ISE02/20-21

• 香港的除稅后无铅汽油牌价于过去10年上升21%至每公升11.24港元，价格贵绝全球。^{1注释符号代表根据国际能源署的资料，2019年的香港汽油牌价贵绝全球，较全球平均价格高出逾倍。根据另一项较近期排名资料，2020年10月中的本地汽油价格仍高踞世界首位。请参阅International Energy Agency (2020)及GlobalPetrolPrices.com (2020)。} 与此相反，汽油的进口成本价却同期累挫39%，跌至每公升仅2.73港元。这两个背驰走势，引发外界批评本地油公司的经营手法违反竞爭，以赚取"不合理的偏高利润"。^{2注释符号代表Legislative Council Secretariat (2019)。} 该等不当手法的指控，包括"合谋定价"，以及汽油价格"加快减慢"。^{3注释符号代表"加快减慢定价方式"，泛指燃油牌价在国际油价上升周期时不单上调速度较快，升幅亦较大。不过，在油价下跌周期时，牌价下调较慢，而跌幅较小。因此，油公司被指控从价差中取利。} 由于车用燃油是日常必需品，影响本港数以百万计的驾驶人士及乘客，车用燃油价格透明度的议题，在过去5年的立法会內曾先后讨论最少10次。^{4注释符号代表过去5年，议员分别在2016年1月27日、2016年5月4日、2017年2月22日、2017年5月24日、2020年1月15日、2020年4月29日及2020年5月20日的立法会会议上，提出7项有关车用燃油价格的立法会质询。经济发展事务委员会亦分别在2017年5月22日、2018年7月17日及2019年4月29日的3次会议上，讨论本地车用燃油市场的竞爭情况，并通过两项议案，要求"进一步促进市场竞爭"、"降低产品价格"及"展开正式调查"。请参阅GovHK (2016a，2016b，2017a，2017b，2020a，2020b及2020c)及Legislative Council Secretariat (2017，2018及2019)。}
• 回应上述指控，消费者委员会("消委会")及竞爭事务委员会("竞委会")均曾就本地车用燃油市场，进行多次研究。两者的研究结果显示，本地市场的若干独特因素(例如燃油稅偏高及土地成本昂贵)，可能是本地燃油价格居高不下的原因。^{5注释符号代表Consumer Council (1999，2015，2016及2020)及Competition Commission (2017)。} 虽然这两个公共机构并无寻获"反竞爭行为的确实证据"，但这部分是由于两者皆未能从本地油公司取得必需资料(例如成本与利润数字)，作深入分析。竞委会因而在2017年5月发表的报告中建议，竞委会在日后进行市场研究时应获赋予强制收集资料的权力，以处理公众长期关注的问题。^{6注释符号代表Competition Commission (2017)。}
• 全球现时约有58个地方的竞爭监管当局，获法律授权在研究市场状况时可向业界持份者收集所需的资料，当中包括车用燃油市场。^{7注释符号代表Organisation for Economic Co-operation and Development (2016)。} 当中澳洲的做法在全球备受赞许，因为当地即使赋予监管机构强制收集资料的权力，但却同时保障持份者的商业利益及资料机密，两者取得适当平衡。^{8注释符号代表Organisation for Economic Co-operation and Development (2013)。} 本期《资讯述要》先回顾香港近年的汽油定价趋势，继而简述澳洲监管机构在市场研究下的强制收集资料权力。

香港近年的车用燃油价格趋势

• 本地汽油价格：2020年8月，本地无铅汽油的平均零售价格为每公升17.3港元(图1)。扣除每公升6.06港元燃油稅后，调整牌价为每公升11.24港元，不单是每公升2.73港元的平均进口成本的4倍，亦是每公升2.2港元的全球油价(布伦特原油价格)的5倍。本地汽油的零售毛利(即调整零售牌价减去进口成本及零售折扣后的差额)，同期为每公升6.71港元，是2010年8月的相应毛利额逾2倍，令公众怀疑本地油公司并无充分转嫁油价下跌的得益，让消费者受惠。此外，本地五大零售商的汽油牌价大同小异，亦导致反竞爭行为的"合谋定价"嫌疑。^{9注释符号代表Legislative Council Secretariat (2019)及Consumer Council (2020)。}

• 车用燃油市场的近期研究结果：有鉴上述公众关注，消委会和竞委会于过去10年曾就车用燃油市场进行多次研究。竞委会最近于2017年5月发表报告，指出本地汽油市场呈现下列特点：(a)本地油公司普遍提供零售折扣优惠，使实际除稅后无铅汽油牌价于2011-2016年期间平均下跌每公升约0.8-1.5港元；(b)全港181个油站的土地和建造成本均高企不下；及(c)营运成本较高。因此，竞委会"不能排除大部分或全部"的上述零售毛利升幅，"可能是源于"这些因素。此外，单凭一众油公司所定的汽油价格"偏高及保持一致"这两种现象，"并不构成反竞爭行为的确实证据"，因为这可以是市场力量和五大油公司成本结构相近的结果。
• 现行市场研究受制于有限资料：然而，上述研究结果无助释除市民的疑虑，因为研究主要依据公开资料，以及油公司自愿提供的数据进行。该两个公共机构均未能取得持份者的重要资料(例如成本、利润与净利率)，削弱了该等市场研究的公信力。事实上，竞委会亦明确表示"并非每次都能获得所需的资料，令数据有所欠缺，致使在进行分析时，未能作出确实的推论"。面对以上掣肘，竞委会在2017年的报告中，提出在日后进行市场研究时，应获赋予强制收集资料的权力，但其建议不获政府接纳。^{10注释符号代表政府对该项建议持保留立场，因为竞委会现行权力是2015年前"在平衡各方面考虑"及经立法会详细讨论后订定。此外，竞委会运作只有数年，当局表示需待较长时间，才会考虑检讨。请参阅GovHK (2017b)。}
• 市场研究中强制收集资料权力并不等同正式执法调查权力：2019年4月29日，经济发展事务委员会通过一项议案，促请竞委会根据《竞爭条例》(第619章)引用"正式的调查权力"(例如搜查令及强制收集资料的权力)，以调查车用燃油市场中出现的疑似反竞爭行为。^{11注释符号代表竞委会的回覆指出，该项议案不能强制该会展开调查。请参阅Legislative Council Secretariat (2019)。} 然而，竞委会的回应指出，该会只会在"有合理因由怀疑油公司违反竞爭守则"时，才会引用正式调查权力。^{12注释符号代表Commerce and Economic Development Bureau (2019)。}
• 主要关注事项：监管机构进行市场研究时，若获赋权行使强制收集资料的权力，可为社会带来若干裨益，例如提升定价透明度、促进竞爭、提供更多证据为本的营商手法分析，以及纠正公众对主要市场参与者的误解。不过，业界却关注到监管机构于市场研究时行使强制收集资料的权力，或会干预自由市场经济下的商业营运。对企业而言，成本与利润资料均属高度保密和敏感的资料，除非关乎重大社会利益，否则公共机构不应索取有关资料。此外，业界亦关注到商业资料保密的问题。^{13注释符号代表Organisation for Economic Co-operation and Development (2016)、Legislative Council Secretariat (2004)及GovHK (2016b)。}

澳洲监管机构在车用燃油市场的强制收集资料权力

• 自2000年代以来，澳洲日益依赖海外的石油供应，因为当地的主要炼油厂竞爭力日走下坡；加上面对区內供应商的剧烈竞爭，它们相继倒闭。进口车用燃油占澳洲整体供应的比例，因而由1999年的5%飙升至2019年的35%。2020年10月中，澳洲无铅汽油牌价为每公升1.19澳元(6.67港元)，仅为香港牌价约三分之一，亦是先进经济体系中最低地方之一。虽然这可部分归因于澳洲燃油稅较低，仅为0.423澳元(2.37港元)，但当地有较多种类的汽油零售商(如超级市场、油公司与独立零售商)，亦有助促进竞爭。
• 1998年的市场为本的规管框架及非正式价格监察：为保障消费者，澳洲政府曾经严格规管车用燃油市场价格长达50年，但此项过度干预的政策被认为对"零售汽油市场造成不良影响"。^{14注释符号代表竞爭和消费者委员会自1998年年中起停止行使强制收集资料的权力，不再为管制车用燃油价格而强制要求油公司提供价格、成本和利润的详细资料，因为价格管制令大城市与乡郊地区的车用燃油价格之间差距扩阔。请参阅Australian Competition and Consumer Commission (2008)。} 因此，澳洲政府逐步放宽监管，推行以市场为本的规管制度，并由自1995年成立的澳洲竞爭和消费者委员会("竞爭和消费者委员会")，负责统一监管工作。
  
  1998年，澳洲正式撤销对汽油价格的规管，交由市场力量定价。虽然竞爭和消费者委员会仍负责监察汽油价格，但其角色已见淡化，只可使用公开数据及持份者自愿提供的资料。这种"非正式"价格监察的做法，有别于1998年前使用企业机密资料进行的"正式"价格监察。
• 2007年恢复强制收集资料权力以监察价格：然而，澳洲社会认为竞爭和消费者委员会的非正式价格监察做法，不足以保障驾驶人士的利益。这源于当地汽油牌价与全球油价之间的差距，自2000年代中期逐渐扩阔。^{15注释符号代表Parliament of Australia (2006)及Australian Competition and Consumer Commission (2007)。} 其中，当地每公升汽油零售毛利由2005年上半年的0.033澳元(0.19港元)大幅扩阔64%至2006年下半年的0.054澳元(0.3港元)。澳洲国会及竞爭和消费者委员会因而在2006-2007年分别进行调查，而两者皆得出车用燃油市场部分环节的竞爭"并非完全有效"的结论。在公众的强烈要求下，竞爭和消费者委员会自2007年12月起加强其价格监察角色，恢复强制收集资料的权力，规定油公司须提供机密资料，以用作正式监察。^{16注释符号代表Australian Competition and Consumer Commission (2007)。}
• 车用燃油市场强制收集资料权力的要点：目前，澳洲竞爭和消费者委员会共在4个行业界别行使强制收集资料的权力研究市场，该等行业分别是车用燃油、机场及航空、电力及码头装卸。澳洲的强制收集资料的权力，源自《2010年竞爭及消费者法》("《竞爭及消费者法》")，下文概述当地在车用燃油市场行使该项权力的要点：
  
  

  (a)	须先获部长批准：竞爭和消费者委员会一般会先请油公司自行提交所需资料，如油公司拒绝遵从，则会引用强制权力。根据《竞爭及消费者法》，在引用强制收集资料的权力前，须先获财政部长批准。就此发出的部长指令(涵盖监察目标、范围及所需资料)的有效期，通常只有1-3年；17注释符号代表1998年以前，有意见批评正式价格监察措施遭滥用，当地因而引入部长指令，以作制衡。自2007年年底开始，澳洲政府连续6次延长有关指令期限，将正式车用燃油价格监察措施的有效期延至2022年12月。请参阅Productivity Commission (2001)。
  (b)	机密资料的保障：《竞爭及消费者法》订有以下保障措施，以保护资料提供者的"商业机密"。首先，竞爭和消费者委员会只可获取部长指令订明的指定机密资料。其次，市场研究报告仅可展示整体结果，避免任何人能从中推算出个别公司资料的情况。再者，竞爭和消费者委员会的委员如非法披露受保护资料，可被判处两年监禁(因公众利益而披露除外)；
  (c)	必须资料以作分析的涵盖范围：竞爭和消费者委员会获赋予的强制收集资料权力，包括各个界别(即零售、炼油及批发)的所有主要市场参与者的机密资料，涵盖销售额、价格、成本与利润，用作深入分析。该委员会将评估市场的盈利能力，并决定(i)汽油牌价是否合乎经济效益；(ii)成本基础是否具效益；及(iii)油公司的资本回报率是否合理；18注释符号代表衡量行业盈利能力的主要量化指标包括：(a)毛利；(b)毛利率；(c)纯利；(d)销售回报；(e)资产回报；及(f)资本额回报。竞爭和消费者委员会将这些指标套用到财务模型，用以分析行业的财务表现。请参阅Australian Competition and Consumer Commission (2017)。 及
  (d)	油公司对资料涵盖范围的意见：竞爭和消费者委员会在索取资料前，会就指明资料范本咨询业界意见。该委员会可因应业界意见和关注，修订资料要求及资料范本內容。持份者如认为强制资料要求或施加的罚则不能接受，可向法院提出上诉。19注释符号代表机构若未能按强制收集资料权力的要求提供资料，或向竞爭和消费者委员会提供虛假或具误导性的资料，每次违规可被罚款4,440澳元(24,908港元)。

• 强制收集资料的权力提高澳洲车用燃油市场定价的透明度：在强制收集资料的权力下，竞爭和消费者委员会于2013年前发表年度车用燃油市场价格监察报告，而自2014年底起更发表季度报告。委员会的报告指出，虽然澳洲车用燃油零售毛利在2010-2018年间合计上升63%至每公升0.104澳元(0.58港元)，但油公司的机密资料显示它主要反映营运成本急增的现象。扣除新增成本后，油公司纯利在整体零售毛利的比率，同期实际上维持于13%-14%的水平。^{20注释符号代表Australian Competition and Consumer Commission (2020)。}
• 市场研究的正面反应：以机密资料为本的市场研究，"有助公众在掌握较多资料的情况下进行讨论，并消减社会对燃油市场的某些疑虑"。油公司亦认同竞爭和消费者委员会在厘清市民对车用燃油市场的误解上，担当重要角色。事实上，该委员会接获关于车用燃油的投诉数字，在2008-2019年期间大幅下挫76%至仅880宗。^{21注释符号代表Australian Competition and Consumer Commission (2007及2019)。} 综观全球，澳洲的市场研究备受肯定，因为这些研究能分辨"良性竞爭与异常情况的价格变动"，提升市场透明度。^{22注释符号代表Organisation for Economic Co-operation and Development (2013)。}

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梁志杰
2020年10月21日