第1章

香港立法機關的行事方式及程序的演進概覽

1.11997年7月1日，根據《中華人民共和國憲法》第三十一條的規定，自1843年以來一直由英國管治的香港成立為直轄於中央人民政府的特別行政區。為實現回歸，中華人民共和國決定，香港特別行政區(下稱"香港特區")將會按照"一國兩制"的原則實行高度自治。原有的資本主義制度及生活方式維持50年不變，香港的法律亦基本上維持不變。《中華人民共和國憲法》及"一國兩制"的原則成為起草《香港特別行政區基本法》(下稱"《基本法》")的指導原則。《基本法》在1990年4月4日第七屆全國人民代表大會(下稱"全國人大")第三次會議上獲通過，自1997年7月1日起實施。[1] 藉《基本法》第八條的規定，香港原有法律，即普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法，在香港特區予以保留。1997年2月23日，除卻若干項法例外，當時在香港實施的法例獲全國人大常務委員會採用為香港特區的法律，在香港特區成立後繼續生效。

1.2根據《基本法》的規定，香港特區立法會"是香港特別行政區的立法機關"，並且"由選舉產生"。[2] 《基本法》的附件二規定，香港特別行政區立法會由60位議員組成，而第一屆立法會按照《全國人民代表大會關於香港特別行政區第一屆政府和立法會產生辦法的決定》產生。該決定是在《基本法》獲制定的同一次會議上，由全國人大通過。根據該項決定[3]，原香港最後一屆立法局的組成如符合該決定和《基本法》的有關規定，其議員擁護《基本法》、願意效忠香港特區並符合《基本法》規定條件者，經香港特別行政區籌備委員會確認，即可成為香港特區第一屆立法會議員。根據《基本法》六十九條，第一屆立法會的任期為兩年，而立法會每屆的正常任期為4年。如此安排是讓任期由1995年10月至1997年6月30日的香港立法局最後一屆議員，可由1997年7月1日起繼續擔任立法會第一屆議員，為期兩年。

1.3然而，1992年10月，剛於當年7月接替衛奕信爵士的總督彭定康在其首份施政報告中，就最後一屆立法局提出一套新的選舉安排。該套方案被中華人民共和國政府認為是偏離原先與英國政府協定的選舉安排。[4] 儘管中國政府提出反對，落實總督彭定康的選舉安排的相關法例於1994年6月在立法局獲得通過。1995年9月，按照新法例，60位議員當選香港立法局最後一屆議員。

1.41996年3月24日，全國人大常務委員會通過籌備委員會的工作報告，認為香港最後一屆立法局的組成並不符合《基本法》的規定，應設立一個臨時立法會，以根據《基本法》的規定履行香港特區立法會的職責，並在香港特區第一屆立法會產生之前，處理任何必須由立法機關處理的重要事務。[5] 臨時立法會在1996年12月經選舉成立，並在1997年1月至6月期間在深圳舉行會議。在1997年7月1日午夜過後，臨時立法會隨即舉行其在香港的第一次會議，並藉通過《香港回歸條例草案》[6] 確認其在深圳運作期間所通過的所有法案及決議。在1997年7月1日至1998年6月30日這一年間，香港特區立法機關在《基本法》下的權力及職能均由臨時立法會執行。臨時立法會在1997年10月3日通過一項法例，按照《基本法》附件二載列的立法會產生辦法，就第一屆立法會的議員選舉訂定條文。臨時立法會亦就一套議事規則展開商議工作，以便第一屆立法會的議員可於1998年7月1日任期開始時，考慮是否採用。

1.5根據《基本法》第七十五條的規定，香港特區立法會的議事規則由立法會自行制定，但不得與《基本法》相抵觸。議事規則是立法機關藉決議案通過的內部守則，用以規管其議事程序，對所有議員均具有約束力。該等規則訂明立法會及其轄下委員會處理事務的原則及綱領框架，並訂明多項規定，例如處理法案及附屬法例的程序步驟、有關動議議案及修正案的規定，以及規管議員在會議上的行為的規則，包括發言方式及金錢利益的披露等。

1.6議事規則的擬稿在1998年6月提交當時尚未就任的第一屆立法會議員研究，該擬稿以臨時立法會的《議事規則》為藍本，而臨時立法會《議事規則》亦以1997年前在英國管治下的立法機關所使用的《會議常規》作為藍本。臨時立法會《議事規則》工作小組[7] 的召集人解釋採用《會議常規》作為《議事規則》框架的理據如下：

"......我們應該採納一套被香港市民大眾認識和接受的立法程序。由於現時香港立法局所採用的《會議常規》行之已久，除部分條文須按《基本法》作出適應外，其餘大致可以沿用。"[8]

1.7工作小組是在這個基礎上採用1997年之前的立法機關的《會議常規》作為起步點。此外，工作小組亦參考了其他普通法司法管轄區的立法機關的議事程序，藉以制定一套既切合香港特區的需要，亦為香港人接納及理解的議事規則。

1.8本章的內容將聚焦於香港特區立法會所採納前立法機關的《會議常規》中所體現的議會制度的本質，以及作出適應化應用於香港特區後，於立法會及其轄下委員會在處理其事務時所沿用的行事方式及程序。

香港特區立法會採用的《議事規則》背後的議會制度

1.91998年5月24日的香港特區第一屆立法會選舉後，60位候任立法會議員舉行了一系列非正式會議。立法會秘書處(下稱"秘書處")根據臨時立法會議事規則委員會[9] 的指示製備立法會議事規則的擬稿，以供候任議員考慮採納。候任議員在1998年6月舉行會議以討論《議事規則》擬稿時，贊同有需要制定及採用一套規則，以便第一屆立法會可以即時運作及有效地工作。候任議員亦察悉，供其考慮的《議事規則》擬稿是以1997年之前的香港立法機關所採用的規則及行事方式作為基礎，並增訂了一些程序以期確保能符合《基本法》相關條文的規定。候任議員仔細研究擬議規則及其根本政策與原則，並就《基本法》若干條文的釋義與律政司交換意見。議員之間理解到，有若干事宜須作進一步研究或須與政府作深入的討論，而該等事宜將於稍後的階段跟進。[10] 在1998年7月2日舉行的首次會議上，第一屆立法會藉決議正式採納其《議事規則》。

在1997年之前的《會議常規》下運作的議會制度

1.10香港特區第一屆立法會採用1997年之前的香港立法機關的《會議常規》作為其《議事規則》的藍本，並非因為方便或作為權宜之計。《會議常規》載列的是與香港有百多年淵源的議會制度的正式規則。這套源自英國國會的制度涵蓋一系列的慣例、先例及傳統，當中有部分其後以會議常規的形式把行事方式制定為成文規則，以切合現代的需要。鑒於在香港於1997年回歸中華人民共和國的時候，這制度是香港人所熟悉的制度，社會普遍接納香港特區的立法機關應在《基本法》所實施的"一國兩制"的原則下，繼續按此模式運作。

1.11正如厄斯金梅(Erskine May)所述[11]，英國國會所採用的規則本身可分為多個不同的類別，並且是衍生自不同的來源 —— 例如源自行事方式、源自會議常規及專案令狀及議案、源自主席的裁決，以及(間或)源自成文法。傳統上，英國國會兩院藉通過決議達致決定，而這些決定作出決定時被引述為先例。到了19世紀，由於政府涉及越來越多民生事務，而政黨制度亦越益清楚成形，行政當局有需要對通過法案及處理其他事務的時間有更大掌握。《會議常規》的制訂，是為了確保議會事務的處理(特別是在下議院)更為有效。這些常規可因時制宜而修改。

1.12英國下議院亦有一套案例法，主要由因應當前事務的規程問題作出的議長裁決組成。議長經常需要作出這些裁決，以便就出現疑問或從未出現的個案，引用會議常規，或將會議常規與舊有慣例出現不一致的情況時，作出協調。這些裁決成為可依據的先例，而其中所採納的原則及行事方式，可作為日後處理特定情況時參考之用。

1.13在1843年頒發《英皇制誥》(香港的《皇室憲章》)及《皇室訓令》[12] 後的首15年，香港立法局主要是以行政局[13] 於1845年就兩局(即行政局和立法局)通過的規則及規例[14]，作為處理其事務的指引。這些規則及規例只就如何處理兩局事務訂定概括框架，例如會議日期及時間、議案及修正案的通知規定、秘書備存議事登記冊及就下次會議的討論事項向議員作出通知的職責、備存會議過程紀要等。直至1858年7月，首套《立法局會議常規及規則》開始被採用。立法局會議過程紀要並未提供太多資料，可顯示當時有否遵循其他慣例行事，但由1929年開始，一如立法局《會議常規》及其他不成文慣例所反映，立法局的行事常規及程序頗為明顯是密切依循英國下議院的議會制度發展，但又按照本地的實際情況如政治發展及民意轉變作出適應修改。

1858年至1929年

1.14《1858年會議常規及規則》訂明需要向議員作出開會通知，並同時列明在立法局會議席上發言的方式、會議法定人數、表決方式、秘書的職責、處理呈請書的程序、處理"條例"的程序，以及訊問證人的事宜，儘管立法局在當時仍屬諮詢機構，而且並沒有就法案給予同意的權力[15]。在這個《會議常規》的早期版本中，可以找到在法案二讀後將之連同擬議修正案"交付或再交付"為此目的而委任的"委員會"[16] 處理的提述。在當時的下議院，交付專責委員會或全體委員會處理被視為立法過程的一個重要部分，因為在這過程中，議員可在委員會內"不限次數地作出他們認為有因由的發言"，而無須面對"議長在席所施以的制約"[17]，原因是全體委員會會議是由賦稅委員會主席(而不是議長)主持。《1858年會議常規及規則》就立法建議處理程序訂定的細節，已為1873年通過的新版《會議常規及規則》鋪路，而後者載有處理法案的獨立章節。

1.15《1873年會議常規及規則》載有一個名為"法案流程"的專屬章節，列明在立法過程的不同階段處理法案的程序，包括把法案交付一個特別委員會詳加審議。這些程序細節不僅涵蓋議員在法案流程每一階段應如何行事，還規定須在政府憲報刊登公告，公布有關法案會令財產的既得權益受到影響[18]。

1.16《1873年會議常規及規則》訂有程序，讓財產的個人權益特別受到某項法案影響的任何一方，向立法局(或任何獲交付處理該法案的委員會)陳詞。在《1884年會議常規及規則》所訂而題為"私人權利"的專屬章節中，此項程序獲得進一步微調。該章節訂有條文，容許受影響的任何一方可在立法局提出呈請書或議案之下陳詞，以及可指示證人到立法局或委員會席前作證。為保障私人財產，1890年及1912年的《會議常規及命令》就私人法案施加了更加嚴格的通知規定。

1.17在1884年及1890年就《會議常規》作出的兩次修訂中，所作修改均較多關涉立法局進行法案辯論的方式。1884年的《會議常規》訂有關於"辯論規則"的專屬章節，當中的條文同時涵蓋了發言及表決的方式。該章節就可以未經通知而動議議案訂定了明訂條文，例如立法局會議休會待續或辯論中止待續、把事項交付委員會處理、提交呈請書等。有關程序亦加入了規管可否提出議案及修正案的一般原則。《皇室訓令》於1888年作出修訂，賦予立法局就法案給予同意(consent)此項重要的新增憲制職能，此項修訂在《1890年會議常規及命令》反映出來。

1929年至1968年

1.181929年，《會議常規》經重大修訂的版本獲得通過。是次修訂是以英國在1928年頒布的《殖民地立法機關會議常規範本草稿》作為藍本，而該範本草稿是在1927年藩政院會議後委任的一個委員會完成研究後頒布。律政司在建議通過《會議常規》新版本時提出的理由是，新作修訂將令英國殖民地立法議會的程序普遍具有很大程度的一致性。《1929年會議常規》加入了新訂條文，規管處理各種事項的次序及議員在會議席上的行為，例如所作發言是否與辯論主題相關、避免預議規則、終止辯論、立法局主席(即總督)在不被打斷的情況下陳詞、遵守常規的規定、違反規定，以及下令行為極不檢點的議員退席及停職。呈請書的範圍亦擴大至不僅涵蓋法例而同時包括任何事項，但批給公帑除外，除非獲得總督薦議。這些規定反映當時英國下議院的行事慣例。

1.19《1929年會議常規》增訂了一項特別條文，規定"在《會議常規》是否適用方面如遇有任何疑問，以及在《會議常規》未有作出規定的任何情況下"[19]，必須依照大英帝國及北愛爾蘭下議院的慣例行事。律政司就此提出的理由是："此舉當然亦是為求統一。而且，這亦可提供一套經仔細訂定及易於確認的常規，作為我們處理有懷疑個案時的指引"。換言之，適用於英國下議院的常規亦適用於香港。紀錄顯示在早年遇有與《會議常規》是否適用有關的存疑個案時，香港律政司辦公室和下議院秘書之間已有交流。其後，《會議常規》一直以當代用語(按實質上相同的規定)繼續訂定此項條文，直至1997年6月30日。

1968年至1984年

1.201966年11月23日，立法局主席批准一位非官守議員(就警隊行為)動議一項休會待續辯論，這是香港有史以來的首次。雖然休會待續辯論是當時"倫敦下議院一項訂立已久及常見的做法"[20]，但香港立法局並無此慣例。自1929年以來一直大致上維持不變的《會議常規》，被認為在很多方面不足以應付立法局的需要，並須作出仔細的檢視。1968年10月9日，經大幅修訂並以當代用語改寫的《1968年會議常規》獲得通過。

1.21《1968年會議常規》提供了一個較有條理的架構，為後來制定《香港特區立法會議事規則》奠定了基礎。以往的《會議常規》主要集中於處理法案的程序，而《1968年會議常規》則以專屬篇章的方式列明立法機關履行各項職能的程序，這與英國的《會議常規》頗為一致。常規條文所訂明的，包括在會期開始時就總督施政報告進行辯論、向政府提出質詢、法案處理程序、財政程序、就公眾事務進行中止待續辯論等。至於呈請書，藉議案把呈請書交付專責委員會處理的規定被刪除，並以最少10位議員起立支持的規定取代，以確認有關呈請書已告交付專責委員會處理。至此，立法局顯然已非僅只負責制定法例，但亦同時進行一系列範圍更廣泛的活動，以要求政府問責。在1971年，議員首次可使用粵語在立法局會議席上發言。

1985年至1997年

1.22在決定由1997年7月1日起，中華人民共和國恢復對香港行使主權後，《會議常規》亦因應香港的政制發展作了數次重要的檢討。事實上，在1982年至1984年的兩年內，英國政府及中華人民共和國政府就香港前途進行商討，共同目標是維護香港的穏定和繁榮。在商討期間，雙方探討如何將中國政府有關將香港設立為一個特別行政區，在中國主權下享有高度自治的構思，落實於一份協議中。[21] 1984年4月，外交及聯邦事務大臣賀維爵士在香港發表聲明，清楚說明會於1997年將香港歸還中國。1984年7月18日，在立法局一次特別會議(sitting)[22] 席上，總督宣布發表《代議政制綠皮書 —— 代議政制在香港的進一步發展》。[23]《會議常規》於同日修訂，以容許政府帳目委員會一般可舉行公開會議，聽取研訊證供。

1.231984年12月19日，英國政府及中華人民共和國政府簽署聯合聲明[24]，宣布香港歸還中華人民共和國，1997年7月1日起生效，成立一個香港特別行政區，享有高度自治，賦予行政、立法及司法權(包括終審權)，以及當時在香港生效的法律基本維持不變。

1.241985年2月，《會議常規》經進一步修訂，容許財務委員會舉行公開會議。1985年6月，立法局通過了《立法局(權力及特權)條例草案》，開列立法局、屬下各委員會及議員享有的豁免及特權。[25]

1.251985年10月，首批12名透過功能界別產生的議員，以及另外12名經選舉團選出的議員加入立法局。為此，英文本的《會議常規》中所有"an Unofficial Member"(即非官守議員)的提述，在1986年須以"a Member"(即議員)取代。1991年7月，《會議常規》予以修訂，規定除總督外，加設立法局副主席一職，主持立法局會議，並訂立機制，規定議員登記及申報金錢利益。1991年10月，鑒於產生了18名直選議員及21名功能界別議員，當時有意見大力支持開放兩局議員辦事處[26] 架構下所有非正式委員會[27] 會議，結果對立法局的委員會制度進行了一次重大檢討。這些委員會無一是由立法局成立，因而不屬《立法局(權力及特權)條例》所訂"委員會"的涵義範圍。這些委員會的會議不對公眾開放。根據檢討的結果，立法局於1992年7月決定在其委員會架構下成立內務委員會及法案委員會，以及於1993年10月成立事務委員會。[28] 此外，1993年2月19日，香港立法局首次從議員中選出立法局主席。香港總督不再主持立法局會議，但可酌情出席立法局或屬下委員會會議。上述一切重要發展，均反映於1984年至1993年期間，對《會議常規》作出的修訂。

1.26繼於1994年4月成立獨立的立法局秘書處後，《會議常規》於1994年7月經修訂，指定立法局秘書處秘書長為立法局秘書，以及立法局秘書處法律顧問為立法機關法律顧問。

1.27邁向回歸，由於自1995年10月起，全數60個立法局議席將只由非政府議員擔任，1995年7月，《會議常規》中有關官守議員的提述被刪除。1996年7月，立法局採納了《會議常規》的中文本。

自回歸後於立法機關運作中延續的議會原則及價值

1.28《基本法》第七十五條就香港特區立法會自行制定規則的權力作出規定，但訂明所定規則不得與《基本法》相抵觸。香港特區第一屆立法會採納的《議事規則》自1998年7月2日起沿用，並不時按立法會的慣常做法及程序予以修訂。一如本章較早部分指出，以1997年前的《會議常規》作為藍本，為香港特區立法機關制訂議事規則，第一屆立法會是落實了一套香港市民熟悉的議會制度，當中包括慣例、先例及傳統，有些甚至已被寫成規則。因此，立法會《議事規則》並非一份單獨文件。與這套規則相連的，是一系列在過去一個世紀都遵從的先例及慣例，而除非該等先例及慣例違反《基本法》或不再配合立法機關的發展，香港特區立法機關將繼續應用這套規則。此舉符合《基本法》第八條所載列的延續指導原則。[29]

1.29立法機關與生物相類，其議事規則隨當時大部分議員的想法而演變，而議員則代表他們所代表的市民的意見和訴求。就議事規則作出的改變，總是反映議員希望在制度中採納的原則及價值。英國的議會制度，特色是"緩和的氣氛及公平的精神"。[30] "緩和的氣氛"指習慣及規則帶來的冷靜效應，例如規定議員必須面向主席發言、不可打斷另一位發言中的議員、不可直呼議員名字、不可使用"非議會"語言等。這種語調有助將辯論變為理論及調解的過程，而非激昂的演說及暴力。"公平的精神"是另一項重要的基本原則，保護少數人的權利。有關議案的規則規定，任何個別議員享有平等機會提出議案、修正議案、就議案發言及就議案表決，而如果該議員是議案動議人，是有答辯的機會。

1.30現今所有立法機關都面對一個迫切問題，就是欠缺足夠時間處理日益增加的事務。在1880年代，英國國會曾面對議事"備受阻礙的威脅，及一度被看來有可能完全癱瘓下議院的程序"。[31] 在此期間，國會對下議院休會待續的拖延性質及實質的議案，引入例如終止辯論[32] 及規限提出休會待續議案[33] 的嚴厲措施。如上文所述，在英國的制度下，慣常規則的主要常見特色是提供充分機會讓議員進行辯論，以及主動選擇辯論議題，並有機制防止在未有適當通知的情況下處理事務或在未經適當考慮前作出決定。[34] 引進如會議常規般更制度化的程序，實質上是收窄了議員在舊有傳統下運作的空間。

1.31就香港特區而言，《基本法》訂明立法機關的職權、立法會主席的職權及個別議員的權利，但卻沒有規定如何行使該等職權及權利。反之，立法會獲賦權自行制定議事規則，惟有關規則不能抵觸《基本法》。因此，議事規則的目的是使立法機關有資格行使《基本法》所賦予的權力及權利，多於予以擴大。議員在立法會享有言論自由是其中一個例子。1991年7月前，議員在會議過程中的發言長短從未受限制。《會議常規》於1991年7月10日經修訂後，議員每次發言不得超過15分鐘，獲立法會主席批准的特別情況則屬例外。此舉目的在於待1991年10月增加非政府議員人數後[35]，提高立法會的效率。新一套《會議常規》於1993年2月3日制訂，讓內務委員會可以就不擬具立法效力的議案辯論，向立法會主席建議發言時限(通常為時較短)。香港特區的《議事規則》亦採納了這些安排。因此，即使立法會主席也不能容許議員發言多於15分鐘，除非他信納有關情況符合《議事規則》其他規則所訂明的條件，容許他作出那樣的決定。

1.32回歸後，議員之間的共識是，在可能的情況下，規管立法會工作的一般理念及原則須維持，而現行程序應維持不變。[36] 因此，在1997年前的香港立法機關已存在的整套規則、習慣、先例及傳統做法，原則上繼續適用，並在立法會主席或委員會主席在就立法會或委員會的工作作出決定，以及在立法會或委員會會議過程中的規程問題作出決定時作為重要參考。

主席作出的裁決

1.33根據《基本法》第七十二(一)條，立法會主席有行使主持立法會會議的職權。《議事規則》第3條亦規定，立法會主席如出席立法會會議，須主持會議，如出席全體委員會會議，須擔任全體委員會主席。在立法會主席缺席的情況下，會議由立法會代理主席主持(立法會代理主席由內務委員會主席擔任，如他缺席，則由內務委員會副主席擔任)，如立法會代理主席缺席，則為由出席會議的議員互選的一名議員主持。立法會代理主席或其他主持會議的議員，在其主持的會議或部分會議上，享有該等議事規則賦予立法會主席或全體委員會主席在該次會議或部分會議上可行使的一切權力。

1.34一如其他普通法司法管轄區(如英國、加拿大、澳洲及紐西蘭)的行事方式，香港立法機關亦有一套由多年以來立法會主席所作出的裁決。這些裁決是關於議員就規程問題而提出的問題，或提出議案或法案的要求，或對擬動議的議案及法案提出修正案的要求，或請政府答覆的問題。這些裁決成為一套先例，是立法會主席據以作為指引，就《議事規則》規則的應用及先前慣例作出決定和詮釋。在主持立法會會議或全體委員會會議時，主持會議的立法會主席或任何議員應確保會議事項有秩序地進行。倘有關事宜並未於《議事規則》內作出規定，第92條規定，由立法會主席決定立法會所須遵循的方式及程序；如立法會主席認為適合，可參照其他立法機關的慣例及程序處理。

1.35由於在作出裁決時常援引先例，立法會主席的裁決越趨以書面寫成和發表。自2000年以來，立法會主席的裁決在立法會網站公開發表，確保更公開透明，並讓香港市民有更多機會了解立法機關的工作。一般來說，作為立法會人員的立法會秘書和立法機關法律顧問，會根據《議事規則》、《基本法》的相關條文，以及與有關事宜相關的慣例及程序，分別向立法會主席提供程序及法律方面的意見，以協助立法會主席就有關事項作出本身的決定。立法會主席在作出裁決時，或亦會考慮政府和有關議員的意見。

1.36為求會議事務能順利進行，立法會主席可就一些在《議事規則》或《內務守則》中或未有規定，而亦在立法會主席權力範圍內可決定的事項，作出安排並指示秘書告知議員。該等安排包括恢復已暫停的立法會會議，以繼續處理議程上未完成事項、在辯論中的發言次序，以及提出補充質詢的次序等。如有關安排直接影響議員，立法會主席的慣常做法是在他作出決定前，透過內務委員會或秘書徵詢議員的意見。該等決定已成為立法會的一般常規，除非任何該等事宜日後被提出討論，並制訂規則將有關慣例寫成規定或更改。

制定規則以規管程序的權力來源

憑藉《香港特別行政區基本法》

1.37根據《香港特別行政區基本法》第七十五條，香港特區立法會獲授權自行制定立法會議事規則。《基本法》並無規定如何制定《議事規則》。香港特區立法會的一貫做法，是透過議員議案，來制定和修訂《議事規則》。根據《基本法》附件二，立法會議員個人提出的議案須分別經功能團體選舉產生的議員和分區選舉產生的議員兩部分出席會議議員各過半數通過。在通過議案後，所作出的決議案會以法律公告形式，刊登於政府憲報第2號法律副刊。《議事規則》的最新版本會隨後上載於立法會網站。由於《基本法》並無規定立法會《議事規則》被視為法律，該等立法會決議案無須依據《基本法》第十七條，報全國人大常務委員會備案。

1.38立法機關有責任確保其所制定的規則並無違反《基本法》。為此目的，立法會轄下設有一個稱為議事規則委員會的委員會，專責檢討立法會的《議事規則》及委員會制度，並在認為有需要時，提出修訂建議。議事規則委員會一貫的做法，是就任何或會引起與《基本法》一致性問題有關的事項，與政府當局溝通。所有就擬議修訂所進行的審議工作，會透過內務委員會提交議員討論，然後才提交立法會作決定。任何對《議事規則》提出的擬議修正案一旦獲立法會通過，將對所有議員及參與處理任何立法會事務的官員具有約束力。

1.39儘管立法機關設有機制，處理有關《議事規則》與《基本法》一致性的問題，但過去亦有個別人士就某些規則是否符合《基本法》規定，透過法院的司法覆核程序提出挑戰。在2006年[37]，一名議員向法院提出申請，要求就一項由立法會主席作出的決定進行司法覆核，依據的理由包括一項指控，指《議事規則》第57(6)條不符合《基本法》的規定。原訟法庭認為，雖然"《基本法》是至高無上"，但"第七十五條第二款中的'自行'一詞強調了《基本法》確認立法會是根據《基本法》成立的主權機關。在訂立議事規則以規管立法會如何進行制定、修訂和廢除法律的過程時，只要該等規則並無抵觸《基本法》，立法會便無須對任何外間機關負責。"[38] 在這次個案中，有關議員的申請被駁回。自1997年以來有關司法覆核挑戰及其他涉及立法會的司法程序的法院案件，載列於附錄1-A。

憑藉《議事規則》的權力

1.40委員會釐定其方式及程序的權力來自立法會，並於《議事規則》有所規定。任何此類由委員會釐定的方式及程序，不得與《議事規則》抵觸。如不同委員會的方式出現不一致的情況，引起議員的關注，有關個案會交由內務委員會作初步討論，然後交由議事規則委員會作詳細研究，以及就日後的做法提出建議。

1.41有關《基本法》的條文中需要由立法機關作出決定的事宜，立法會已就其中一些條文提供所需的程序，以供依循達致該項決定。例子包括行政長官可根據《基本法》第四十九條，將立法會通過的法案發回立法會重議；以及根據《基本法》第七十九(六)及(七)條，議員擔任立法會議員的資格可被取消。至於在《基本法》中提及到的另一些議案，例如根據第七十三(九)條提出彈劾行政長官的議案，議員所達到的共識是，當未有構想出特定程序以處理已發生的特殊情況時，會盡量採用《議事規則》中的現行規定，如有需要將予以適應化，以處理該情況。

憑藉法規

1.42除《基本法》外，本地條例的不同條文亦對立法會就某些事項的處理方式有影響。大部分該等條文已根據全國人大常務委員會於1997年2月23日的決定被採納為香港特區在1997年7月1日成立時繼續採用的香港原有法例的一部分。立法會在對《議事規則》作出任何修改時，須參考這些條文。舉例而言，《釋義及通則條例》(第1章)第34條就修訂附屬法例的程序作出規定，此項程序安排由《議事規則》第29(2)(a)條作補充，該條規定如擬動議一項修訂附屬法例的議案，須作出預告。

1.43另一個例子，是行政長官決定立法會會期的開始和結束日期的權力。此項權力在《立法會條例》(第542章)第9條中訂明，並於《議事規則》第11條中反映。如該條例有任何相關修改，或須對有關規則作出相應修改。

1.44再舉另一例子，是《立法會(權力及特權)條例》(第382章)。該條例旨在公布和界定立法會與其議員及人員、行政長官與行政長官就有關立法會會議及其委員會會議的出席而指定的公職人員的某些權力、特權及豁免權。該條例於1985年制定，將立法會議員長期以來所享有的權力及特權編成法規，使他們能適當地及不偏不倚地行使其職能，以及維護立法機關的尊嚴。[39]《立法會(權力及特權)條例》第9條規定，立法會、其常設委員會及獲特別授權的委員會可傳召證人列席會議作供及出示文件，該條文內容於《議事規則》第80條的主要部分中反映。由於條例中的若干條文亦適用於獲授權可傳召證人的委員會，該等委員會在作出有關規管其工作的方式及程序的決定時，須參考該等條文。

藉立法會通過決議案

1.45立法會可藉通過決議提供某項程序，方便立法會及其轄下各委員會進行某些議事程序。這類決議可提供一項現行《議事規則》未有規定的程序[40]，或暫停執行某條現行的議事規則，並提供替代安排[41]，供暫時採用。按慣常做法，在將有關建議向立法會提出待決前，會先在內務委員會進行諮詢，而相關的委員會亦會全面商議有關事宜。

1.46《議事規則》容許藉動議一項議案，以暫停執行某些議事規則。根據《議事規則》第91條的規定，具有暫停執行某條議事規則的目的或效力的議案，除非事前已作預告，或經立法會主席同意，否則不得動議。暫停執行議事規則並不是立法會處理程序上出現困難時的慣常做法。一旦在議事程序方面出現困難，而現行的議事規則又不適用，則相關事宜便會轉交議事規則委員會處理，讓其考慮是否必須修改相關的議事規則。舉例而言，《議事規則》第58(2)條曾於2011年3月作出修訂，准許更改審議法案條文及附表的次序，以便同時討論一系列互有關連的修正案。

立法會程序規則的種類

1.47香港立法機關在程序規則的發展方面，歷史較短。本章節的較前部分已解釋，1997年之前的《香港立法局會議常規》主要是就條例草案的處理程序、議案及修正案的處理、辯論規則，以及會議規程提供框架，而對於立法局轄下各委員會的運作，則只提供極為有限的程序規則，惟一的例外是專責委員會。立法局在1992-1993年度將當時多個在行政立法兩局議員辦事處(OMELCO)架構下的非正式委員會，納入於立法局正式委員會的制度內。立法局因此必須在訂立《會議常規》之餘，同時制訂一套程序規則，將立法局及其轄下各委員會一些較重要的行事方式列出，供立法局議員及職員參考。

1.48在1970年代至1980年代的20年間，在當時的兩局非官守議員辦事處(UMELCO)[42] (其後於1986年10月改名為兩局議員辦事處(OMELCO[43]))之下運作的非正式委員會，旨在協助立法局非官守議員履行其職責。這些委員會主要依循協定的指引及行事方式處理其事務，而這些指引及行事方式其後於1988年被編寫成為《內務守則》，作為議員在處理行政立法兩局議員辦事處事務時的指引。在1992年，《會議常規》作出修訂，規定成立條例草案委員會及新的內務委員會，分別取代兩局議員辦事處的條例草案專案小組，以及立法局內務會議。在1993年，《會議常規》再度修訂，將各常務小組變為立法局的正式委員會。當時的看法是，這些委員會多年來均運作良好，其運作模式即由議員及政府代表透過非正式答問過程進行溝通的模式，應予保留。因此，《會議常規》只就委員會委員組合、委員會主席，以及會議法定人數等方面，訂立基本及必要的程序規則，而各委員會則可按其個別需要，自行決定其行事方式及程序。

《議事規則》

1.49第一屆立法會於1998年7月2日採納的《議事規則》共包括93條規則。對於1997年前的立法機關的《會議常規》，第一屆立法會將其認為仍適用於1997年後的立法機關的規則予以採納。除此之外，為使立法會得以實施某些《基本法》條文，第一屆立法會亦在《議事規則》中加入所需的新條文，例如關於會議法定人數[44] 及表決程序[45]、適用於議員法案的規限[46]，以及經行政長官發還重議的法案的處理程序[47] 等方面的條文。在第一屆立法會的任期內，議事規則委員會繼續研究其他《基本法》條文，並提出多項新程序，例如關於根據《基本法》第七十九(六)及(七)條取消議員的資格的程序。

1.50議事規則委員會負責按照內務委員會的要求，以及根據立法機關內的各種新發展，就《議事規則》進行檢討。由於進行這類檢討，《議事規則》不時加入旨在達到一致性和清晰度的相關行事方式，例如統一各委員會主席及副主席的選舉時間及方法等。

1.51現時[48]，《議事規則》共包括105條規則，分別載列於16個部分，詳細說明應如何處理立法會內的事務，包括法案及修正案的提交及處理、動議議案的規定，以及如何就議案進行辯論、提出修正案及作出投票等。至於議員在立法會內履行職責時的應有行為，《議事規則》亦載列詳細條文，包括發言規則及會議規程等，而在各個委員會的運作方面，亦訂有概括的框架條文。

《內務守則》

1.52除了《議事規則》之外，立法會及其轄下各個委員會的行事方式，在規限會議過程方面亦發揮重要作用。《議事規則》的條文一般只是以概括原則的方式撰寫，並不旨在處理所有情况，而各種行事方式往往是經過長時間應用《議事規則》的條文後發展出來的。如有需要，其中某些行事方式其後可能會列入《議事規則》，而某些行事方式則有可能被納入由內務委員會[49] 負責制訂的《內務守則》[50] 內。

1.53《內務守則》包括多項指引，旨在補充《議事規則》的不足。《內務守則》載列的某些行事方式，亦反映各議員就應如何處理某些立法會事務及委員會事務而達致的協定。《議事規則》由立法會藉決議通過，而《內務守則》則由內務委員會予以採納。《內務守則》的大部分條文均為運作指引，旨在達致處理議會事務的一致性，以及落實《議事規則》的規定。雖然違反《內務守則》並不會引致任何正式懲處，但議員仍必須予以尊重及恪守。

1.54《內務守則》由41條規則[51] 組成，涵蓋廣泛，涉及眾多與立法機關日常運作相關的範疇，並訂定各種安排，例如質詢的編配及編配議案時段予個別議員等，以便每名議員均享有公平的機會就其關注的事項要求政府作出答覆，或動議議案辯論。《內務守則》亦就各個委員會應如何運作[52]，提供一般性的指引。現時已有趨勢在《內務守則》中訂立更明確的指引，以處理全部議員均關注的事宜，例如研究政策事宜的小組委員會展開工作及處理立法會獲邀進行離港外訪的機制等。

各委員會制訂的其他程序

1.55《議事規則》只就各委員會的運作訂明一個綱領框架，除《議事規則》就相關委員會所訂的規則另有規定外，立法會轄下各委員會可自行決定本身的行事方式及程序[53]。然而，這一般性的條文並不適用於專責委員會，而該等委員會的運作必須以《議事規則》為指引。賦予其他委員會是項一般權力的目的，是讓委員會在處理本身事務時，能享有適當的靈活性。委員會的秘書及法律顧問獲指派就程序及法律事宜協助委員會主席。在作出程序上的決定時，按照慣例，主席會考慮《議事規則》的相關規定、《內務守則》和其他委員會的行事方式，以及相關的先例，以決定如何處理有關事宜方最為恰當。

常設委員會

1.56現時，只有具有權力傳召證人的3個常設委員會，才設有某種形式的程序來處理其事務。財務委員會按照《議事規則》的相關條文，以及在處理政府當局提交的財務建議及在審議每年財政預算案的開支預算時所確立的行事方式，特別通過了一套程序，供財務委員會本身及其轄下的兩個小組委員會採用。政府帳目委員會報告亦有專門篇幅，列出其審閱審計署署長報告書時所依循的程序步驟，而議員個人利益監察委員會亦制訂一套程序，供進行調查之用。

專責委員會

1.57《議事規則》第60至62條(審議法案的程序)，以及第79條(一般的程序)，特別就專責委員會的程序作出規定。專責委員會歷史最為悠久，因為它們是1997年之前的立法機關最早設立來審議條例草案及特定事宜的一種委員會。紀錄顯示，它們甚至早於1858年之前已經存在，而規管專責委員會的設立及運作的安排最初是在政府憲報刊登的，直至1929年，專責委員會的程序才首次列入《會議常規》。正如本章節較早部分所載，《會議常規》於1968年的更新工作中，作出大幅修訂。專責委員會的程序載列於當時的《會議常規》第48至50條，以及第62條，而這些條文後來成為現時《議事規則》的第60至62條，以及第79條，專責委員會亦一直嚴格遵守這些條文。每個專責委員會均採納一種做法，在被委任之後，隨即根據《議事規則》的相關條文制訂一套行事方式及程序，並納入運作細則，以供其委員及全部相關方面用作實務指引。在工作過程中，專責委員會或會採納其他程序補充現有安排，以便處理其在展開工作時未能預見的事宜或回應應邀向其作供的人士或其他相關方面所提出的要求[54]。專責委員會制訂其行事方式及程序的細則或採納補充安排時，會參考以往的專責委員會制訂的行事方式及程序[55]。

調查委員會

1.58另一個自行採納行事方式及程序的委員會是在2008年成立的調查委員會，其目的是就針對某位議員的指控進行調查。當時立法會提出議案譴責一位議員，以能根據《基本法》第七十九(七)條取消其議員資格。調查委員會隨後成立，而該議案的議題亦提交該調查委員會，藉以確立事實。雖然《議事規則》第73(A)條已訂明一套調查委員會應遵循的程序，但該調查委員會認為，在沒有先例可援的情況下，必須在展開實質調查工作前，以《議事規則》的程序框架為基礎，制訂一套行事方式及程序。在制訂行事方式及程序的過程中，該調查委員會參照了一般適用的自然公義原則，同時參考其他委員會在進行調查時所採用的程序。該調查委員會採用的行事方式及程序，亦按照其所得的經驗或實際情況的改變而作出修訂。該調查委員會亦在其完成調查工作後所發表的報告書中，闡釋行事方式及程序背後的原則[56]。

[1]
請參閱香港特別行政區基本法起草委員會主任姬鵬飛於1990年3月28日在第七屆全國人大第三次會議上的講話。
[2]
《基本法》第六十六及六十八條。
[3]
請參閱在1990年4月4日第七屆全國人大第三次會議通過的"全國人民代表大會關於香港特別行政區第一屆政府和立法會產生辦法的決定"。
[4]
請參閱第3章。
[5]
請參閱全國人大常務委員會在1996年3月24日通過的香港特別行政區籌備委員會工作報告。
[6]
《香港回歸條例草案》旨在因應中華人民共和國恢復對香港行使主權而確認臨時立法會在1997年7月1日之前通過的13項條例草案；同意終審法院法官及高等法院首席法官的任命；幫助對香港原有法律在1997年7月1日及之後的詮釋；延續該等法律和確認若干其他法律；設立各級法院、審裁處、委員會及仲裁處；延續法律程序、刑事司法體系、司法及社會公正至1997年7月1日及之後；延續公務人員體系至1997年7月1日及之後；就其他事務作出規定；以及就有關連的目的訂定條文。
[7]
《議事規則》工作小組於1997年9月10日被臨時立法會議事規則委員會取代。
[8]
請參閱《議事規則》工作小組的召集人周梁淑怡議員於1997年4月12日立法會會議上，在提出採納臨時立法會《議事規則》時的發言。立法會議事錄。
[9]
臨時立法會議事規則委員會於1997年9月成立。
[10]
請參閱梁智鴻議員於1998年7月2日立法會會議的發言。立法會議事錄。
[11]
請參閱厄斯金梅編著的Treatise on The Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament，第22版，第3至8頁。
[12]
《英皇制誥》是通常稱為《香港憲章》的最早期憲制性文件，它概括列明總督所獲賦予的權力，並授權設立行政局和立法局，以需要保存英皇轄下政府對殖民地擁有的所有權力作為重點。《皇室訓令》根據《英皇制誥》第II條頒發，具有與《英皇制誥》相同的法律效力。《皇室訓令》就如何成立立法局和行政局，以及兩局如何執行其職務訂明詳細的機制。《英皇制誥》及《皇室訓令》均於1843年4月6日首次頒發，並不時修訂及在政府憲報頒布。
[13]
在1843年頒發《英皇制誥》及《皇室訓令》後，行政局及立法局於1844年1月開始，約每星期舉行一次聯席或分開進行的會議。
[14]
行政局於1845年3月7日通過首套行政局及立法局的規則及規例。
[15]
《1888年英皇制誥》第IX條訂明，總督在參照立法局的意見及獲得立法局同意之下，可就殖民地的安寧、秩序及良好管治制定法律。
[16]
1884年至1929年的《會議常規》只訂有"特別委員會"的提述，其後被專責委員會所取代。
[17]
Sir Gilbert Campion (1950) An Introduction to the Procedure of the House of Commons，第27頁。
[18]
就法案可能會令財產的既得權益受到影響所作的公告必須在提交法案前最少刊登3次，並在法案進入委員會審議階段前另外再刊登3次。
[19]
請參閱律政司在1929年12月19日立法局會議席上的發言。立法局議事錄。
[20]
請參閱輔政司在1966年11月23日動議休會待續議案時的發言。立法局議事錄。
[21]
附載聯合聲明及3份附件的協議草擬本於1984年9月提交英國國會。
[22]
在本參考手冊的中文本中，就立法會會議而言，"sitting"與"meeting"兩詞同譯為"會議"。"Sitting"一詞在1997年前制定的法規及《會議常規》中使用，而"meeting"一詞則在《基本法》及香港特區立法機關的《議事規則》中使用。
[23]
綠皮書提出建議，旨在循序漸進地發展一套穩固建基於香港的管治制度，能夠權威地代表香港市民的意見，以及更直接向香港市民問責。參照總督於1984年7月18日發表的施政報告。
[24]
全名為"中華人民共和國政府和大不列顛及北愛爾蘭聯合王國政府關於香港問題的聯合聲明"。
[25]
政府認為來自殖民地時代立法機關的地位，並會於1997年後失效的固有權力及特權，應透過法例訂明，使能順利過渡。參照布政司於1985年5月15日立法局會議的發言。
[26]
兩局議員辦事處的全名是行政立法兩局議員辦事處。更多詳情載於第6章。
[27]
這些非正式委員會包括為研究個別法例，並討論個別專題而設立的"專案小組"；以及為處理具持續重要性的課題而設立的"常務小組"。這些委員會就其工作向當時的兩局議員內務會議及立法局議員內務會議提交報告。
[28]
事務委員會提供平台，供政府及非官守議員就公共政策及備受關注的事宜交換意見。請參閱第6章。
[29]
《基本法》第八條規定，香港原有法律，即普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法，除同本法相抵觸或經香港特別行政區的立法機關作出修改者外，予以保留。
[30]
Sir Gilbert Campion (1950) An Introduction to the Procedure of the House of Commons，第50至54頁。
[31]
同上，第39至40頁。
[32]
根據英國下議院《會議常規》第36條，任何議員可在辯論期間任何時間提出一項"現即提出待決議題"的終止辯論議案。除非以主席之見，此項議案屬濫用下議院規則或侵犯少數黨派的權利，"現即提出待決議題"的議題須立即提出，並付諸表決而不容修正或辯論。如終止辯論的議案獲表決通過，原議題須付諸表決。
[33]
在英國，拖延議案通常指在任何辯論期間動議辯論中止待續或下議院休會待續的議案，因為此類議案根據下議院《會議常規》第34條動議，具有拖慢審議中事項進度的效果。然而，根據《會議常規》第35條，如議長或主席認為某項拖延議案屬濫用下議院規則，他作為會議主席可隨即就該項議案提出待決議題(即不容再作辯論)，或可拒絕向下議院或全院委員會提出待議議題。
[34]
請參閱厄斯金梅(第22版)，第5頁。
[35]
立法局的非政府議員由1988-1991年度的46人增至1991-1995年度的57人。
[36]
請參閱於1998年9月提交首屆立法會的立法會議事規則委員會報告。
[37]
梁國雄訴香港特別行政區立法會主席[2007]1 HKLRD 387。
[38]
梁國雄訴香港特別行政區立法會主席[2007]1 HKLRD 387，判詞第10段。
[39]
請參閱布政司於1985年5月15日在《立法會(權力及特權)條例草案》二讀辯論中的演辭。立法局議事錄。
[40]
關於證人可能提出的"基於公眾利益而享有特權的要求"的處理安排是其中一例。請參閱立法會於1994年5月25日通過的決議，以及立法會後來為修訂該決議而通過的各項決議。
[41]
請參閱立法會就暫停執行《議事規則》第47(1)(c)及(2)(c)條，以及第49(8)條，並採用替代安排延長點名表決鐘聲的響起時間，於2011年10月19日通過的決議案。
[42]
兩局非官守議員辦事處的全名是行政立法兩局非官守議員辦事處。
[43]
兩局議員辦事處的全名是行政立法兩局議員辦事處。
[44]
《議事規則》第17條旨在反映《基本法》第七十五條第一款的規定，當中訂明立法會舉行會議的法定人數為不少於全體議員的二分之一。
[45]
《議事規則》第46條反映《基本法》第四十九、五十二(二)、七十三(九)、七十九(六)、七十九(七)及一百五十九條，以及附件一及附件二的表決規定。
[46]
《議事規則》第51(3)及(4)條反映《基本法》第七十四條對議員提出法律草案的效力。
[47]
《議事規則》第66條訂明實施《基本法》第四十九及五十條所訂步驟的程序。
[48]
截至2013年11月30日為止。
[49]
內務委員會委員包括全體立法會議員，立法會主席除外，負責商議與立法會事務有關的事宜。
[50]
《內務守則》於1988年開始採用，前身是一份在每個新立法年度開始時向議員派發的議員指引。自1992年10月起，有關《內務守則》的擬議修訂均先提交予內務委員會轄下的研究議事程序事宜小組委員會進行討論，然後才呈交內務委員會批准。議事規則委員會其後於1998年成立，並成為立法會轄下的委員會之一，該小組委員會遂再無存在的需要。
[51]
截至2013年11月30日為止。
[52]
《議事規則》第75(8)條規定，內務委員會可就法案委員會、事務委員會，以及其轄下的小組委員會的程序，提供指引。
[53]
請參閱例如《議事規則》第71(13)、72(11)、73(7)、73A(13)、74(6)及75(18)條。
[54]
在進行調查期間，公營房屋建築問題專責委員會採用了一些補充工作方式及程序，以便利以下目的：(a)為免任何人在待決法律訴訟中的利益可能蒙受妨害而採取措施；(b)載於機密文件或在閉門研訊中取得的資料的處理方法；(c)向證人提供研訊的逐字紀錄本；以及(d)讓有關各方有機會就專責委員會的調查及觀察所得的擬稿置評。
[55]
專責委員會在決定其行事方式及程序時，採用公平、程序透明度及運作效率等原則。
[56]
請參閱就譴責甘乃威議員的議案而根據《議事規則》第49B(2A)條成立的調查委員會的報告。