伦敦最低住屋面积的规管措施

• 香港的人均居住面积中位数于2021年仅得16平方米(而"劏房"的人均面积更仅得6.6平方米)，居住空间远低于全球标准。以首尔、新加坡及台北等亚洲先进城市为例，它们的人均面积可高达30-35平方米。由于挤迫环境可多方面削弱居民的生活质素，社会不住出现要求政府干预的诉求。公众最近对面积小于20平方米的私人住宅(即所谓"纳米单位")尤其关注，特别在多达4 000个这类单位已于2017年至2021年期间陆续落成后，预计仍有不少该等单位正在兴建。^{1注释符号代表按一般理解，"纳米单位"为实用面积小于20平方米的单位。请参阅差饷物业估价署(不同年份)。}部分论者认为这是香港土地严重短缺和置业负担能力下降等长期问题下的市场回应，但社会亦关注到纳米单位的居住空间挤迫，要求当局规管新建单位的最低面积。过去5年，立法会至少10次讨论纳米单位的议题。^{2注释符号代表2016年至2021年间，纳米单位的议题在立法会会议上讨论过6次、财经事务委员会讨论过2次、发展事务委员会讨论过1次，并在一个财务委员会特别会议上讨论过。最近，在2021年7月14日至15日的立法会会议上，议员就"改革房屋政策，解决住屋问题"进行议案辩论，该议案促请政府制订人均居住面积指标，以及落实其他有关住屋的建议。一名议员更动议修正案，建议订定单位的最小面积。请参阅立法会(2021)。}
• 政府向来强调增加土地供应，是提升宜居度的根本方法。不过，政府亦刚颁布自2022年起生效的新规定，限制所有于政府卖地计划和新修订地契/換地申请下涉及的单位，其面积不得少于26平方米。虽然倡议者对此表示欢迎，惟亦有论者批评新规定可能产生反效果，例如或会短期內引致新建住宅单位数量缩减、令财力稍逊的首次置业人士更难购买房屋，以及限制住屋选择。
• 纵观全球，部分先进地方(如法国和荷兰)已对新住宅单位的最低面积，作出规管。^{3注释符号代表Appolloni et al. (2021)及Sheridan et al. (2014)。}伦敦是近期例子，该市政府于2011年修改其规划制度，强制推行新建单位的最低面积。由于香港与伦敦同为全球金融中心，而且都长期面对房屋短缺问题，故后者的政策经验，对本港应有参考价值。本期《资讯述要》简介两地的相关政策发展。

• 人均居住面积：根据2016年中期人口统计报告，香港的人均居所楼面面积仅为15平方米；当中私人房屋的居民为18平方米，公共租住房屋的居民则为11.5平方米。虽然数字在2021年微升至16平方米，但仍落后于同被公认为生活空间狭小的东京(20.1平方米)，更远远落后其他先进城市，如首尔(30.7平方米)、伦敦(32.6平方米)、新加坡(33.0平方米)、台北(34.3平方米)和纽约(49.3平方米)(图1)。^{4注释符号代表香港和新加坡的数字是中位数，其他是平均数。请参阅Clay (2017)、OECD (2018)、Statistics of Tokyo (2019)、Greater London Authority (2020)、Statistics Singapore (2021)及台北市主计处(2021)。}而本港居于"劏房"的22.6万名居民，其人均居住面积更仅为6.6平方米。
  图1 ── 选定先进城市的人均居住面积⁽¹⁾

  

  注： (1) 2016年至2021年间收集的最新数字。

  数据来源：相关地方当局。
• 负面影响：欠缺基本生活设施及挤迫的居住环境，可严重损害居民的身心安康，例如：(a)导致与家庭成员或其他同住者的摩擦增多；(b)通风和采光不足，导致身体健康状况转差；(c)缺乏私隐及不活跃的社交生活，可令心理健康变差；及(d)工作和学习效率下降。^{5注释符号代表香港浸会大会(Hong Kong Baptist University) (2017)、Sing et al. (2020)及本土研究社(2020)。}
• 纳米单位数量激升：虽然单靠规管单位面积，难以提升整体人口的居住面积，但近年纳米单位的兴建明显增加，引起社会关注。纳米单位的每年落成量在2010年至2015年期间均低于100个，但于2018年至2021年期间却跃升至年均828个，占最近4年私人房屋供应的4.6%(图2)。展望2022年，预计纳米单位的落成量将进一步飙升至2 000多个，占本年总体落成量近11%。^{6注释符号代表2021年和2022年的数字是估计数字。请参阅JLL (2022)及信报(2022)。}
  图2 ── 面积20平方米以下的私人住宅单位落成量

  

  数据来源：差饷物业估价署(不同年份)及JLL (2022)。
• 背后成因：从经济角度来看，旺盛的房屋需求碰上土地供应不足的掣肘，纳米单位可视为困境下的市场反应。事实上，因应置业人士(尤其是首次置业人士)的预算随着楼价急升而越趋紧绌，新建单位的平均面积于过去十年持续下降。面积较小的单位(因而市值较低)，可让买家较易于按揭保险计划协助下获得九成按揭贷款(2013年2月至2019年10月期间，价值400万港元或以下的物业才符合申请该类按揭的资格)。^{7注释符号代表可申请九成按揭的楼价上限，于2019年10月已上调至800万港元，而最近于2022年2月更进一步上调至1,000万港元。}
  需求层面方面，随着家庭人均数目由2008年的3.0人稳步缩减至2021年的2.7人，部分人数较少的家庭(特别是单人家庭)或会认为纳米单位是其财务预算下的合理住屋选择。政府亦曾指出，在一个多元化社会，市民对单位面积的需求各有不同。
• 私人房屋发展项目过住并沒有最低单位面积的法定要求：目前，住宅发展密度主要是透过法定规划图则和土地契约所订的住宅地积比率来规管。^{8注释符号代表在2010-2011年度财政预算案中，政府宣布会在选定用地的卖地条款中订明单位的最低数目及单位的面积限制，以期增加中小型住宅的供应。自2014年年底至今，政府沒有拍卖过这类用地。请参阅明报(2021)。}不过，地积比率只能规管整幢楼宇的最高总楼面面积，不能规管个别单位的面积。^{9注释符号代表规划署(2021b)。}在公共房屋或公共机构参与的发展项目，则可以通过行政措施来实现单位面积要求(例如公共租住房屋的最低单位面积为14.1平方米，而市区重建局项目的最低单位面积为27.9平方米)。
  本地社会持续出现为所有居所制订"最低居住标准"的诉求，政府则强调需要在整体房屋供应与较大单位面积之间，"取得合理平衡"。最近于2021年7月，政府重申由于目前房屋供应严重短缺，单靠设定该等标准并不能提升宜居度。反而，"持续增加土地供应"，才是"更重要和治本"的方法。^{10注释符号代表立法会(2021)。}
• 2022年起推行的新措施：政府于2021年10月发布《香港2030+》的定稿时，以提高人均居住空间至20-22平方米为目标。要达致此目标，政府会在未来30年增加土地供应，以兴建100万个新的私人及公共房屋单位，并同时引入规划标准以增加单位面积。在涉及较长远规划(例如交椅洲人工岛)的公共房屋方面，单位面积将会增加10%-20%。^{11注释符号代表以4人公共房屋单位为例，居住空间增加20%后，面积会由约37.2平方米增至约44.6平方米。请参阅发展局(2021a)。}
  私人房屋方面，政府最近在其2022-2023年度卖地计划中，宣布要求"最低单位面积"为26平方米的新措施。^{12注释符号代表政府解释，设定26平方米下限，是参考了观塘港人首次置业先导项目的23平方米单位实用面积下限。前者稍大，是因为私营项目被视为处于置业阶梯更高位置。请参阅香港特别行政区政府(2021)及发展局(Development Bureau) (2021a-c)。}此项规定将适用于所有卖地、铁路物业发展项目及市区重建局项目。^{13注释符号代表香港特别行政区政府(2022)。}同时，从2022年2月25日起，所有需要修订土地契约或換地的重建项目，均须受相同条件限制。^{14注释符号代表近年来，新建纳米单位较大部分来自私人重建项目。就26平方米以下的单位而言，过去4年该比率高达69%。请参阅本土研究社(2020)、团结香港基金(2018)及明报(2022)。}(过去5年，估计有13%的新落成私人单位小于26平方米，其中约三成小于20平方米。)^{15注释符号代表South China Morning Post (2021)。}
• 关注事项：虽然最低单位面积规定的最新措施受到倡议人士欢迎，但亦有人质疑其效用。首先，关于单位面积与私人房屋供应之间的权衡，如果在短期內无法新增土地，建筑密度亦沒有改变，新建单位数量可能受到影响。^{16注释符号代表刘励超(2022)。}其次，在供应减少的情况下，可对楼价的产生连带影响，该措施或会降低置业人士(特别是有意购买入门级单位的首次置业人士)的购买能力，除非发展商愿意降低相关新建单位的每平方呎售价。最后，论者亦关注到这项限制，或会缩窄买家和发展商双方的选择范围，招致有违自由市场经济原则的批评。

• 伦敦是著名的全球城市，吸引英国国门內外的人才汇聚。然而，不住增加的住屋需求，对这个城市亦是重大挑战。这部分是由于伦敦的城市规划框架有欠弹性，妨碍新的房屋发展计划，当中于绿化地带尤以为甚。
• 2011年实施最低住屋面积：2004年，伦敦巿政府公布《伦敦规划》政策文件，当中阐述增加房屋供应，以容纳增长人口的策略。^{17注释符号代表《伦敦规划》是伦敦巿政府制订的法定空间发展策略，阐述未来20-25年的经济、环境、房屋、交通和社会发展框架，对负责就规划申请作出决定的地方当局具有约束力。请参阅Greater London Authority (2021c)。}然而，该策略却令公众忧虑增加房屋供应时，牺牲住屋面积。伦敦巿政府因而作出回应，于2005年12月就住屋空间标准，委托顾问进行研究，^{18注释符号代表该项研究由一家房屋顾问公司进行，研究课题包括居住面积趋势、其他地方引入最低家居空间标准的经验、持份者的意见、对可行实施机制的评估，以及成本/效益分析。请参阅HATC (2006)。}其后于2009年就拟议规例进行公众咨询。^{19注释符号代表订立最低家居面积的过程曾于2008年因政府更替而短暂中断，但此举措仍获新政府广泛支持，故最终得以完成。请参阅Park (2017)。}最终，伦敦巿政府将最低住屋面积标准("《标准》")，纳入于2011年发表的更新版《伦敦规划》。^{20注释符号代表当时，英国沒有全国性的居住空间标准。最重要的国家标准是在1961年采纳的(最低面积为29.7平方米)，而且只适用于公共房屋，但就连这项标准也在1980年被时任首相戴卓尔夫人以节约成本为由废除了。不过，继伦敦订定标准后，英国政府在2015年推出相若的"全国适用空间标准"，但地方政府可选择是否采用。请参阅HATC (2006)及Park (2017)。}
• 伦敦采用的新空间要求重点：《标准》自实施至今，大体上沒有重大改变，其重点如下：
  • (a)
    空间面积与入住人数成正比：最小空间并非单一的面积标准，而是与预期入住人数紧扣。举例而言，为一人而设的开放式单位或一房单位，最低面积为37平方米；但供二人居住的一房单位，面积则会增至50平方米(图3)。^{21注释符号代表《标准》最初在2011年只涵盖最多可住6人的4房住宅，但在2016年和2021年，涵盖范围扩大至最多可住8人的6房住宅，与2015年推出的"全国适用空间标准"一致。请参阅Greater London Authority (2011，2016，2021c)。}在最新的2021年《伦敦规划》中，甚至订明睡房面积的规格(即单人房为7.5平方米，双人房为11.5平方米)；^{22注释符号代表Greater London Authority (2021c)。}

    图3 ── 2021年《伦敦规划》中的选定住屋面积要求

    睡房数目	床位数目/人数	最低室內楼面总面积 (平方米)
    		单层住宅	两层住宅
    1	1	37	不适用
    	2	50	58
    2	3	61	70
    	4	70	79
    3	4	74	84
    	5	86	93
    	6	95	102
    4	5	90	97
    	6	99	106
    	7	108	115
    	8	117	124

    数据来源：Greater London Authority (2021c)。
  • (b)
    《标准》满足最基本需要：《标准》定位为最基本的要求，以容纳基本家俱和进行基本起居活动(如煮食、用膳和睡眠)。^{23注释符号代表HATC (2006) and Greater London Authority (2021c)。}由于最低标准仅为37平方米，远低于2009-2010年获批兴建的一房单位平均面积(46.9平方米)，^{24注释符号代表Greater London Authority (2012)。}故新《标准》似乎对大多数房屋发展项目的约束有限。事实上，伦敦巿政府在考虑2006年的相关研究中发展商的回应及意见后，认为最低居住面积的规定不会对新建房屋数量产生重大影响；^{25注释符号代表HATC (2006)。}及
  • (c)
    仅限于在地方城市规划制度內实施：由于伦敦巿政府仅为地方政府，无权修订全国性的《建筑物规例》，因此《标准》只是发展商在伦敦寻求规划许可时须满足的条件，并仅适用于新的私人及公营房屋发展项目。发展商必须申报睡房数目及预期入住人数(而且须与销售及推广资料一致)，并遵循《标准》兴建。^{26注释符号代表HATC (2006) and Greater London Authority (2021c)。}
• 同期增加住宅供应措施：除规管最小居住空间外，伦敦巿政府同时亦修改城市规划制度，以便增加伦敦的房屋供应。当中包括精简重建申请的审批程序，以及容许较高密度的楼宇发展。举例而言，若把两层高的旧洋房改建成多层住宅大厦，便能提供更多新的住宅单位。^{27注释符号代表Greater London Authority (2020)。}
  伦敦的年均房屋落成量因而呈稳步上升趋势。2011-2012年度至2015-2016年度期间，年均落成量约为25 300间。自2015-2016年度起，每年落成量跃升至超过30 000间，并于2019-2020年度达至40 870间，为60年来最高(图4)。
  图4 ── 2001-2020年度伦敦的房屋净落成量⁽¹⁾

  

  注： (1) 4月起计的年度。

  数据来源：Department for Levelling Up, Housing and Communities (2021)。
• 对住屋选择的潜在影响：关于对伦敦小型住宅供应或会不足的忧虑，据报有部分渴望独立生活的年轻人或因别无他法，只好与家人同住较大居所，或者选择与无亲属关系的人合住。^{28注释符号代表Centre for Cities (2020)。}数据显示，涉及无亲属关系人士合住同一单位的住戶数目，在1996年至2018年间增加了63%，于2018年占伦敦住戶总数的七分之一。^{29注释符号代表Greater London Authority (2021a)。}不过，难以确定上述同住情况的根本原因，因为其他因素(例如住屋成本负担能力和共享经济下的共居趋势等)或亦扮演一定角色。

• 伦敦的最低住屋面积规定，似乎并未对整体房屋供应造成重大不良影响。这主要是因为发展商所提供的单位，面积大多高于最低要求。更重要的是，同步推出的增加供应措施，有助增加整体房屋供应，以期根本上提升伦敦的整体宜居度及应对人口预期继续增长的压力。