低排放区

ISE09/14-15

• 行政长官在2015年《施政报告》中公布，政府会在2015年年底设立3个低排放区，以改善路边空气质素。根据拟议计划，专营巴士公司只会调派低排放巴士行驶中环、铜锣湾及旺角的主要交通干道。这篇《资讯述要》旨在概览低排放区，以及伦敦在设计及营运全球最大低排放区方面的经验。
• 有别于为纾缓交通挤塞而设的道路收费计划，低排放区是一个只限符合特定排放标准的车辆才可进入的区域。限制的方式可以是拒绝任何不符标准的车辆驶入该区域，或透过征收费用使不符标准的车辆却步。低排放区通常覆盖交通繁忙的市中心，并有清楚界线和明显标志以供识别。

如何才是低排放

• 低排放车辆技术发展迅速，而零排放车辆亦正逐步推出市场。然而，就內燃机车辆而言，低排放量并无绝对基准，因为车辆废气限值会随着科技进步而不时提升。換言之，低排放区的排放准则可定期收紧，以达到其目的。在最理想的情况下，当所有车辆不再排放废气，便无须设立低排放区。
• 欧洲联盟标准(下称"欧盟标准")是一个常见及国际采用的车辆排放标准，而这亦是香港紧随的标准。所有新登记的车辆须符合法例对各种污染物订定的最新限值。香港目前采用的标准是由2012年起实施的欧盟V期标准。^{1注释符号代表与先前的标准(即欧盟IV期)相比，欧盟V期重型柴油车辆排放少40%的氮氧化物，而轻型货车则排放少80%的颗粒性物质。} 香港计划采用的低排放区排放准则，是在2006年推行的欧盟IV期标准。同时，欧洲联盟自2014年已开始分阶段就不同车辆类别推出欧盟VI期标准。

设立低排放区的考虑因素

• 应如何及何时设立低排放区并无国际标准。每个城市均可设计切合本身需要的低排放区。在西欧，许多城市均设有低排放区，该等低排放区在面积、限制的车辆种类、排放准则、执行方法及惩罚方面可能各有不同。部分这些城市以设立低排放区，作为使污染特别严重的区域达到空气质素指标的措施之一。
• 在设立低排放区前，政策制订者可评估不同低排放区建议方案的成本和效益，例如预期为空气质素带来的改善及连带对健康带来的好处、设立及营运低排放区的费用，以及营运商为车辆升级所引致的额外费用。政策制订者亦可决定实施时间表及日后的路线图，并制订让持份者参与及教育公众的策略。
• 低排放区在设计上可能需要在不同的考虑参数之间作出取舍。面积较大的低排放区可能会带来较大的空气质素效益，但亦可能会增加受影响车辆的数目，因而令执法及侦测不符规定车辆的工作更困难或更昂贵。面积较小的低排放区所带来的效益可能及不上所付出的成本，但在管理和执行上则相对容易。
• 拟限制的车辆种类可视乎各类车辆的行车量及造成的污染而定。柴油车辆通常是主要的限制对象，因为该等车辆排放的颗粒性物质及氮氧化物较汽油车辆多。重型车辆通常最先受到影响，因为该等车辆往往数目较少但个别造成的污染较严重。
• 排放准则的选取及提升准则的步伐亦会直接影响受影响车辆的数目及所引致的额外升级或改装费用。在执法方面，不论所采用的是较昂贵的自动侦测方法还是较便宜的人手侦测方法，设立完善的车辆资料库对侦测不符规定车辆至为重要。

伦敦低排放区

设计及规划阶段

• 伦敦低排放区是全球最大的低排放区，面积1 580平方公里，覆盖整个大伦敦地区(Greater London)。有关计划由前伦敦市长提出，作为达致具法律约束力的欧洲空气质素目标的整体策略的其中一部分。该计划旨在推动加快及自愿更換或改装旧型及造成污染的柴油车辆。英国如未能达到该等目标，可能须缴付罚款。 
• 在2001至2004年期间，伦敦交通管理局(Transport for London)委托或自行进行详细研究，探讨替代方案及不同的低排放区计划方案的可行性，并就这些研究进行策略性检讨。其后亦曾进行商业、经济以至环境的影响评估。根据这些研究，当局最终于2006年选取了涵盖整个伦敦的计划。^{2注释符号代表该计划预期会为公众健康带来好处，估计金钱等值介乎1亿4,000万英镑(16亿7,000万港元)至2亿1,000万英镑(25亿500万港元)。然而，该计划亦可能导致在2015年前有介乎1亿英镑(11亿9,300万港元)至2亿7,000万英镑(32亿2,100万港元)的整体经济损失(以2008年的价格计算)，主要原因是为符合排放规定而付出的费用。设立摄影机系统的初期估算为5,700万英镑(6亿8,000万港元)，而每年营运该系统的费用平均为1,000万英镑(1亿1,900万港元)。}
• 英国的商界及物流业界均反对该建议，担心此举会令车队不适用，并引致货运及客运成本上涨。业界寻求限制计划的适用范围，并要求政府提供更多诱因。^{3注释符号代表货运业的其中一项建议是提供补助或资助，协助营运商为车队升级。然而，伦敦当局认为该项建议并不符合成本效益，而欧洲联盟亦有政策规定该等补助须以提升环保效益的资本成本的某个百分率为上限。} 在进行连串咨询及持份者参与活动后，当局最后于2008年2月推行修订计划，只集中管制颗粒性物质的排放量。

实施阶段

• 该计划最初只以欧盟III期以前的最重型柴油货车(个别污染最严重的车辆)为对象，然后逐渐扩大范围至涵盖其他柴油车辆种类。该计划分别于2008年7月扩大至旅游巴士、巴士及较轻的重型货车，以及于2012年1月扩大至较重型的客货车及小型巴士。自2012年1月起，重型柴油车辆的废气排放准则已由欧盟III期提高至欧盟IV期。私家车及的士虽占车辆流量的80%，但基于成本效益的考虑，一直被豁除于管制范围之外。
• 伦敦当局沒有硬性全面禁制不符规定车辆，而是决定采用征费手段，并根据《大伦敦管理局法》(Greater London Authority Act)及《交通运输法》(Transport Act)发出收费令计划(Charging Order Scheme)，作为进入低排放区收费的依据，而收费则定于足以鼓励车辆升级的水平。现时，向进入低排放区而不符规定的车辆收取的费用，最高为每天200英镑(2,386港元)。
• 该计划是透过一个涵盖逾300部设于通往低排放区及区內的主要干道的固定及流动自动车牌识别摄影机系统执行。该系统与车辆发牌当局的资料库连接，使摄影机所录取的影像可与当局的纪录进行配对。违规车辆的登记车主如逃避缴付入城费，可被罚款最高1,000英镑(11,930港元)。
• 计划实施初期，重型货车合符排放规定的比率由2007年的80%上升至2008年下半年的98%。只有少数车辆(2009年平均为每星期140辆)选择付费进入低排放区。据报在2008至2011年期间，每年所收取的费用及罚款少于180万英镑(2,140万港元)。 
• 根据进入低排放区的车辆的资料，当局估计在计划的首两阶段实施后，与道路交通相关的颗粒性物质排放量减少约1.9%，较先前推算的2.6%为低。然而，在计划实施后，伦敦一些地点的黑碳(颗粒性物质中的有毒元素)浓度已有所减低。^{4注释符号代表根据一份于2012年7月提交予大伦敦管理局(Greater London Authority)辖下环境及卫生委员会(Environment and Health Committee)的简介资料，低排放区实施初期的初步监察结果显示，较大粒子浓度并无明显减少，但微细粒子浓度及在某些地点的黑碳浓度则有所下降。}
• 伦敦市市长近期提出一项新建议，拟于2020年在伦敦市中心设立超低排放区，实施对象亦包括私家车和的士，并会采用较严厉而聚焦于氮氧化物的准则。就该建议进行的咨询于2015年1月完结，当局会于今年內作出决定。

伦敦低排放区的特点

• 目标清晰：伦敦当局寻求市民支持该计划时，强调改善空气质素有压倒一切的需要，以及低排放区可为公众健康带来的好处。
• 征费或禁制：实施征费计划较全面禁止造成污染的车辆进入低排放区更为可取，因为后者会令营运者无法弹性调配车队，亦沒有时间作出过渡安排。
• 分阶段推行模式：为使运作过程畅顺，当局以分阶段方式推行计划，就不同排放准则及车辆种类设定不同生效日期。在每个阶段的生效日期前提早进行宣传，可让营运者有足够时间确保其车辆符合标准。因此，符合准则的车辆比例甚至在伦敦当局推行计划前便已有所增加。
• 持份者及早参与：当局在正式进行公众咨询的一年前已开始让持份者参与其事，并处理营运者的关注事项。计划的工作团队亦会每3个月会晤有最强烈意见的团体，以收集他们对计划的设计的意见及回应。
• 积极回应：伦敦当局为回应商界及物流业界的关注，曾延迟把计划扩大至涵盖较重型客货车及小型巴士，并放弃拟纳入新的氮氧化物排放量准则的原来构思，以尽量减低对商界的影响。
• 在促使营运者更換或改装车辆诱因有限的情况下，^{5注释符号代表英国政府的低排放车辆办事处(Office of Low Emission Vehicles)分别就购买插电式电动客货车及私家车提供最高800英镑(9,520港元)及500英镑(5,950港元)的补助。此外，当局亦有制订其他支援措施，例如为已改装以达致较高减排标准的合资格车辆提供每年的车辆消费稅折扣。} 该计划证明只要收取足够高的征费下，经济抑制措施是一个能令营运者自愿为柴油车队升级的可行方法。就观察所见，伦敦在实施低排放区前，用了长达7年时间进行可行性研究、检讨、影响评估、持份者参与活动和有关计划细节的咨询。侦测不符合规定的车辆和惩罚车主虽非计划的主要目标，但对于管理一个包含收费的计划而言，清晰的法律框架、电脑化车辆资料库及有效的执行制度，全属必不可少的重要元素。

立法会秘书处
资讯服务部
资料研究组
张志辉
2015年3月18日