第6章

委員會制度

6.1香港立法機關設立各類不同的委員會，以協助立法機關執行其憲制職權，這做法由來已久。這些委員會的角色於《議事規則》中訂明，或在有需要為特定目的成立這些委員會時，由立法會藉決議批准。香港立法機關的委員會制度可說性質獨特，一方面承襲了1997年前的委員會架構(該架構以1900年代初期各英國殖民地的立法機關所採用的架構為藍本)，同時將一套於1970、1980年代在香港行之有效的委員會制度納入其中。這套委員會制度是因應當時香港立法機關的非官守議員開始積極參與政府在公共政策及立法建議方面的工作而建立的。隨後，由於市民對立法會提高透明度及問責性的期望日增，而立法會的運作亦須符合於1997年後落實的《基本法》條文的規定，這套結合兩套制度而成的委員會制度再歷經多年演變，以切合立法會上述需要。

6.2本章概述立法會如何透過其委員會執行部分職能，並說明香港立法機關委員會制度的歷史發展，闡釋立法會各類委員會為何各具不同性質，為何這些委員會的運作模式各有不同。

委員會制度的歷史沿革

6.3一般而言，每個會期可能有超過50個委員會同時工作。由於成立這些委員會的原因及目的有異，其運作模式可能各有不同，但均根據相同的指導原則行事；這些原則可以在《議事規則》內訂明，亦可以是透過在《內務守則》或個別委員會的其他程序規則反映其一貫行事方式。要了解各類委員會如何協助立法機關執行其職能，便須了解委員會制度的歷史沿革，尤其是1980年代的情況，因為當時有關香港前途的討論剛剛開展，並正討論香港作為中華人民共和國一個特別行政區，將如何按照"一國兩制"的原則運作。

1843年至1968年

6.4就1997年前的香港立法機關而言，1884年的《會議常規》首次提及全體委員會(即法案經二讀後所交付的委員會)以外的委員會。當時的立法局(1997年前的立法機關於1875年後曾稱為定例局，為方便行文，下統稱為"立法局")轄下的委員會有3個常設委員會(Standing Committees)，分別為財務委員會、法律委員會及工務委員會，全部由官守議員擔任主席。此外，當時亦會按情況所需成立特別委員會(Special Committees)，由最少3名議員組成。當時的法案通常交付由律政司領導的法律委員會處理，或在有需要時交付某個特別委員會考慮。

6.51929年，《會議常規》經過重大修訂，使之與其他殖民地立法機關的《會議常規》一致。經修訂的《會議常規》繼續保留3個常設委員會，但訂明以專責委員會(select committees)(早期的中文名稱仍沿用"特別委員會"，其後才稱為"專責委員會")取代特別委員會。立法局主席可將任何在立法局席前審議的事宜交付一個專責委員會處理，亦可藉經立法局正式通過的議案，將該等事宜交付一個專責委員會處理。同一套《會議常規》亦訂有條文，規定可透過恰當的議案把呈請書交付一個專責委員會處理。此後，1929年的《會議常規》一直實施至1968年，當時發現一些條文已不再使用或已失效，以致律政司與非官守議員及立法局秘書就《會議常規》的條文作了詳盡的研究。1968年10月9日，1929年的《會議常規》予以廢除，並代之以作出大幅更新修訂的1968年《會議常規》。

1968年至1991年

6.61968年《會議常規》訂明，立法局只設一個常設委員會，即財務委員會。立法局可委任一個或以上的專責委員會(select committees)，審議立法局所交付的事宜或法案。財務委員會和專責委員會的詳細程序載於《會議常規》。除非財務委員會和專責委員會另有命令，否則這些委員會的會議當時均閉門進行。然而，當財務委員會審核預算時，會傳召在開支預算總目下負責提供有關服務的政府官員作證，而這些會議公開舉行。

6.7立法局於1978年批准成立另一個常設委員會，即政府帳目委員會，負責研究當時的核數署署長的報告。除非該委員會另有命令，否則其會議均閉門進行。直至1991年7月，立法局才成立第三個常設委員會，即議員利益委員會(英文名稱為"Committee on Members' Interests"，其中文名稱其後改為議員個人利益監察委員會)，負責研究議員登記個人利益的安排、調查與議員個人利益的登記及申報有關的投訴，以及考慮關乎議員行為的操守標準事宜等。[1]

6.8在1970、1980年代，立法局的正式架構雖然訂明只設立兩個(其後增至3個)常設委員會，以及可不時成立專責委員會，但實際上，在行政立法兩局非官守議員辦事處("UMELCO")[2] 的非正式委員會架構下，設立了多個專案小組(英文名稱為"Ad Hoc Groups"，早期曾採用"臨時小組"的中文名稱，其後稱為"專案小組")、常務小組(英文名稱為"Panels")及工作小組(英文名稱為"Working Groups")。專案小組的成員均為立法局非官守議員，成立目的是研究個別法例，並就個別專題進行討論。專案小組完成工作後須向立法局議員內務會議 [3] 提交報告。在1970年代末期，當時成立了多個兩局議員常務小組，處理具持續重要性的課題，例如房屋、交通、教育、保安、衞生、社會服務等。(註："常務小組"的英文名稱原為"standing groups"，其英文名稱於1980年改為"Panels"，但中文名稱則一直沒有改變，直至1993-1994年度才採用"事務委員會 "這個中文名稱。)行政立法兩局的議員皆可加入這些常務小組。常務小組須向兩局議員內務會議提交報告。一如立法局正式架構下其他委員會的情況，常務小組以閉門形式舉行會議；雖然如此，常務小組一直擔當極為重要的角色，讓兩局的非官守議員得以更有效監察政府施政，以及研究備受公眾關注的事項。

6.9《代議政制在香港的進一步發展》綠皮書[4] 於1984年7月發表後，立法局出現進一步變化，開放更多會議讓公眾旁聽。1984年7月，《會議常規》經修訂後，一般而言，政府帳目委員會為取證而舉行的聆訊須公開進行。《會議常規》於1985年2月再作修訂，令財務委員會須公開舉行會議。立法局於1985年6月通過《立法局(權力及特權)條例草案》，以法律條文確立立法局及其議員所享有的豁免權及特權[5]。該條例草案又賦權立法局及其轄下若干委員會，可就公共事務傳召證人及取證。然而，行政立法兩局非官守議員辦事處架構下的專案小組、常務小組、其他工作小組及內務會議則不在《會議常規》的涵蓋範圍之內。鑒於該等小組並非在立法局轄下設立，故不屬《立法局(權力及特權)條例》下的"委員會"。這些兩局議員的委員會在處理事務時會依循各自奉行已久的行事方式及指引(後稱為《內務守則》"House Rules")。這些委員會一直以閉門形式舉行會議，但會在會議結束後舉行新聞簡報會。

6.10在1986年，隨着先前一年立法局有12名議員循功能組別當選，而另外12名議員則循選舉團當選，在提及立法局非官方議員時，"非官守"的稱號被刪去。"行政立法兩局非官守議員辦事處"的名稱遂相應更改為"行政立法兩局議員辦事處"(OMELCO)[6]。

6.111991年7月，一個由非官方議員組成的專案小組經檢討《會議常規》後向立法局提出重大修訂，當中包括根據英國下議院所採用的新安排，設立議員利益登記冊及成立議員利益委員會[7]，並獲通過。議員利益委員會是在立法局轄下成立的常設委員會，因而享有與其他常設委員會在《立法局(權力及特權)條例》下享有的相同權力。[8]

1991年至1997年

6.121991年9月，香港首次由地方選區直接選舉立法局議員。1991年10月，當時的立法機關由60名議員組成，18名經直選產生，21名經功能組別產生。議員強烈支持行政立法兩局議員架構下各委員會的所有會議均應公開進行，以提高立法機關運作的透明度。為此，在1992年1月舉行的立法局內務會議[9] 上成立了立法局委員會架構事宜工作小組，其職權範圍是透過將行政立法兩局議員制度下的安排正規化，以形成新的委員會架構。立法局於1992年7月8日通過對《會議常規》作出修訂，訂明設立新的內務委員會，接手前立法局內務會議的職務。內務委員會除討論立法局事務及議員尤感關注的事宜外，亦獲賦權成立條例草案審議委員會(取代行政立法兩局議員的專案小組，其中文名稱後改為"條例草案委員會"，其後再改稱為法案委員會)，負責審議立法建議。條例草案審議委員會可聽取公眾意見，並須在完成工作後向內務委員會報告其建議。內務委員會及條例草案審議委員會均為立法局轄下的委員會，但並非常設委員會，兩者均可在立法局授權下傳召證人。

6.13總督彭定康在1992年10月7日的《施政報告》中宣布行政局與立法局各自獨立運作後，行政局所有非官方議員隨即退出所有常務小組。行政立法兩局議員內務會議亦停止運作。依照內務委員會在1992年10月的指示，立法局委員會架構事宜工作小組繼續研究常務小組制度可在多大程度上融入立法局的委員會架構。工作小組於1993年年中向內務委員會匯報其工作，後者同意，應將所有常務小組(改稱為"事務委員會")改為立法局的正式委員會，而內務委員會轄下應成立小組委員會，處理與條例草案無關的專題工作。內務委員會又同意，事務委員會不應審議已提交立法局的條例草案，而應將其工作範圍限於監察政府政策。內務委員會又通過，事務委員會若獲得立法局授權，可傳召證人。《會議常規》於1993年10月13日作出相應修訂。將行政立法兩局議員的委員會正規化的過程遂告完成。

1997年迄今

6.14臨時立法會所採用的委員會制度與回歸前的《會議常規》所訂立的委員會制度相類似。臨時立法會於1997年9月10日在其轄下成立新的議事規則委員會，負責檢討《議事規則》及委員會制度，以及研究任何由立法會委員會或立法會主席所交付，或由委員會本身成員提出的有關立法會行事方式及議事程序的事宜。在設立此委員會後，前研究議事程序事宜小組委員會(在回歸前是內務委員會轄下的小組委員會)便終止運作。

6.15首屆立法會候任議員於1998年6月舉行會議，考慮《議事規則》擬稿，並同意沿用相同的委員會制度。訂明各委員會的職能及議事程序的《議事規則》繼續生效至今。唯一獲納入委員會制度並在《議事規則》訂明的新增委員會是調查委員會，負責根據《基本法》第七十九(七)條對議員行為不檢或違反誓言的指控作出調查[10]。

6.16至於委員會的運作模式，以往在行政立法兩局議員架構下的委員會依循《議事規則》若干概括規則行事，並輔以《內務守則》所反映的若干共通行事方式。按照當年負責為這些委員會草擬相關《會議常規》的立法局委員會架構事宜工作小組的原意，應給予這些委員會彈性，讓其逐漸形成各自的行事方式及運作模式，並在《內務守則》保留相當部分的共通行事方式，作為一般性指引。事務委員會、法案委員會及研究附屬法例和政策事宜的小組委員會所進行的商議工作因而更為互動，兼且比立法會會議較少受到繁文縟節的束縛。此舉有助促進議員之間的溝通，亦有助議員與政府和其他獲邀出席會議的各方交換意見。《議事規則》為常設委員會訂出較詳盡的議事程序，但這些委員會仍可自行訂定各自的行事方式。至於專責委員會，由於成立專責委員會往往是為了進行研訊，《議事規則》所訂定的程序因此較為正規和嚴謹。隨着市民對提高公共行政體系的透明度及問責性的訴求日增，委員會的運作模式亦不斷演變，以推動公眾參與，同時令委員會商議公共政策及立法和撥款建議的工作更具成效。

現行委員會制度下的委員會類別

6.17立法會現時設有下列類別的委員會：

(a)常設委員會，即財務委員會、政府帳目委員會及議員個人利益監察委員會；

(b)可藉立法會決議委任的專責委員會，負責研究交付其處理的事宜或法案；

(c)在《議事規則》訂明屬常設性質並具特定職能的委員會，即內務委員會、18個事務委員會、議事規則委員會及全體委員會(請參閱第6.28段)；

(d)由內務委員會成立的法案委員會及內務委員會小組委員會，負責研究立法建議，完成工作後隨即解散；

(e)由內務委員會成立並具特定職能的小組委員會(例如議會聯絡小組委員會)；或由內務委員會成立以助其研究與立法會事務有關的任何事項的小組委員會(例如檢討立法會議員工作開支小組委員會)；

(f)由內務委員會或事務委員會成立負責研究政策事宜的小組委員會，除非內務委員會批准延長工作期，否則工作期一律以一年為限；及

(g)根據《基本法》第七十九(七)條就取消議員資格動議議案時委任的調查委員會。

6.18列出各類委員會的圖表載於附錄6-A。

委員會如何協助立法會履行其職權

6.19一如第2章所解釋，《基本法》第七十三條訂明的立法會職權可劃分為以下多個主要範疇：

(a)制定法律，包括通過新法律和修改或廢除現有法律；"法律"在本文指條例及附屬法例；

(b)通過財政預算案，以及批准稅收和公共開支；

(c)監察政府的工作；

(d)同意資深法官的任免；及

(e)處理市民的申訴。

6.20在履行此等職權時，立法會、常設委員會及獲立法會授權的其他委員會均可傳召證人和取證[11]。

制定法律

6.21《基本法》第八條訂明，"香港原有法律，即普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法，除同本法[《基本法》]相抵觸或經香港特別行政區的立法機關作出修改者外，予以保留。"根據全國人民代表大會常務委員會1997年2月23日的決定，在1997年7月1日香港特區成立時，香港原有法律，包括所有條例及附屬立法，除少數例外項目外，採用為香港特區法律。

法案

6.22根據《基本法》，政府或個別立法會議員均可提出制定新法律或修改現有法律的建議。制定新主體條例的建議稱為法案，修訂現有條例的建議雖然亦屬法案，但通常會稱為修訂法案。有時候，多項不涉重大政策變動的修例建議即使分屬不同範疇，亦可能會結集成為一項綜合法案。由官員代表政府提出的法案屬政府提交的法案。

6.23個別立法會議員亦可提出法案，但須受《基本法》第七十四條約束。《基本法》第七十四條訂明，議員只可提出不涉及公共開支或政治體制或政府運作的法案。凡涉及政府政策的法案，在提出前必須得到行政長官的書面同意。議員提出的法案若主要是為個人、社團或法團的某些利益作出規定，而且並非一項政府措施，則根據《私人條例草案條例》(第69章)的定義，這類法案屬"私人條例草案 "。由於私人條例草案由議員提出，所以稱為議員私人法案 [12]。

附屬法例

6.24雖然立法建議的必要原則及條文均載於主體條例，但屬支援性質的技術細節則往往不宜在主體條例中作出規定，但如要有效執行該條例，有關的技術細節必須具法律效力。這些細節通常會在附屬法例中作出規定，其形式可以是文告、規則、規例、命令、決議、公告、法院規則或附例。由於附屬法例是一種授權法例，因此必須經立法會作出監督及介入，而立法會以下述兩類程序中的其中一類作出監督及介入：《釋義及通則條例》(第1章)第34條所訂通常稱為"先訂立後審議的程序"，以及第35條所訂通常稱為"先審議後訂立的程序"。

交付委員會審議的立法建議

6.25不論立法建議是法案還是附屬法例，研究該建議時須了解其宗旨、目標，以及如何能透過該建議的條文達到該等目標。與持份者會面是不可或缺的，藉此確保能充分闡釋及審慎評估立法建議的影響，而任何由此產生的關注事項均能在該建議獲制定成為法例前得到處理，以便推行相關的公共政策。因此，如屬法案，《議事規則》第54(4)條規定，當法案提交立法會時，在負責法案的議員或官員就現即二讀該法案的議案發言後，辯論須中止待續[13]，而該法案須交付內務委員會處理。

6.26內務委員會是立法會轄下一個委員會，除立法會主席外，立法會全體議員均為內務委員會的委員。在立法會會期內，內務委員會通常每個星期都會舉行會議，以處理與立法會事務有關的事宜。內務委員會是讓議員決定如何處理某項立法建議的議事場合。若某項法案須作詳細審議，內務委員會可決定將法案交付法案委員會研究。如須研究某項附屬法例，則會交付內務委員會轄下的小組委員會研究。法案委員會及附屬法例小組委員會在完成工作後會向內務委員會作出報告。在得到內務委員會的同意下，政府會獲知會有關情況，並可就法案提出恢復二讀辯論。因此，內務委員會在監察審議立法建議的工作進度方面，擔當舉足輕重的角色。

6.27由於市民對政府加強透明度和問責性的訴求日增，有必要在通過任何立法建議成為法例前，加強公眾在研究立法建議方面的參與。立法機關透過舉行公開會議提供平台，加深市民對立法措施的目的和影響的了解。因此，按照自1996年至今一直採取的慣常行事方式，重要的立法建議須先提交立法局／立法會負責研究有關政策的事務委員會討論[14]。如認為有必要，尤其是在涉及複雜的法案或附屬法例的情況下，在法案正式提交立法局／立法會或在附屬法例按主體法例下的賦權條文訂立前，內務委員會可成立小組委員會，研究該立法建議。透過盡早諮詢立法機關，在敲定法案細節並將法案提交行政長官會同行政會議批准前，社會各界可以更公開和更全面的方式討論有關課題。法案委員會的審議工作載述於其向內務委員會提交的報告，以及隨後根據《議事規則》第21(4A)條以文件方式向立法會提交的報告。

6.28在二讀法案的議案獲通過後，該法案即告付委予全體委員會，或在議員動議無經預告的議案後，由立法會主席或立法會決定付委予一專責委員會 [15]。上述全體委員會或專責委員會的職能，是討論該法案的細節而非其原則，並有權對法案作出其認為適當的修正。有關"全體委員會審議階段 "的立法程序在《議事規則》第K部有詳細闡釋。近年從未採用把法案付委予專責委員會的做法，儘管《議事規則》訂有此項規定。

批准公共開支和稅收

6.29根據《基本法》第六十二條，政府的職權包括編製並提出財政預算、決算。根據第七十三(二)及(三)條，立法會的職權包括根據政府的提案，審核、通過財政預算，以及批准稅收和公共開支。

6.30一如第5章所解釋，就《基本法》第五十條及第五十一條的語境而言，"財政預算案"一詞須解釋為《撥款法案》。《撥款法案》通常在每年2月底或3月初提交立法會，請求立法會授權按法案附表所詳列的分配方式，從政府一般收入撥出一筆不多於指明款額的款項，以用作下一財政年度的政府服務開支。根據《公共財政條例》(第2章)[16]，財政司司長須在每一財政年度內，擬備由4月1日開始的下一財政年度的政府收支預算，並把開支預算與《撥款法案》一同提交立法會。相關開支總目項下各個政策局和部門的預算載於《撥款法案》附表。

6.31財政司司長會在動議二讀《撥款法案》時發表演辭(一般稱為"預算案演辭")，其後有關辯論會中止待續，而立法會主席會將預算案交財務委員會審核。財務委員會(其委員包括除立法會主席外的全體議員)會在隨後的4至6個星期內舉行特別會議，在立法會恢復二讀辯論《撥款法案》前審議開支預算。審核開支預算的目的，是確保所要求的撥款，不會超過執行核准政策所需的款項。

臨時撥款

6.32立法會可在通過《撥款法案》前藉決議批准政府在4月1日財政年度開始至《撥款條例》獲制定這一段過渡期支用款項[17]。該決議案一般稱為臨時撥款決議案，通常在開支預算建議提交立法會後，於下一財政年度開始前動議。就經營帳目經常開支分目而言，所申請的款額通常不多於在預算案就該分目顯示的有關備付款額20%；就經營帳目非經常開支分目或非經營帳目開支分目而言，所申請的款額為不超逾在預算案顯示的備付款額100%。[18] 至於計劃中的具體措施或有待審批的資本帳項目的撥款，政府會按需要建議一筆指定的金額。依據經臨時撥款決議記在政府一般收入上的開支，須在《撥款條例》實施後，按該條例所規定的各項備付款額對照抵銷。[19]

6.33臨時撥款決議案是一項須按先審議後訂立程序處理的附屬法例。對於此一性質的決議案，如內務委員會認為有關附屬法例須作進一步研究，便會成立小組委員會研究，並會要求政府撤回其就議案作出的預告。然而，由於可供審議臨時撥款決議案的時間有限，內務委員會通常不會要求當局撤回有關預告，以致小組委員會必須在非常緊迫的時間表下工作，並在完成工作後向內務委員會作出匯報。

修改核准預算

6.34在立法會通過《撥款法案》後，財政司司長可為在擬備預算時未能預料或未能納入預算的若干目的，建議修改核准開支預算。該等修改建議須提交財務委員會核准。[20] 財務委員會轄下兩個小組委員會，即人事編制小組委員會及工務小組委員會，分別協助財務委員會審核涉及人事編制變動(尤其是首長級職位變動)及基本工程儲備基金下工務工程項目的建議。財務委員會可將核准此等修改的權力轉授財政司司長，但可在該項權力轉授中指明規限核准修改的條件、例外情況及限制。在修改獲得核准後，此等目的所涉開支由政府一般收入撥支，並記在相關的開支總目上。

《追加撥款法案》

6.35在結算每一財政年度的帳目時，記在任何開支總目上的開支如超逾《撥款條例》在該年度撥予該總目的款額，超額之數須包括在《追加撥款法案》內，並須提交立法會核准。[21]《追加撥款法案》通常在下一財政年度6月提交立法會。如須對該法案詳加研究，內務委員會會成立法案委員會進行研究。

審計政府帳目

6.36在財政年度完結後的7個月內，由行政長官委任以審核、查究及審計所有政府帳目的審計署署長，須就其對政府帳目的審核及審計擬備報告，並呈交立法會主席。[22] 審計署署長須就其在執行職責時所獲悉，任何有關公帑或任何政府資產的收取、支出或保管的入帳的嚴重不當事件，向立法會主席報告。在收到審計署署長呈交的報告及經核證的各份報表後的一個月內，該報告的文本須提交立法會。審計署署長報告書須交付政府帳目委員會研究。政府帳目委員會會研究審計署署長報告書，並於審計署署長報告書提交立法會後3個月內(或立法會主席決定的較長期間內[23])，向立法會提交報告。自1987年7月起，審計署署長(前稱核數署署長)亦把就政府和屬公開審計範圍內的其他機構進行衡工量值式審計的報告書，呈交立法會主席。[24] 政府帳目委員會亦須於審計署署長報告書提交立法會後3個月內(或立法會主席決定的較長期間內)，就該等衡工量值式審計報告書向立法會提交報告。

稅收

6.37財政司司長發表的預算案演辭同時涵蓋收入及開支建議，但《撥款法案》卻只載列開支建議。任何以稅項或更改現有收費形式開徵新收入的措施，均須經由其他立法方式(例如法案或附屬法例)另行處理。

6.38當局如擬修改稅收或收費，須透過制定法例 [25]，即以法案或附屬法例形式(視屬何情況而定)，將有關建議提交立法會。根據慣常做法，有關建議會先交付相關事務委員會討論政策方面的事宜，然後才正式提交立法會通過。在當局正式提交建議後，有關事宜會由內務委員會考慮，決定應否成立法案委員會或研究附屬法例小組委員會(視屬何情況而定)，對有關建議詳加研究。

監察政府的政策和運作

6.39為行使《基本法》第七十三(四)、(五)及(六)條訂明的職權，並為確保政府根據《基本法》第六十四條對立法會負責，立法機關會監察政府工作，並反映社會人士對關乎公眾利益的特定事項的意見，以供行政機關考慮及採取行動。下文綜述委員會制度如何協助立法會機關進行上述工作。

施政報告簡報會

6.40《基本法》第七十三(四)條項訂明，立法會的職權是聽取行政長官的施政報告並進行辯論。行政長官發表施政報告後，立法會通常會在施政報告發表後2至4個星期舉行的會議上，由一位立法會議員(按慣例是內務委員會主席)對行政長官動議致謝議案。[26] 在這段期間，各政策局局長會在立法會轄下相關事務委員會 [27] 的會議上舉行連串政策簡報會。在這些公開會議上，各政策局局長會詳細解釋在施政報告中提出而屬其政策範疇的新措施，以及回應議員就任何社會人士關注的政策事宜提出的問題。在編定動議致謝議案的立法會會議上，議員會就施政報告進行辯論，並會就該議案及任何已作預告的修正案進行表決。

議案辯論

6.41立法會一切決定均透過議案作出。為協助立法會就某事項得出意見，議員可在立法會會議上動議不擬具立法效力的議案。對於這類議案，立法會主席可按照內務委員會 [28] 的建議，將有關發言時間縮短。議案如獲通過，即會要求政府在兩個月內提交報告，匯報政府因應獲通過的議案所採取的行動，而相關事務委員會亦須與有關政策局作出跟進，並監察政府採取的行動。

6.42按照一貫行事方式[29]，每次立法會例會不應就超過兩項由議員提出不具立法效力的議案進行辯論，但立法會主席可在特殊情況下按內務委員會的建議而例外地給予准許。《內務守則》訂有機制[30]，確保立法會全體議員均會獲得公平機會，可在任期內提出這類不擬具立法效力的議案以進行辯論。

6.43立法會亦不時有需要因應政府的諮詢文件和報告等表達意見。《內務守則》訂有機制[31]，以編配立法會的"時段"予有關委員會(通常是有關的事務委員會)的主席，就該等事項提出議案辯論。

休會辯論

6.44香港立法機關的議員亦可透過休會辯論，對公共事務發表意見，這做法行之已久。在1992年，由個別議員提出實質議案以進行辯論成為例行辯論形式，而在此之前，就公共事項作出的辯論大多以休會辯論的形式進行。根據《議事規則》第16條動議"立法會現即休會待續"的議案，即可展開休會辯論。當不欲以明確字眼擬訂議案(一如進行議案辯論的情況)，就某一問題或若干問題進行辯論時，便可舉行休會辯論。《議事規則》

第16(2)條訂明，如立法會主席信納休會待續的目的在於方便議員討論某項對公眾而言有迫切重要性的問題，議員或獲委派官員可在立法會會議上無經預告動議此項議案，但此項議案只可於兩事項之間動議。立法會主席亦可根據《議事規則》第16(4)條准許議員在7整天前作出預告下動議此項議案，以便提出任何有關公共利益的問題，要求一名獲委派官員發言答辯，但這類休會辯論只可在會議議程上所有事項處理完畢後進行。個別議員如擬根據第16(4)條提出休會辯論，但在同一次立法會會議上已安排進行兩項議案辯論，則有關議員須先尋求內務委員會支持[32]。

事務委員會

6.45立法會根據《議事規則》及獲立法會通過的決議設立事務委員會；事務委員會是立法會的委員會，其肩負的特定職能是監察及研究政府政策及公眾關注的事項。事務委員會亦提供場合，讓議員與有關各方就政策事宜交換及發表意見，以及在任何重要立法或財務建議正式提交立法會或財務委員會前，先就該等建議提出意見。立法會根據內務委員會的建議，通過成立事務委員會的數目及其職權範圍。內務委員會亦會就議員示明加入事務委員會的方式及示明的時間作出規定。自首屆立法會至今，共成立了18個事務委員會，每個事務委員會各自負責特定政策範疇。政府各政策局局長的職責分工如有變動，立法會可藉決議相應修改事務委員會負責的政策範疇。

6.46事務委員會通常在其例會上編配時間以商議特定政策或事宜，該等政策或事宜可由事務委員會自行提出以進行討論，或由立法會或內務委員會交付事務委員會處理。事務委員會可邀請有關政策範疇的政策局局長就任何屬事務委員會職權範圍的議題向委員作出簡介。如有需要，事務委員會可舉行特別會議，聽取公眾人士發表意見，以及與政策局或其他有關各方交流意見。事務委員會有時或會自行成立或與其他相關事務委員會聯合成立小組委員會，專責監察政府在某項重大政策或事宜方面的工作。事務委員會若認為有需要徵詢其他議員對特定事項的意見，可邀請非委員的議員出席其會議，或將有關事項轉交內務委員會，由內務委員會考慮未來路向，惟內務委員會不會在其例會上討論實質政策事宜。

研究政策事宜的小組委員會

6.47如有重大事宜涉及多個事務委員會的職責範圍，而且有並非該等事務委員會委員的議員希望參與研究該項事宜，內務委員會亦可成立小組委員會，專責研究該項重大事宜。小組委員會預計會在12個月內完成工作，並於完成工作後向內務委員會作出報告。[33]

專責委員會

6.48立法會可為某特定目的而委任專責委員會 [34]，專責委員會會在完成工作後或於當屆立法會任期完結時解散，兩者中以較早者為準。一般而言，如認為應對某事項展開調查，可成立專責委員會負責研究該事項。《議事規則》已詳細訂明專責委員會的議事程序和運作模式。如認為應賦予專責委員會傳召證人的權力，便須就此向立法會提出議案，以供通過。專責委員會須在完成工作後向立法會作出報告。

法官的任免

6.49就考慮終審法院法官和高等法院首席法官的任免方面，立法會已訂立機制，以助立法會有效履行其同意有關任免建議的憲制職能。

6.50關於該等法官的任命，政府首先會告知內務委員會，行政長官已接納司法人員推薦委員會提出的任命建議，並就其所推薦的司法人員人選提供足夠資料。內務委員會繼而決定應否將此事轉交內務委員會轄下一個小組委員會討論。如成立小組委員會，則該小組委員會須在完成工作後向內務委員會匯報其商議結果。政府隨後會作出在立法會動議議案的預告，請求立法會同意所推薦的任命。議案會在立法會會議席上動議、辯論並付諸表決。[35] 議案如獲通過，行政長官作出的任命即告生效，並須由行政長官報全國人民代表大會常務委員會備案。[36]

6.51至於考慮法官免職方面，上述機制同樣適用。由於《基本法》規定，將法官免職的建議須由終審法院首席法官任命的審議庭提出，而將終審法院首席法官免職的建議須由行政長官任命的審議庭提出，故此，當局會在行政長官公布接納有關審議庭的建議之前，將行政長官接納建議一事告知內務委員會。內務委員會繼而決定應否成立小組委員會討論行政長官接納建議一事。如成立小組委員會，則該小組委員會須在完成工作後向內務委員會匯報其商議結果。政府當局隨後會作出議案預告，請求立法會同意有關的免職建議。議案會在立法會會議席上動議、辯論並付諸表決。議案如獲通過，行政長官須將有關免職事宜報全國人民代表大會常務委員會備案。[37]

處理市民的申訴

6.52處理市民的申訴及接見前來請願的市民，向來是立法會議員工作的重要一環。現時，在委員會制度下的各個委員會不會直接處理個別人士提出的申訴。有關申訴所涉及的政策事宜通常會轉交事務委員會作進一步研究；如屬就若干擬議法例作出請願的情況，則所涉事宜會轉交為研究相關立法建議而成立的法案委員會或小組委員會處理。

申訴制度

6.53一如上文第6.8段所述，自1960年代初開始，處理市民提出的申訴一直是立法會議員一項重要職能。根據由行政立法兩局非官守議員辦事處／行政立法兩局議員辦事處[38] 運作的申訴制度，議員接受市民對政府政策或運作不滿提出的申訴，以及市民就立法會正在審議的法案或立法建議所提出的請願信及意見書。多年來，申訴制度的運作情況大致上保持不變。每周有7名議員輪流於當值的一周內在公共申訴辦事處"值勤"，接見團體及申訴人士。當值議員如認為情況合適，可舉行個案會議，與相關政府部門討論有關事宜。當值議員亦會指示立法會秘書處人員如何處理個別個案。

就政府政策和運作提出的申訴

6.54在處理個別申訴個案的過程中，當值議員如認為有需要檢討某項法例或政府公共政策，會向相關事務委員會提出要求，請該事務委員會討論有關事宜。事務委員會舉行公開會議，與政府交換意見，藉此由公眾監察法例或政策是否有不足之處。若政府承諾或答允檢討或修改相關政策或法例，當值議員會將之轉告申訴人，並由有關事務委員會負責跟進。

就擬議法例提交請願信

6.55就立法建議提交的請願信及意見書會轉交為研究相關立法建議而成立的法案委員會或附屬法例小組委員會處理。按照現時的慣常做法，上述委員會或小組委員會通常舉行公聽會，聽取持份者及市民對正在審議的立法建議的意見。

透過申訴制度處理的政策事宜

6.56凡有關事項屬可透過申訴制度處理的申訴的範圍，或與申訴制度的工作機制相關，均交由內務委員會考慮。申訴制度的運作本身不屬於內務委員會或立法會其他委員會的一部分，而個別議員如在處理申訴的過程中發現問題，可在立法會會議上就此向政府提出質詢，或就有關問題動議議案或休會辯論，這做法亦屬常見。

立法會與其委員會的關係

6.57立法會的委員會按其職權範圍及行事方式向立法會作出報告。任何委員會所作的決定對立法會並無約束力，但委員會可向立法會提出建議，以供立法會同意。不同類別的委員會，按其本身的獨特情況，向立法會作出報告的方式亦不盡相同。按照慣例，若屬持續不斷進行工作的委員會，如事務委員會及議事規則委員會，會在每個會期結束或在有需要時向立法會作出報告。財務委員會在審核開支預算後會向立法會作出報告。政府帳目委員會則根據《核數條例》的規定，向立法會作出報告。議員個人利益監察委員會在每屆立法會任期結束或每次進行調查後，向立法會作出報告。為進行特定工作而成立的法案委員會、專責委員會及調查委員會，會在完成工作後向立法會作出報告。至於獲立法會授權為進行研訊而傳召證人的委員會，一般會在立法會會議上主動提出以中性措辭(例如"察悉有關報告")擬訂的議案，以就該報告進行辯論。至於由委員會主動提出的其他議案，《內務守則》第14A條設有機制，以供委員會適時就政府進行的公眾諮詢工作和重大政策事宜發表意見。

6.58至於委員會制度能否有效協助立法會履行其職權，則由議事規則委員會進行檢討。內務委員會提供一個平台，供議員審議由議事規則委員會提出的各項建議。若議員認為《議事規則》須予修訂，須以議案方式向立法會提出，經立法會批准後才可落實有關修訂。若有關修訂的性質輕微並只涉及修訂《內務守則》，或純粹是改變行事方式，則可由內務委員會作出決定。

[1]
就《會議常規》作出的相關修訂於1991年9月12日實施。
[2]
UMELCO為行政立法兩局非官守議員辦事處的英文縮寫。請參閱第4章。
[3]
行政立法兩局非官守議員辦事處舉行兩類內務會議：立法局議員內務會議於立法局會期內每星期召開一次，討論隨後舉行的立法局會議的相關事宜；兩局議員內務會議則每兩星期召開一次，考慮申訴個案報告及行政立法兩局議員均感關注的事項。
[4]
請參閱第3章。
[5]
總督在1984年10月4日的施政報告中解釋，《立法局(權力及特權)條例草案》的目的在於確定議員在辯論中發表聲明的權利，確保議員能夠憑良心履行職務，並且有權力可以就公眾關心的事項聆聽證供。
[6]
OMELCO是行政立法兩局議員辦事處的英文縮寫。
[7]
請參閱第3章。
[8]
《立法局(權力及特權)條例》第9(1)條訂明，立法局或其常設委員會可命令任何人到立法局或該委員會席前，作證或出示其所管有或控制的任何文據、簿冊、紀錄或文件。
[9]
立法局內務會議由1991年9月開始公開舉行，不過其會議不受《立法局(權力及特權)條例》涵蓋。
[10]
新訂第73A條於1999年4月28日加入《議事規則》。
[11]
憑藉《立法會(權力及特權)條例》第9(1)條，常設委員會可命令任何人作證；另根據該條例第9(2)條，獲立法會授權的所有其他委員會亦可行使此權力。
[12]
個別議員提出的法案傳統上稱為"非官方議員條例草案"(英文稱為"Private Members' Bills"，簡稱"PMB")，可關乎公共及私人事宜。在1997年前，"Private Members"指非官守議員。"PMB"一詞一直沿用至今，指由個別議員提出的私人法案。
[13]
《議事規則》第54(4)條亦規定，立法會可就一項可無經預告而動議的議案命令辯論無須中止待續。立法會其後須繼續進行二讀辯論。這種稱為"先前議題"的做法，是英國下議院行之已久的慣例。至今從未有此類議案在立法會動議。請參閱厄斯金梅編著的Treatise on The Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament，第24版，第404頁。
[14]
在內務委員會於1996年1月19日作出決定後，《內務守則》於1996年10月加入第22(q)條。
[15]
《議事規則》第55條。
[16]
《公共財政條例》第5及6條。
[17]
《公共財政條例》第7(1)條。
[18]
請參閱根據《公共財政條例》(第2章)第7(1)條提出的決議案小組委員會報告(在2008年3月4日發出的立法會CB(1)981/07-08號文件)(第16至19段)。
[19]
《公共財政條例》第7(3)條。
[20]
《公共財政條例》第8(1)條。
[21]
《公共財政條例》第9條。
[22]
《核數條例》(第122章)第8、12及13條。
[23]
《核數條例》(第122章)第12條。
[24]
請參閱第12章。
[25]
《基本法》第六十四條。
[26]
《議事規則》第13條。
[27]
事務委員會是立法會的委員會，負責監察和研究政策事宜，以及備受公眾關注的事項。
[28]
《議事規則》第37條。
[29]
1992年10月的《內務守則》(英文名稱為"House Rules"，但當時的中文名稱為"《立法局議員守則》"首次加入條文，訂明當時的立法局每次例會不應舉行超過兩項辯論。更多詳情載於第11章。
[30]
《內務守則》第13及14條。
[31]
《內務守則》第14A條。
[32]
《內務守則》第13(a)條規定，在特殊情況下，立法會主席可按內務委員會的建議，准許在不少於兩項議案辯論以外多加一項依據《議事規則》第16(4)條提出的休會辯論。
[33]
《內務守則》第26(c)條。
[34]
《議事規則》第20(6)條規定，如有不少於20名議員起立支持將呈請書交付專責委員會處理的要求，呈請書即告交付專責委員會處理。
[35]
上述機制由內務委員會在2003年5月16日及2004年5月28日通過。
[36]
《基本法》第九十條。
[37]
《基本法》第九十條。
[38]
請參閱第4章。