新界的祖堂

• 祖和堂("祖堂")是新界传统家族/宗族由来已久并有数以百年计历史的土地持有组织。^{1其他可用作描述祖堂的字词包括祭祖/土地信托及中国传统信托，惟信托一词或不完全等同于普通法下的信托。请参阅Malcom (2012)。}虽然政府对祖堂所持有的土地(亦称为"祖传土地"及下称"祖堂地")面积掌握不多，但祖堂地普遍被认为对拟议新界北部新都会区("北部都会区")，以至香港整体土地供应具有策略性地位。现时，祖堂地可由政府强制收回作发展用途，亦可以在获得政府同意并完成相关程序后，售予私人发展商。2015年至2019年间，政府共批准超过300宗出售祖堂地的申请。^{2请参阅香港特别行政区政府(2020)。同时，根据一篇报道，2015年至2020年间的祖堂地出售申请宗数为461，其中378宗(82%)获政府批准。然而，期间获批宗数逐年下降(由82宗降至45宗)。请参阅信报财经月刊(2021)。}然而，传统上创立祖堂的目的是确保后嗣世世代代永享祖传土地，而出售祖堂地须获得全体祖堂成员一致同意，因此有意见认为出售的程序或过于繁琐。此外，当负责出售土地的祖堂司理失去联络，又或司理职位悬空，出售土地将受到窒碍。因此，2021年施政报告就形容祖堂地的发展为"困局"。
• 2021年施政报告承诺检视相关的祖堂管理模式，藉以释放祖堂地的发展潜力。检视工作由民政事务局主导，并联同发展局和代表新界原居民权益的法定机构乡议局进行。在继续尊重新界习俗和传统权益的前提下，上述工作旨在就规管祖堂及其土地事宜的法例提出具体修订。在此背景下，本期《资讯述要》综述祖堂的历史、形式、现状、监管框架等，以及窒碍祖堂地发展成为潜在新土地供应来源的事宜。

• 祖堂的起源可追溯至1 000年前的宋朝，^{3请参阅薜浩然(2019)及Hayes and Ching (1976)。}其广泛分布于传统中国，包括一些本地显赫宗族祖先，于数世纪前迁居现时的新界。创立祖堂的传统习俗主要是为了祭祀先祖及团结宗族，做法通常是拨出部分或全部祖先的物业/土地为宗族集体拥有，并不容后嗣分割或处置，从而获得物业/土地收入以支持祖堂。祖堂地曾受《大清律例》以某形式保障，例如对以欺诈手段出售土地施加惩处。^{4请参阅HCA331/2002第44段。}清朝覆亡后，加上往后政治局势改变，祖堂在內地似乎已不复存在。^{5请参阅Selby (1991)、廖书兰(2021)及HCA2071/1966。}在香港，自1890年代后期以来，祖堂在英治新界得到保留，^{61898年，时任总督卜力宣告新界居民的商业和土地权益将受保障，而"良好习俗"将不受干涉。请参阅Haydon (1995)。}并获于1910年制定、旨在处理新界事务的《新界条例》(第97章)认可，而祖堂在多项安排下获批准注册并继续控制其土地。^{7《1900年新界土地法庭条例》宣布，在1898年《展拓香港界址专条》指明期间內，新界所有土地均属英国王室的财产。1899年至1905年间，港英政府进行土地测量，藉以勾划新界的土地界线和土地业权，并引入集体官契制度。在此制度下，过去新界的永久业权土地变成契约官地，而土地持有人即成为官地承租人。请参阅土地注册处(2022a，2022b)、HCA2071/1966及刘智鹏编(2010)。}

• 虽然"祖堂"一语广为使用，然而《新界条例》只载列"宗族、家族或堂"一语，甚至无提及"祖"一词。不过，祖地仍被视为宗族/家族土地，故亦须遵守《新界条例》相同的注册规定。^{8请参阅HCA1763/1967第17段及HCA2071/1966。}同时，尽管《新界条例》并沒有为这些词语下定义，但因《新界条例》赋权法庭认可并执行影响祖堂地的中国习俗或传统权益，故祖堂的传统含义亦可见于法庭审讯中。
• 在一份广为引用的1970年法庭判案书中，^{9请参阅HCA2071/1966。}祖被界定为"古代中国管理祖传土地的组织，其从同一祖先取得的土地可让男性后嗣在生时终生受益，并世代相传。"^{10因祖堂不被视为法律实体，故不能以其名义提出诉讼。祖堂亦多被称为"非法团组织"，而《新界条例》亦豁免合资格的祖堂根据《公司条例》注册。请参阅CACV138/1995及《新界条例》第16条。}祖通常在祖先去世后创立，以祖先之名命名，把祖先的部分或全部遗产留起，并使之"永续存在、不可剝夺、不可分割"。換言之，祖一旦成立，其土地业权便不应分割和出售，而应永续存在，福泽后人。这种对土地业权的重视，在当时以土地为重要生产要素及谋生工具的农业社会里，似乎也不难想像。
• 有别于祖，堂可由一在生的男性宗族成员创立，透过留起其财产，不容分割，从而在去世后获得后人追思。这样成立的组织有人称为家族堂(Family Tong)，其成员结构、永久土地业权等方面与祖极为相似。家族堂与祖的另一区别在于前者可灵活命名，除祭祀先祖外，亦发挥教育及福利等更多职能。除家族堂外，亦有其他由非有血源关系成员组成的堂。^{11除家族堂(Family Tong)外，亦有商业及宗教等性质的堂。宗教及商业性质的堂不一定由同一宗族的成员组成。然而，根据《新界条例》，这类堂亦须由司理代表。请参阅Wong (1990)、CACV138/1995及HCA595/2019。就本期《资讯述要》而言，讨论焦点集中于家族堂。}
• 基于上述背景和考虑，值得留意的是，祖和家族堂的成员和受益人一般只限于祖先的每名在生男性后嗣，其出生时即可享祖堂权益，直至去世。成员的祖堂权益不会成为其本身遗产的一部分，不能由其后嗣直接继承。由于祖堂成员来自不同世代，因此祖堂有为数达数百名成员的情况并非罕见。^{12举例而言，根据HCA881/2012，文永寿祖在约400至500年前创立，截至2018年有大约600名成员/受益人。}

• 《新界条例》规定祖堂须委任司理，并将司理身份向民政事务处注册，方可处理土地事宜。有关祖堂最近期的数据已是2004年时，当时政府披露，有7 300个祖堂委任并注册了13 000名司理，但政府沒有提供祖和堂的分项数字。^{13请参阅房屋及规划地政局(2004)。该数字较1980年代所呈报的数字高约1 300，而1980年代有期刊文章引述称，当时约有6 000个祖堂，包括3 800个祖和2 100个堂。请参阅Wong (1990)。}
• 至于祖堂的土地持有情况，政府表明现时未有掌握祖堂地数目、面积和地区分布资料。^{14政府表示沒有编制及拥有有关祖堂地数目、面积和地区分布的最新资料。请参阅香港特别行政区政府(2020，2021b)。}根据有研究祖堂的专家所撰写的资料，估计祖堂在1980年代持有约2 400至2 790公顷土地。^{15请参阅Wong (1990)及薜浩然(2019)。前者引用1987年由政府官员提供的数字，即6 000英亩(2 400公顷)，后者则引用2 790公顷，该数字来自1988年发布的《〈新界条例〉工作小组报告书》("Report of the Working Group on the New Territories Ordinance")。从较宏观的角度来看祖堂地的发展潜力，政府于2021年10月提出的《北部都会区发展策略》能进一步开拓约600公顷房屋及经济发展用地，初步估计从而可增加供应最多186 000个住宅单位及84 000个职位。}尽管祖堂创立是为永久持有土地，并保持土地不可分割，但多年来，部分土地已被政府收回或私人发展商收购。因此，现时所持土地面积或少于30多年前的估算数字。
• 符合规定的祖堂地可获豁免地租，^{16请参阅《地租(评估及征收)条例》(第515章)第4条。}但仍受其土地契约及法定分区图则所载的土地用途限制规限。目前，祖堂地普遍用作农业、露天仓库和宗教等用途，而祖堂的收益通常来自租金收入。^{17请参阅HCA2071/1966及HCA2336/2004。}政府收回的祖堂地相信多是用作兴建公共工程项目，例如公共房屋或相关基建设施，而售予发展商的祖堂地则可成为发展商的土地储备，用作日后私人住宅发展。^{18举例而言，据报政府近期收回的一幅元朗祖地是高密度资助房屋的拟议用地。事实上，一间私人发展商据报亦曾尝试收购该幅祖地作私人住宅发展，但未能获得全体祖成员同意。请参阅香港01(2021a)、文汇报(2021a)及香港特别行政区政府(2021a)。}

• 一如上文所述，《新界条例》是规管涉及祖堂及其他新界事务的法例。^{19《新界条例》是1910年制定的《新界章程条例(1910年34号)》的修订本，旨在综合及修订1899年至1908年间通过的有关管理及规管新界的法律。请参阅土地注册处(2022a)及HCA2071/1966。}该法例经多年修订，移除了过时的条文，但时至今日，与祖堂有关的部分(主要是第13及15条)仍保持不变，主要包括以下內容：
  • (a)
    委任司理：第15条规定，各祖堂均须由其成员委任的司理代表。委任的司理须向民政事务处注册，并提供民政事务局局长("局长")所需的证明。^{20过往是由地政专员负责《新界条例》列明的职能。}局长在有人"提出好的因由"时，可取消司理的委任，并可挑选新司理及将其注册以代替该司理。若祖堂未能在指明情况下，于一定期限內委出司理并证明该项委任，其土地或会被政府重收。^{21《新界条例》第15条列明，如(a)祖堂在取得土地后3个月內并未委出司理并证明该项委任，或(b)在更換司理后3个月內并未证明已委任新司理，政府即可将祖堂所持有的土地重收。}
  • (b)
    司理的权责：根据第15条，已注册的司理按规定发出所需的通知，并获局长同意后，即有全权将该土地卖出或处理，犹如他是该祖堂地的唯一拥有人。任何文书如由司理在局长面前签署，并经局长签署见证，则获视为等同由全体宗族成员签署。
  • (c)
    法庭的角色：根据第13条，《新界条例》允许法庭(原讼法庭或区域法院)认可并执行任何影响新界土地(亦包括祖堂地)的中国习俗或传统权益。
• 基于政府视祖堂为私人组织，故不会干预祖堂的內部决策过程。^{22请参阅香港特别行政区政府(2021b)。}因此，祖堂根据其已有的成文规则(若有)或既定做法管理內部事务。然而，基于各种原因，祖堂或未能自行委任或更換司理。虽然有关司理出缺状况的全面数据缺乏，但政府截至2021年9月于进行收地工作期间发现至少49个祖堂司理出缺。^{23有关资料由政府在收地过程中获得，惟过往共有多少祖堂被收地则无清晰资料。请参阅附注35。}司理出缺问题加上似乎较高的出售祖堂地门槛，或限制了新界祖堂地的发展潜力。有关事宜阐述如下：

• 虽然《新界条例》要求祖堂司理向政府注册，但并无就司理委任机制作出详细规范。根据文献，委任通常是在全体祖堂成员均可出席的会议上，主要透过协商一致及增选作出，而非透过选举作出。^{24请参阅Wong (1990)。}在某些情况下，宗族分支的各"房"可选出一位司理作为代表，而在"房"內，司理职位可由"房"成员轮任。^{25请参阅张少强(2016)及HCA2071/1966。}《新界条例》亦无指明委任司理的人数，因此宗族可自行决定人数。^{26举例而言，请参阅CACV358/2004。在此个案中，堂成员曾决定委任6名司理，或从3房各委任两位司理。每房将各自召开会议选择司理。}祖堂司理通常终身任职，除非祖堂的成文规则另有规定。有些祖堂司理的职位允许子承父位，但该委任仍须根据《新界条例》由局长批准。^{27请参阅Selby (1991)。}
• 在批准司理注册时，局长可要求提供所需的委任证明。根据2006年一份法庭判案书，民政事务处有责任考虑司理委任是否按祖堂內部规例或既定做法作出，或委任程序整体上是否公平。^{28请参阅CACV358/2004。}虽然从公开的资料未能得知政府有否就所需的委任证明订定一套內部指引，但可以留意的是，民政事务处通常会在祠堂等地方，就已呈交的司理委任张贴告示，让反对者可以提出意见。若在指明期限內无人提出反对意见，委任一般可获批准及注册。^{29请参阅Wong (1990)。}此外，有资料显示，民政事务处亦会要求祖堂证明有关委任的决议已妥为通过。^{30请参阅CACV358/2004。}而在近期一项批准委任申请中，民政事务处要求呈交祖堂成员的完整名单，以确定委任是否获得多数成员同意。^{31请参阅葵青区议会(2020)。}
• 据政府表示，祖堂有责任就司理状况的任何变更，包括委任、辞任或离世，向其提供最新资料。如果沒有通报，政府将无法掌握个别祖堂的最新情况，包括其成员组成及土地持有状况。^{32请参阅香港特别行政区政府(2021a)。}不过，过去据报有司理已移居海外或甚至离世，但祖堂方面却未有提名新司理填补。^{33请参阅香港商报(2018)。}
• 总而言之，由于祖堂未必有清晰列明的程序，又或成员之间缺乏行事方式的协议，司理委任因此可能成为祖堂內爭议的根源，一些甚至遭到法律挑战。^{34举例而言，请参阅CACV358/2004及HCA1763/1967。}司理委任爭议或职位悬空不但影响祖堂地的处置，亦导致延迟领取政府支付的数以百万元计的收地补偿金。截至2021年9月，有至少49个祖堂因司理出缺而无法认领补偿金，尽管这并无妨碍法定收地程序。^{35截至2021年9月27日，由于司理出缺(涉及49个祖堂)及祖堂成员反对司理收取补偿金(涉及21个祖堂)，共涉及70个祖堂，约7亿6,000万港元补偿金仍由政府保管。请参阅香港特别行政区政府(2021b)。}

• 虽然在中国习俗中，祖堂地属不可分割，且应永续存在，但祖堂仍可在"必要"的情况下(例如当后嗣遭遇经济困境、严重管理问题或需要支付讼费)，在获得成员一致同意后，处置其土地。过往一些被引用于法律诉讼的资料显示，中国习俗中对一致同意的要求，可能是为了防止未经授权/以欺诈手段出售土地，或确保后嗣的权益不被不合理剝夺。^{36有关资料来自一法庭判案书。该判案书引述当时內地的最高法院大理院的一项裁决。请参阅HCA331/2002。至于何谓"必要"，现时祖堂或会有不同诠释。请参阅Wong (1990)。}
• 虽然《新界条例》并无订明，但政府认为根据法庭判决，出售祖堂地需要获得祖堂成员一致同意。^{37请参阅香港特别行政区政府(2021b)。‚38一份广为引用的1986年高等法院判案书指出，"即使如此，从表面上看，在新界仍须获得全体成员的一致同意，除非当地习俗或《新界条例》另有规定。" 请参阅HCMP865/1982。}因此，民政事务专员在处理祖堂司理有关出售祖堂地的申请时，须确保获得全体成员的一致同意。与司理委任类似，当局通常在一定期限內，在宗族村落显眼地方，张贴有关出售意向的告示，以确定出售事宜是否遭到反对。^{39根据Halsbury Laws of Hong Kong [285-063]，若有成员居于海外，司理或会被要求联络该等成员，并亦寻求他们的同意。}若沒有接获反对意见，局长便可同意出售。
• 有人认为要获得全体成员同意的要求过于严格，在某些情况下更未必完全切合实际。因此，有建议将门槛降低，例如要求只需获得祖堂多数成员同意，而非全体成员。^{40请参阅香港01(2021)。事实上，根据HCMP 865/1982，在某些情况下，基于当地习俗，一致同意原则的适用可能会有所不同。在这案件审讯中，法庭检视了中国传统法律专家的意见。专家引用了20世纪初內地法庭裁决，当中包括祖传土地出售在以下情况下仍然有效的个案：(a)有既定当地习俗或宗族章程条文，允许联合代表宗族全体成员的房长一致做出决定；或(b)在房长联合召集的会议上，由多数宗族成员作出决定。}

• 事实上，为处理祖堂相关事宜，民政事务局于2018年联同乡议局成立工作小组，专注改善祖堂的內部程序及做法。小组编制了一部《祖堂內部守则范本》，透过乡事委员会派发予各祖堂。^{41请参阅香港特别行政区政府(2021b)及大公报(2020)。}然而，在一项立法会书面质询的答覆中，局方表示虽然乡议局已与祖堂积极跟进相关事宜，但一些祖堂成员对编制內部守则持保留意见。^{42请参阅香港特别行政区政府(2021b)。}由于该部守则从未公开，因此在多大程度上获得祖堂采纳则不得而知。
• 在2021年施政报告发表后，政府联同乡议局等相关持份团体成立了新的工作小组，检视现行的祖堂管理模式，以期改善祖堂管理和便利祖堂出售土地。虽然目前尚未清楚工作小组打算如何对《新界条例》作具体的修订建议，但有预期任何改动均需令祖堂管理更有组织、系统化及透明，^{43例如，乡议局工作小组成员据报曾建议参考《公司条例》或《建筑物管理条例》，改善祖堂管理。请参阅东网(2021)。}及确保祖堂在其物业转为非土地资产的情况下，仍能得以延续及维持运作。^{44请参阅施永青(2021b)及文汇报(2021b)。}

• 祖堂在新界拥有可能具相当发展潜力的土地，因此在促进经济发展及增加房屋所需的土地供应方面发挥重要作用，这与拟议的北部都会区发展息息相关。根据对公开资料的检视及分析，释放祖堂地面临障碍，原因是需要祖堂成员一致同意，以及需要依靠有效委任的司理作为处理土地事宜的唯一合法代表。然而，由于各祖堂的情况及做法或大不相同，个别祖堂可能会面对一些独特的挑战及问题，阻碍其全面释放所持土地的发展潜力。
• 政府已承诺研究修订《新界条例》的可能性，以降低土地出售的门槛，并提供机制处理司理出缺造成的问题，以解决不同持份者所提出的各种问题。虽然建议的细节尚待观察，但有关事态发展毫无疑问将被受关注。

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