席认为某法案载有与另一项在二读时业经立法会表决的法案实质相同的条文，则该法案在同一会期內不得继续进行立法程序，并须予撤回。
(b) 如某法案在二读后被撤回，则另一项载有实质相同条文的法案可在同一会期內提交，但该另一项法案必须符合本议事规则第50条(法案的格式)、本条及第52条(法案的提交及刊登)的规定。
- 在其后就该法案所进行的整个过程中，提交法案的议员称为负责该法案的议员。如法案由多于一名议员联名提出，则该等议员须于提交法案时指定其中一人为负责该法案的议员，而该负责议员须在提交法案的预告上如此示明。
- 在其后就该法案所进行的整个过程中，提交法案的官员称为负责该法案的官员；而本议事规则所提述负责法案的议员，亦包括负责法案的官员。
附录II
31. 议案及修正案的规限
任何议案或修正案，如其目的或效力经立法会主席或全体委员会主席裁定为可导致动用香港任何部分政府收入或其他公帑，或须由该等收入或公帑负担，则该议案或修正案只可由以下人士提出
- 行政长官；或
- 获委派官员；或
- 任何议员，如行政长官书面同意该提案。
57. 法案的修正案
- 本条适用于在全体委员会或专责委员会会议上，或再付委时，对法案所动议的修正案。
- 动议法案修正案的预告，须于全体委员会审议该法案当天不少于7整天前作出；倘无如此作出预告，除获全体委员会主席许可外，不得动议对法案作出修正。
- 本议事规则第30条(议案及修正案的预告方式)适用于法案修正案的预告，但该条第(3)款中"立法会主席"一词须以"全体委员会主席"代替。
- 以下规定适用于与法案有关的修正案︰
- 修正案必须与法案的主题及有关条文的主题有关。
- 修正案不得与已获通过的条文或全体委员会就法案先前所作的决定不一致。
- 修正案不得令建议修正的条文变得不能理解或不合语法。
- 不可动议全体委员会主席认为琐屑无聊或无意义的修正案。
- 凡动议对具备两个法定语文文本的法案作出修正，除非该修正案明显地只影响其中一个文本，否则每一个文本均须作出修正；但不可动议令两个文本相互抵触或意义差歧的修正案。
- 如一项修正案提述其后的修正案或附表，或该修正案会因欠缺其后的修正案或附表而变得不能理解，则须在动议第一项修正案前，就其后的修正案或附表作出预告，使整系列修正案在整体上可以理解。
- 任何修正案，如其目的或效力经立法会主席或全体委员会主席裁定为可导致动用香港任何部分政府收入或其他公帑，或须由该等收入或公帑负担，则该修正案只可由以下人士提出
- 行政长官；或
- 获委派官员；或
- 任何议员，如行政长官书面同意该提案。
69. 全体委员会处理拨款法案预算总目的修正案
- 如全体委员会主席认为某项修正案会令任何开支总目所获分配款额增加，不论增加的部分为子目、分目或总目本身，则该修正案只可由获委派官员动议。
- 增加总目款额的修正案，不论所涉者为子目、分目或总目本身，须较削减同一子目、分目或总目本身款额的修正案获优先处理；如增加款额的修正案获得通过，则不得动议就同一子目、分目或总目本身削减总目款额的修正案。
- 任何议员均可动议藉削减开支总目內子目的款额以削减该总目所获分配款额的修正案，动议格式如下："为削减(或删除)分目......子目......而将总目......削减......元"。
- 如分目已分列为子目，则为削减或删除分目而削减某一总目款额的修正案，即不合乎规程。
- 如总目已分列为分目，则只削减总目而不削减该总目的某一分目的修正案，即不合乎规程。
- 删除某一总目的修正案，即不合乎规程，不得列入立法会议程內。
- 每一总目的子目或分目的修正案，均须列入立法会议程內，并按照各该子目及分目在预算案总目內的先后次序，逐一加以审议。
- 如有多于一项就削减同一子目、分目或总目款额修正案的预告，该等修正案须按照建议削减款额的大小依次列入立法会议程內，以建议削减款额最大者居先。
- 就每项修正案所进行的辩论，范围只限于该项修正案有关的子目、分目或总目；某一子目或分目的修正案获得处理后，不得修正或辩论任何前列的子目或分目。
- 当所有列于立法会议程內而与某一开支总目有关的修正案获得处理后，全体委员会主席须再次提出"总目......的款额纳入本附表"的待议议题，或提出"总目......(经增加或削减)的款额纳入本附表"的经修正待议议题，视乎情况所需。有关该等议题的辩论，须同样受到本议事规则第68(3)条(全体委员会处理拨款法案的程序)适用于辩论的限制所规限。
附录IV
立法会
立法会LS6/98-99号文件
《议事规则》
法律顾问对法律政策专员
1998年6月30日来函的意见
在1998年7月6日的內务委员会会议上，议员同意邀请法律政策专员在1998年7月9日出席会议，向议员简介律政司对立法会《议事规则》的意见。该等意见载于法律政策专员在1998年6月30日致法律顾问的函件。为协助议员就该会议作准备，议员要求法律顾问就律政司的意见置评。
2. 法律顾问首先要指出的，是当中所涉及的事项殊不简单，而议员已同意在立法会主席委任议事规则委员会的委员后，该委员会便应立即展开检讨《议事规则》的工作。
《基本法》第七十四条
3. 法律政策专员提出的论点是，若从宽广和切合制定目的的角度来解释《基本法》第七十四条，当中所述的"法律草案"应包括对法案所提的委员会审议阶段修正案。他提出："任何其他角度的解释均会产生歧义，让立法会议员可透过委员会审议阶段修订去达到一些他们不能透过法案达到的目的。"
4. 法律顾问认为，对于法律政策专员所指的释义原则，按Mortimer VP在人民入境事务处处长 诉 Chan Kam Nga(一名幼年人) [1998]2 HKC 405一案中的判词第422至423页所用的方法可能较易理解："首要工作是决定该条文的措辞是否有清晰明显的意思，当中不涉及任何不规则或荒谬之处。若有的话，便应以该意思为准，并且无需借助其他释疑工具。"
5. 从字面上理解《基本法》第七十四条，并沒有引起任何不规则或荒谬之处。《基本法》第七十四条授权议员根据《基本法》的规定并依照法定程序提出法律草案。此项授权的例外情况是涉及公共开支或政治体制或政府运作的法律草案，该等法律草案不得由议员提出。另一例外情况是涉及政府政策的法律草案；如要提出该等法律草案，必须先得到行政长官的书面同意。显而易见，《基本法》第七十四条是针对提出法律草案的程序，而并非立法过程中可能进行的其他程序。从《基本法》附件二的有关提述可知，《基本法》已预计议员会对政府法案提出修正案。但处理法案修正案的程序细节，则留待立法会在《议事规则》內作出规定。
6. 至于法律政策专员指出可能产生歧义的问题，另一个论点可以是这样：如相同的例外情况适用于委员会审议阶段修正案，亦会产生相同程度甚或更大的歧义，因为(鉴于政府提出的大部分法案均属于例外情况)这会使立法会沒有机会讨论和通过一些有别于政府在法案中所提的建议。此外，这样亦会令人强烈质疑立法会是否妥为履行《基本法》第七十三条所规定立法会在宪制上的职能，以制定、修改和废除法律。法律政策专员所设想的歧义，可以理解为反映了《基本法》的用意，就是对法案的拟议修正案不作规定，以便立法机关可透过其议事规则决定行政机关与立法机关之间的适当制衡机制。
规则第57(6)及69条
7. 法律政策专员来函中文本第2页次段提到，规则第57(6)及69条沒有反映《基本法》第七十四条的正确解释，并且与《基本法》的规定相抵触。
8. 规则第57(6)条就委员会审议阶段修正案订定"具有由公帑负担的效力"的限制。在该限制之下，任何委员会审议阶段修正案，如其目的或效力为可导致动用香港任何部分的政府收入，或须由该等收入负担，则该修正案只可由行政长官、获委派官员或已获行政长官书面同意该拟议修正案的议员提出。规则第69(3)条订出程序，让议员可藉削减某开支总目所获分配款额的方式，对拨款法案提出修正案。
9. 规则第57(6)条并不是为施行《基本法》第七十四条而订立的。前立法局的《会议常规》订有一条措辞大致相同的常规，以实施《皇室训令》施加的限制。临时立法会(下称"临立会")的《议事规则》亦采纳了同一条文，这是议员认为有必要"自加"的限制，因为他们认为《基本法》第七十四条不适用于委员会审议阶段修正案，而《基本法》內亦沒有就动议委员会审议阶段修正案订出任何限制。议员此一看法从未受到政府质疑。
10. 至于规则第69条，法律政策专员的来函并无明确指出应如何修订该规则。如所建议的修订会导致议员可藉削减某拟议款额以修正拨款法案的程序遭废除，则立法会在履行其审核、通过财政预算及批准稅收和公共开支的职能时，便只能通过或不通过(经政府才可修正或未经政府修正的)拨款法案。如此界定立法会的角色，实在与包括临立会在內的前立法机关的角色有很大分别。按筹委会关于设立临立会的决定第5(2)及(3)条，临立会须负责审核、通过财政预算及批准稅收和公共开支的职能；在此方面其任务与现时的立法会无异。这样亦可能令人怀疑会否扰乱了行政机关与立法机关在控制公共开支方面，在回归之前直至回归之后存在已久的制衡关系。
《基本法》第四十八(十)及七十四条的适用范围
11. 法律政策专员提出，某议案是否属于《基本法》第四十八(十)条所订"有关财政收入或支出"的范围，以及某法案是否属于涉及公共开支或政治体制或政府运作，或政府政策的范围，应由行政长官决定。
12. 根据规则第31条(关于议案须受"具有由公帑负担的效力"的限制)、第51(3)条(关于《基本法》第七十四条的限制)及第57(6)条(关于委员会审议阶段修正案须受"具有由公帑负担的效力"的限制)，某拟议议案、法案或委员会审议阶段修正案是否受有关限制规管，须由立法会主席作出裁定。
13. 法律顾问认为，即使假设议员接纳法律政策专员对《基本法》第四十八(十)及七十四条的作用所提的意见，规定由立法会主席就有关问题作出裁定的程序，并无问题，亦不会抵触《基本法》。根据《基本法》第七十二(二)条，立法会主席获赋权决定立法会议程。该项权力只受一个条件限制，就是政府提出的法案须优先列入议程。因此，立法会主席便有责任裁定某拟议议案、法案或委员会审议阶段修正案是否在《基本法》所订限制的范围內，以便决定有关项目可否印载于议程內。
14. 法律政策专员虽然承认《基本法》第四十八(十)及七十四条均沒有明确指出作出裁定者的身份，但认为从必然含意中清楚看出该等裁定必须由行政长官作出。
15. 必然含意此一论点亦同样可用来支持《议事规则》的规定，即应由立法会主席作出裁定。《基本法》所订的该等限制是行政机关与立法机关互相制衡的机制中一个组成部分。鉴于《基本法》特别授权立法会自行制定议事规则，将立法会主席作出有关裁定的规定视为抵触《基本法》并不合理。
16. 在互相制衡方面，如遇有情况须由立法会主席作出裁决，官员可向立法会主席作出陈述，而且亦可在立法会会议上提出规程问题。
17. 有一点虽非直接有关，但议员应予注意，就是根据前立法局的《会议常规》第23条，立法局主席有权裁定议案是否具有由公帑负担的效力。该条常规旨在实施《皇室训令》第XXIV条，而该条训令亦沒有指明"作出裁定者"的身份。
《基本法》第四十八(十)条
18. 法律政策专员认为，《基本法》第四十八(十)条适用于会影响财政收入或支出的各类议案，以及与财政收入或支出的其他方面有关的议案。
19. 虽然法律政策专员提出，规则第31条的构写方式("具有由公帑负担的效力"的限制)较《基本法》第四十八(十)条所述"有关财政收入或支出"的字眼更狭窄，但法律顾问要指出，虽然两者在文字上有出入，但并不一定表示规则第31条与《基本法》第四十八(十)条相抵触。要考虑的是，该规则是否准确地落实了"有关财政收入或支出"此一较为笼统的词句。
20. 由于所有立法会事务均是以议案的方式进行，加上《基本法》对立法会职能的规定，议员提出的大多数议案均可能属于"有关财政收入或支出"的范围，例如促请政府减稅的议案，或修订增收政府费用的附属法例的议案。议员或可要求法律政策专员澄清，上文第19段所提述法律政策专员的意见(见其来函中文本第3页第3段)是否足以反映《基本法》所拟设定的行政机关与立法机关之间的适当制衡。
表决程序
21. 法律顾问已就此事向议员提出意见。法律顾问认为，《基本法》附件二所载的表决程序条文应按整体涵义理解。把该等条文中某些字句断章取义而忽略了该等字句与其他字句的相互关系，便很可能曲解原有的意思。
22. 法律顾问认为，《基本法》附件二有关条文的措辞已相当明确，并无必要借助其他释义工具。尽管如此，议员亦请留意在1990年3月28日全国人民代表大会上，姬鹏飞先生在动议采纳《基本法(草案)》的发言中有关表决程序的部分(随附于本文件)。该部分对议员解读有关条文，应有帮助。姬先生就《基本法》附件二有关条文的理据和施行所作的说明，证实了《议事规则》并沒有抵触《基本法》。
立法会主席的地位
23. 议员已注意到法律政策专员指出的所谓"矛盾"情况，并决定立法会主席是否中立和公正一事只可从立法会主席本身的行为操守来判断。在表决程序中须把立法会主席算作出席会议的议员，是受《基本法》的规定所支配。
24. 法律政策专员建议在《议事规则》內订明，就议员提出的法案或议案，如立法会主席决定不投票，则在点算票数时立法会主席可以不算作出席会议的议员。法律顾问认为，议员应再深入研究法律政策专员的提议。然而，如某次立法会会议只有29名议员及立法会主席出席而刚好达到会议法定人数，则在进行表决时，在符合《基本法》第七十五条所规定的会议法定人数方面可能会出现问题。
立法会秘书处
法律顾问
马耀添
1998年7月8日
连附件
附录V
就议员提出的法案作出裁决
本资料摘要载述普通法适用地区和前香港立法局在就议员提出的法案作出裁决一事上的做法。
其他普通法适用地区的做法和程序
英国
2. 在英国下议院，任何议员如已作出预告，并在每一会期內拨供就议员所提私人法案进行辩论的特定日期获编配时间，均可提交法案。在每年一度的抽签中入围的议员(每一会期约有20人)，其提交的法案将获安排在其所选定的日期进行二读，并获得印载。除了在财政程序(下文第3段另有说明)范围內的法案外，议员可提出任何法案，包括与政府某方面政策有直接冲突的法案。然而，由反对党议员提出，并且不获政府支持的法案，料想不会获得二读，此等法案往往旨在喚起公众关注某政治问题。但无论如何，这是后座议员就个人选择的事项动议辩论的方法之一。
3. 议员提出法案或议案必须符合规管官方与下议院之间的财政关系的基本原则：官方要求拨款、下议院批准拨款，上议院同意拨款；但除非官方提出要求，否则下议院不会授权作出开支或寻求征收稅项。该等规定在适用于整个国会的两项财政规则內订得更明确。第一，所有拨付款项要求(即开支或征稅的建议)必须由官方提出或获官方支持，然后才可予以考虑。第二，所有拨付款项要求必须由下议院先行审议，并载于法例之內，以供上下议院审批通过。
4. 国会授权各个开支项目及每个项目的款额，并授权征收稅项。作出公共开支的授权一般称为"由公共收入或公帑拨付款项"，而征稅的授权则称为"由人民拨付款项"。无论哪一类拨付款项要求，均须先以决议案的形式提交审议；倘获下议院通过，该决议便会成为授权拨付款项的法案的必要引言部分或其中一项条文。
5. 下议院严格遵从有关财政程序的规则。诠释该等规则的事宜由议长作决定；如该等事宜在全院大会上出现，则由主席作决定。主席在履行其职责而不准任何有违财政程序规则的程序进行时，最终可凭藉其获赋权力，拒绝提出所需的待议议题。
加拿大
6. 在加拿大，众议院的会议常规亦订有程序，规管国会与官方之间的财政关系。简而言之，两者的关系如下："……官方要求拨款而下议院批准拨款，……但除非有关稅项是提供公共服务所必需的，并由宪法规定就有关事务向官方提出意见的部长代表官方作出宣布，否则下议院不会给予拨款。"
7. 在加拿大的议会政制下，英皇由总督代表，其职责是按负责有关事务的部长的建议，管理国家所有财政收入和支付所有公共开支。众议院的会议常规规定："本议院不得采纳或通过任何拨款、决议案、发言或法案，藉以为某目的拨用公共收入的任何部分，或任何稅项或关稅，而该目的是在提出有关拨款、决议案、发言或法案的会期內，未经总督藉提交咨文而事先表示支持提交本议院考虑的。如法案须拨用公共收入的任何部分，或任何稅项或关稅，总督的咨文和支持必须与法案一并印载，或随附于法案。"
8. 在立法以实施征稅措施之前，必须通过一项赋稅议案。该类议案在提出后即须决定，不容修正或辩论。倘有违反该等程序的情况，议长有权就有关事宜作出裁定。在过去，历任众议院议长往往需要就是否"具有由公帑负担"的效力作出裁决。至于议员提出的私人法案，议长有时会在议员提交法案时主动裁定该法案不合乎规程，又或在法案进行较后期的程序时，例如在未获"英皇首肯"的法案进行三读时，议长可主动提出，或在有议员提出规程问题，指该法案在众议院进行的程序并不妥当的情况下，裁定该法案不合乎规程。
澳洲
9. 在澳洲，国会对政府财政开支有最终操控权，因为任何赋稅及政府开支均须藉法例授权，而有关法例必须获国会通过。
10. 根据宪法规定，拨用财政收入或公帑的法案，或征稅的法案必须在众议院內提出，而参议院不得修订该等法案。但对于参议院本身不可能作出的修订，它可要求由众议院作出。倘众议院认为合适，可提出有关修订。至于应否接纳参议院的要求一事，则并非纯粹法律问题，可由法庭作出裁决。当中涉及的问题，是国会两院之间有否按宪法规定合宜行事。若众议院拒绝接纳要求，则按宪法规定，参议院有权拒绝通过有关法案。
11. 在众议院內并非担任部长的独立议员，不得提出任何征稅、更改稅项或要求拨用财政收入或公帑的法案，因为此举亦抵触了官方在财政上作主导的宪制原则及议会原则，即除由政府提出外，不得对公帑构成任何负担。征稅法案必须由部长提出，而对法案作出修订，藉以提高拟议稅项的稅率或扩阔稅项的课稅范围，亦同样地只可由部长提出。然而，值得注意的重要一点是，任何议员均可动议削减法案所建议的稅项。众议院的会议常规反映了上述各项规定。
12. 议长负责主持众议院的辩论，并获赋权诠释会议常规和过往的先例、处理议员提出的规程问题，以及在有议员提出要求时作出裁决。
香港在回归之前的做法和程序
13. 适用于英国及其他大多数普通法适用地区的财政程序，在前香港立法局亦适用。议员不得动议"具有由公帑负担的效力"的法案、议案或委员会审议阶段修正案的限制，在《皇室训令》和立法局《会议常规》內均有订明。若议员提出的法案被视为具有由公帑负担的效力，立法局主席会研究政府和提交法案的议员双方提出的论据，并就该法案作出裁决。立法局主席一经作出裁决，即为最终决定。
14. 至于"由人民拨付款项"，前立法局的《会议常规》并无订定条文，限制议员不得提交征稅的法案。
15. 此外，议员可有另一机会在财政收入的事宜上采取主动，就是提出修正案，以调低藉总督作出公共收入保障令此一临时措施而生效的法案或议案所载的稅收水平。
立法会秘书处
1998年7月22日
