日本的野猪管控措施

• 自2021年年底以来，野猪成为备受香港市民关注的议题，不仅由于野猪数目近年迅速增长至现时最多约3 300头的水平，还因为它们更频繁地闯入市区。^{1环境局(2021)及环境保护署(2021)。} 虽然野猪通常"行踪隐秘及怕人"，但它们觅食时或会进入人类聚居地，于受到威胁时更会变得凶悍。过去10年，有关野猪滋扰(如发出噪音、影响环境卫生、传播疾病和安全威胁)的投诉急增5倍至2021年1 417宗的新高。社会上因而存有倡议，认为应该扑杀更多野猪以控制其数量；但保育人士则持反对意见，认为须采取较为人道的非致命措施。
• 渔农自然护理署("渔护署")过去曾以猎杀方式处理野猪滋扰问题，但随着市民对动物福祉的意识提高，署方于2017年停止该等行动，改为推行"捕捉及避孕/搬迁计划"，为野猪进行节育及将其迁往郊野。^{2环境事务委员会(2021)。} 然而，该计划于2019年恒常化后，似乎仍无法缓减野猪带来的伤害，而受伤人数更于短短两年由9人倍增至22人。为回应对公众安全的关注，渔护署于2021年11月宣布恢复以捕捉和人道处理方式扑杀在市区发现的野猪，但此举遭环保团体反对。^{3香港特别行政区政府(2021a，2021b)及South China Morning Post (2021c)。} 过去5年，立法会曾至少17次讨论野猪滋扰和管理的议题。^{4立法会秘书处(2021)及香港特别行政区政府(2022)。}
• 在许多先进地方(如美国、德国、新加坡和日本)，扑杀是缓减野猪滋扰的最常用的措施。具体而言，日本的野猪管理策略同时包含致命性及非致命性元素，因而具有一定的参考价值。^{5Melletti and Meijaard ed. (2018)、The Guardian (2019)及林务局 (2019)。} 本期《资讯述要》将先后检视本港及日本的野猪管理政策。

• 全球近期趋势：野猪(学名为Sus scrofa)是现今地球分布最为广泛的大型哺乳类动物之一(体长可达2米，体重高达200公斤)。近数十年来，它们的数量在世界各地经历了几何级增长，当中有多个原因，包括其繁殖率极高(它们可全年无间地繁殖，一对成年野猪可在短短15个月內产下8胎)、极强的求生能力(属杂食性，并可在陆地和水中大范围移动)、乡郊人口萎缩及森林重生、野生掠食动物减少，以及人类狩猎活动下跌。^{6Massei et al. (2011)、Melletti and Meijaard ed. (2018)及环境局(2019)。}
  野猪的繁衍渐成一个全球性问题，不仅因为人类的安全风险和农作物及财产的损害。从公共卫生而言，由于基因原因，野猪更容易把其疾病传染给人类(如戊型肝炎和甲型流行性感冒)和禽畜(如猪瘟)。^{7随着2019新型冠状病毒病爆发，越来越多人关注野猪对公众健康的潜在威胁，因为与严重急性呼吸系统综合症和中东呼吸综合症的源头蝙蝠相比，野猪在基因上更近似人类。请参阅Chan and Wang (2021)。} 因此，全球政府大多采取致命方法(如狩猎和毒饵)来遏止野猪数目的增长，每年目标通常是至少消除其现有数量的75%。然而，自2000年代起，部分城市(如巴塞罗那和新加坡)采取了更多预防性和非致命方法(如围栏和避孕)，以回应对动物福祉的关注。^{8Melletti and Meijaard ed. (2018)、The Guardian (2019)及Loo (2021)。}
• 香港野猪数量上升：根据一个统计模型，以及由红外线相机定时收集所得的数据，渔护署于2019年粗略估计全港郊野地区共有1 800-3 300头野猪。其数量在过去10年显著增加，相信是因为：(a)野猪的超高繁殖率；(b)郊野的森林和植覆盖面积增加，改善了野生环境；(c)缺乏掠食者，特别是当渔护署停止狩猎行动后；(d)从都市垃圾中寻获的食物增加；及(e)人类喂饲。
• 投诉及伤人个案激增：部分由于上述(d)及(e)项原因，近年有更多野猪被发现在市区出沒，为此渔护署已识别最少60个市区黑点。本地的野猪滋扰投诉亦因而在2011-2017年期间增加两倍至738宗，其后在短短四年內进一步跃升92%至2021年的1 417宗(亦即平均每月约120宗) (图1)。伤人报告数目更由2011年完全无相关个案急增至2021年的20宗，引发社会的广泛关注。
  
  
  图1 ── 香港野猪滋扰投诉及受伤报告
  
  
  数据来源：渔农自然护理署。
• 捕杀措施卷土重来：2017年以前，若其他管理措施未见效，渔护署会向两支民间狩猎队发出许可，捕猎具攻击性的野猪。然而，由于动物福祉越来越受到社会关注，渔护署在2017年初暂停狩猎行动，并以先导形式推行"捕捉及避孕/搬迁计划"(详见下文)。经检讨后，"捕捉及避孕/搬迁计划"被视为更安全，而且"捕捉野猪的成效较高"，于2019年恒常化，并正式终止狩猎行动。^{9环境局(2019)及立法会秘书处(2021)。}
  不过，随着去年发生数宗人猪冲突流血事件，渔护署遂于2021年11月恢复捕杀野猪，方法为先用麻醉枪射击，最终人道处理。署方会优先对付下列野猪在市区出沒的情况：(a)数量较大；(b)曾经伤人；或(c)对公众构成较大风险。有关措施实施三个月后，截至2022年2月底，共有66头野猪遭捕杀。^{10最新数字由渔护署于2022年3月1日应要求提供。请参阅香港特别行政区政府(2021a，2022)及South China Morning Post (2021a)。}
• "捕捉及避孕/搬迁计划"下的生育控制和迁移措施：该计划旨在透过避孕疫苗或绝育，为滋扰性野猪节育，又或在条件合适的情况下，将它们迁往偏远地区。截至2021年3月，渔护署在该计划下共捕获803头野猪，当中逾四分之三被迁往远离住宅区的郊野。约四分之一的捕获野猪被注射避孕疫苗或绝育，当中九成沒有再怀孕。对于那些在沒受挑衅的情况下袭击或追逐市民，而被认定为具攻击性的野猪，渔护署或会在评估风险后，以人道处理方式结束其生命。^{11环境局(2021)。}
• 非法喂饲的罚则：在占地达3 150公顷的指定禁喂地点(如金山、狮子山、城门郊野公园)內，《野生动物保护条例》(第170章)已规定禁止喂饲野生动物(包括野猪)，违例者最高可被罚款1万港元。2017-2021年期间，共有281宗的非法喂饲个案遭成功检控，但最高罚款仅为2,000港元。^{12最新数字由渔护署于2022年1月19日应要求提供。请参阅环境局(2021) 及环境事务委员会(2021)。} 至于在禁喂地点以外喂饲野生动物行为，则或会触犯《定额罚款(公众地方清洁及妨碍)条例》(第570章)所订的乱拋垃圾罪行，但其最高罚款更低，只为1,500港元。此外，由于执法困难，政府现时主要依靠公众教育，来劝阻市民喂饲野生动物。
• 本地主要关注事项：第一，关于野猪数量的估算方法，部分论者认为过于粗疏和缺乏科学理据，因为数据仅靠设置于马鞍山郊野公园內的红外线摄影机。虽然渔护署于2020年承诺在其他地点安装更多摄影机，但迄今尚未公布有关进展。^{13立法会秘书处(2021)、环境保护署(2021)及Wong (2021)。} 第二，关于捕捉及避孕/搬迁计划，渔护署表示评估避孕成效需时4-6年。这显然太久，因为繁殖力极强的野猪在这段时间已可产下许多后代，甚至可完全抵消以避孕方法来减少种群数量的成效。虽然立法会环境事务委员会于2019年1月通过一项议案，支持恢复狩猎行动，但政府最终在同年较后时间终止狩猎行动。^{14立法会秘书处(2021)、环境事务委员会(2021)及环境局(2019，2021)。} 第三，关于非法喂饲，禁喂地点只占郊野公园总面积的7%，亦未能覆盖大部分市区黑点。此外，偏低的检控数字和最高罚款仅2,000港元，阻吓作用似乎有限。^{15当局于1999年指明禁喂地点，原意是应对猴子的滋扰。此外，在2021年针对非法喂饲提出检控的成功率仅为61%，与2017年的90%相比有所下降。请参阅立法会秘书处(2021)、环境事务委员会(2021)、香港特别行政区政府(2022)及Wong (2021)。} 第四，关于自然栖息地与市区之间的缓冲，论者建议采用更多非致命的方法(如电围栏、障碍物或经改良设计的垃圾桶)，防止野猪进入市区黑点，而非仅靠捕杀。^{16环境保护署(2021)及South China Morning Post (2021b)。}

• 1980年代后，日本的野猪数目显著反弹，部分原因在于：(a)随着农村人口下降，农耕和狩猎活动减少；及(b)由于日本燃料组合持续由木炭转至油气等，乡郊地区的森林得以再生。日本野猪数目因而由1989年的28万头激增4倍至2010年的132万头，反弹势头强劲。虽然野猪在日本带来的最明显威胁是对农作物的破坏，2010年的相关损失高达68亿日元(4.61亿港元)，但它们闯入城市后构成的滋扰和伤害，也是社会关注重点。^{17The Washington Post (2018)、Kodera (2020)及林务局(2019)。}
• 2013年实施的全国性野猪管控计划：2010年代以前，狩猎是日本管理野猪的最重要政策工具，惟未能有效遏止野猪数目的迅速增长。2013年12月，日本政府推行加强管控鸟兽的全国性政策("管控政策")，主要目标是在10年內将野猪数目减半，至2023年的仅52万头，而地方政府是主要执行机构。2014-2021年期间，日本政府修订若干法例，赋予各地方当局有关权力，并促进彼此的协调工作。^{18参议院事务局(2014)、环境省(2021b)及农林水产省(2022a)。}
• 全盘管理策略下的主要措施：在该管控政策下，狩猎野猪只是野猪综合管理办法的一环。其他环节包括对野猪数量及每年捕杀量的科学估算、栖息地管理，以及预防和缓冲措施，如下述：^{19Kodera (2020)及吴立越、吴幸如(2019)。}
  • (a)
    对野猪数目作出可靠估算以便拟订政策：地方政府须(i)建立定期监测系统；及(ii)每年对野猪种群进行科学调查，并推算其未来数量。在此坚实基础上，他们得以拟定每年捕杀量。

    2015年4月，环境省改进了调查方法，考虑更多变数，例如从40多个都道府县收集所得的野猪目击率、捕获率、粪便分布密度、自然增长率及狩猎者数目。基于这些实证数据，日本于2020年将全国捕杀野猪的年度目标提高17%至70万头，以期在2023年达致上述控制野猪数量的目标；^{20环境省、农林水产省(2013)、环境省(2015)及农村振兴局(2020)。}
  • (b)
    预防性栖息地管理：栖息地管理，是日本防止野猪造成破坏的重要支柱之一。地方政府每年获发资助，采取一系列预防措施，包括(i)加强管理人口聚居地附近或会吸引野猪聚集的栖息地(如荒废农地、垃圾堆积点或果树丛)；(ii)采用崭新设计的障碍物(如树脂浮网和拦畜沟柵)及高效能围栏，封锁入口通道；及(iii)设置缓冲区(如铲除灌木丛)，把森林与市区分隔。^{21拦畜沟柵和树脂浮网皆经特别设计，其缝隙或孔口的宽度足以让野猪的腿被困住或缠住，令它们不敢越过这些障碍物。请参阅环境省、农林水产省(2013)、农林水产省(2021b)及日经BP(2021)。}

    以神戶市为例，主要用于防止野猪侵入的防护栏，长度由2014年的151公里倍增至2020年的320公里；而设为缓冲区的土地，到2020年已达23公顷。有见上述措施可有效减少野猪与居民的接触，神戶市政府在2022年2月计划于未来5年加建更多防范设施；^{22神戶是日本第七大城市。2016-2017年期间，当地的野猪伤人个案数目为全日本市町村之冠(占全国个案总数的30%)。据报，神戶市野猪种群数量激增，主要是该市附近的六甲山国立公园经常有人喂饲野猪所致。请参阅兵库县(2016，2022a，2022b)。}
  • (c)
    推广"智能捕捉"技术：各个市町村每年可获得最多300万日元(即20.3万港元)的资助，购买管理有害动物(包括野猪)的创新科技。迄今已投入使用或拟引入的智能设备逾37种(包括遙控/自动捕捉设备、动物感应器、无人机及监测系统)。^{23农林水产省(2019，2020a，2021c，2022b)。}

    根据总务省在2018年5月进行的一项关于利用科技管理有害动物的研究，所检视的市町村当中，逾三分之二在使用此类智能设备后，令捕获量大幅增加。有86%的受访者更声称，这些智能设备有助减轻巡逻负担；^{24总务省(2018)。}
  • (d)
    加重对喂饲野生动物的罚则：目前，日本的都道府县和市町村当中，至少有19个已制定禁止喂饲野生动物的附例。以神戶市为例，当地于2002年制定了日本首项禁止喂饲野猪的法例，以管制在六甲山国立公园附近住宅区的相关行为。为加强阻吓力，神戶市政府于2014年12月实施"点名批评"的罚则。任何人若屡次违例喂饲野生动物，其个人资料会被公开披露。截至2020年，尽管执法人员曾发出若干口头警告，沒有人被处以这种惩罚。^{25神戶新闻(2021)及地方自治研究机构(2022)。}

    于较近期，日本政府在2021年9月修订《自然公园法》，禁止在国立公园逾五分之四的范围內喂饲野生动物，违例者将被处以最高30万日元(2万港元)的罚款，此罚则将于2022年4月实施；^{26环境省(2021a)。} 及
  • (e)
    具针对性的捕杀行动：尽管当局强调非致命方法，捕杀仍是日本管控野猪数目增长的重要措施，但主要以母猪和幼猪为捕杀目标。为此，环境省在2017年公布以体毛花纹、牙齿及后蹄长度为参照的母猪识别准则。^{27环境省(2021b)。}

    此外，日本政府自2016年起不单加强经济诱因，鼓励农民和居民成立地方狩猎队，亦同时简化处理狩猎执照申请的程序。2020年，当局于指定"重点捕捉区"(主要位于日本中部和四国)实施跨都道府县的捕捉野猪联合行动，以遏止猪瘟在野猪间传播。截至2021年，日本有逾70%的市町村(1 229个)已成立狩猎队，数目在短短8年间累增82%。2013-2020年期间，每年捕杀野猪的数目亦急增50%至67.9万头。^{28环境省(2021b)、农林水产省(2021a，2021b，2022a)。}
• 政策成效：上述综合措施似乎已遏止日本野猪数目的增长，在2014-2019年期间已下降三分之一至80万头。野猪滋扰问题亦放缓，其中野猪破坏农作物造成的每年损失金额，在2014-2020年期间下跌17%至46亿日元(3.12亿港元)。野猪伤人个案亦由2016年的49宗减至2021年的38宗；但过去5年却出现3宗导致人类死亡的个案。积极应对的神戶市方面，伤人个案数目更在4年內急挫86%至2020年仅两宗。^{29农林水产省(2020b，2021b)、环境省(2022)及神戶新闻(2021)。} 然而，致命及非致命方法在上述成效扮演的角色，则难以量化。