加强街道洁净的措施

• 街道洁净是环境卫生和公共卫生不可或缺的一环，既有助减少疾病传播、遏止鼠患，亦可建设优美市容，让市民享受更优质的生活。城市的国际形象更可得以提升，有利于吸引更多外来投资及促进旅游业发展。街道洁净是香港社会长期关注的议题，近日亦再度掀起热议。为根治环境卫生问题，政府于2022年7月成立跨部门工作组，以协调各部门的工作及拟定各项改善计划。
• 全球众多已发展地方均推出不同措施，以保持或提升街道洁净程度。新加坡以洁净城市著称，并一直致力维持此美誉。与此同时，洛杉矶市和纽约市──美国两个人口最多的城市^{1请参阅The Brookings Institution (2021)。}──透过善用数据应用和太阳能等科技，竭力改善街道洁净问题。本期《资讯述要》将阐述香港面对的街道洁净问题，继而探讨上述海外城市的不同应对策略，包括(a)提供公共洁净服务的模式；(b)科技与数据应用和其他改善街道洁净的创新方法；及(c)进行教育和宣传工作的同时，亦订立具阻吓力的惩罚性措施。

• 街道洁净问题不时成为社会关注焦点，尤其是卫生恶劣和经常发现鼠踪的黑点。虽然政府在加强清洁工作的同时，亦在目标区域持续进行灭鼠行动，但效果未如理想。香港一直尝试解决街道洁净问题，但却面对不少挑战，相信主要源自下列因素：
  • (a)
    清洁责任分散：街道洁净服务主要包括清扫街道和收集垃圾，有关工作大部分由食物环境卫生署("食环署")负责；然而，不少职责仍然分散。食环署的服务范围涵盖行人路、马路、行车天桥和道路分隔栏，而行人天桥、行人隧道和高速公路的清洁则由路政署负责。职责分散或对清洁服务有影响，举例来说，清扫行人天桥升降机地面的工作由食环署监督，而清洗这些升降机的內部地面及其他部分(例如墙身、按钮)的工作则由路政署负责。^{2请参阅食物环境卫生署(2022a)、食物安全及环境卫生事务委员会(2021)及改善环境卫生及市容事宜小组委员会(2021)。}这种过于细致的分工令公众深切关注街道管理的效率和成本效益；^{3请参阅民主建港协进联盟(2022)及东方日报(2021)。}
  • (b)
    "三无大厦"的严峻卫生状况及非法弃置废物问题：在街道非法弃置废物，乃导致卫生恶劣和助长鼠患的原因之一。除饮食处所林立的地方外，"三无大厦"四周的非法弃置问题尤其令人担忧。由于沒有管理组织统筹"三无大厦"的废物收集事宜，有些住戶往往为求方便而将家居废物弃置于附近的公共空间(例如路旁、公共垃圾桶旁边)。^{4请参阅食物安全及环境卫生事务委员会(2021)及香港经济民生联盟(2020)。}食环署已在不同黑点安装网络摄录机^{5网络摄录机现已安装于全港309个黑点。请参阅食物环境卫生署(2022b)。}，以便采取执法行动。署方亦在傍晚至黎明时分试行提供大型有盖垃圾桶予"三无大厦"的居民使用。然而，成效似乎并不显著，因为当中一些垃圾桶很快便会满溢，部分原因是途人和邻近的商戶也顺手把垃圾掉进这些垃圾桶內；^{6请参阅香港特别行政区政府(2021)及无限香港基金会有限公司(2021)。}
  • (c)
    现行定额罚款水平阻吓力减弱：根据《公众洁净及防止妨扰规例》(第132BK章)，干犯公众洁净罪行的人士会被票控。^{7根据该规例，任何人将扔弃物弃置在街道或公众地方会被检控，一经定罪，最高可罚款25,000港元及监禁6个月。请参阅食物及卫生局(2021b)。}在2002年，随着《定额罚款(公众地方洁净及阻碍)条例》(第570章)生效，针对轻微公众洁净罪行的简易定额罚款制度开始实施^{8定额罚款制度下的轻微公众洁净罪行包括(a)乱拋垃圾；(b)随地吐痰；(c)未经准许而展示招贴或海报；及(d)让犬只粪便弄污街道。请参阅食物环境卫生署(2022a)。}。罚款水平最初定为600 港元，其后于2003年提高至1,500港元。^{9在2003年爆发严重急性呼吸系统综合症后，政府成立名为"全城清洁策划小组"的专责工作小组，由时任政务司司长领导，负责制订和推行提高本港环境卫生水平的建议。除建议提高定额罚款水平外，该小组亦建议对重犯者判处社会服务令，但经咨询立法会议员及其他持份者后，政府沒有作进一步跟进。请参阅立法会秘书处(2005)、食物安全及环境卫生事务委员会(2005)及全城清洁策划小组(2003)。}该制度成为打击乱拋垃圾的主要执法手段，在2014年至2020年间，99%的执法行动均以发出定额罚款通知书的方式作出。然而，持续上升的定额罚款通知书发出数目(由2014年的28 800张增加至2017年的39 200张，再攀升至2020年的41 700张)，反映了其阻吓作用已逐渐减弱。^{10请参阅食物及卫生局(2019、2021b)。}因此，有意见促请政府提高已维持了20年的罚款水平；^{11请参阅东方日报(2020)。}
  • (d)
    未有充分把科技应用于垃圾收集设施：食环署在清扫街道和收集垃圾的一些范畴已采用了机械化的方法，包括使用机动扫街车和小型洗街车。^{12为更广泛应用科技于环境卫生工作，食环署会在合适情况下把相关条款纳入服务合约，要求清洁承办商采用有效科技提供服务。请参阅食物及卫生局(2021a、2022)。}此外，经过数年与不同持份者的咨询后，政府公布了公共垃圾桶的新设计，而生产合约亦已于2022年5月批出，以展开实地测试。虽然新设计可减少清洁工人在收集垃圾时造成的身体劳损，藉此提高效率，但当中仍缺乏科技智能元素。^{13请参阅香港特别行政区政府(2019、2020) 、香港01(2020)及环境保护署(2022)。}尽管政府透露正在指定地区(例如元朗区的乡郊地区)就不同科技应用(例如街道吸叶清扫机、太阳能废物压缩箱)进行可行性测试，但部分人士认为有必要加快街道清洁工作的科技应用和自动化步伐；^{14请参阅食物安全及环境卫生事务委员会(2021)及香港经济民生联盟(2020)。}及
  • (e)
    清洁运动及监察清洁程度计划缺乏延续性：为使更多市民意识到保持街道整洁的个人责任，政府不时举行全港跨部门清洁运动。在运动举行期间，政府加强清洁工作和巡查，并举办不同主题(例如建筑废物处置、海岸清洁)的宣传和公众教育活动。对上一次举办的同类型运动是为期两个月的"全城清洁2015＠家是香港"运动。然而，据报很多卫生黑点在运动结束后不久就打回原形，令人质疑运动的长期成效。^{15请参阅食物及卫生局(2015)、立法会秘书处(2017)及东方日报(2015)。}值得注意的是，政府曾在2004年推出社区清洁指数，每季为选定地点进行实地评分，以监察各区的清洁程度。不过，监察工作已于2008年终止，因为政府在检讨指数计划后，认为该指数已引起社区人士对环境卫生的关注，达到预期目标。社会上有声音要求重推监察指数，以便更准确地掌握现况和评估措施成效。^{16请参阅香港特别行政区政府(2009)及香港01(2022)。}
• 最近，政府成立了地区事项统筹工作组，成员来自多个政策局和部门，负责处理长久以来的环境卫生和街道管理问题。^{17工作组计划处理的问题包括非法弃置垃圾、阻塞街道、鼠患、楼宇渗水、冷气机滴水及"垃圾屋"。请参阅香港特别行政区政府(2022a)。}工作组敲定两个阶段的工作，首阶段进行为期3个月的"政府打击卫生黑点计划"，第二阶段会开展改善市容工作(例如改善街道设施)。同时，工作组承诺会(a)建立处理跨部门问题的"标准运作模式"；(b)督导相关政策局和部门制订持续的行动计划、绩效指标，以及评估措施成效的制度；(c)建立机制让社区监察政府的工作；及(d)继续推动社区参与和加强宣传教育。此外，政府会检讨相关的卫生法例，以考虑需否提高现时罚则等事宜。^{18请参阅香港特别行政区政府(2022c)。}

• 新加坡、洛杉矶市和纽约市等其他高度城市化的地方，均致力保持或改善街道洁净程度。各地的措施现综述如下：

• 新加坡过往与香港相似，由不同部门负责其管辖范围內的公众地方的洁净工作(例如，行人路和马路由国家环境局(National Environment Agency)负责、公园由国家公园局(National Parks Board)负责)。为更有效地提供公共洁净服务，新加坡于2012年在国家环境局下成立公众洁净部(Division of Public Cleanliness)^{19公众洁净部(Division of Public Cleanliness)前称Department of Public Cleanliness。请参阅National Environment Agency (2020)。}，逐步整合分散在各个部门的公众洁净职责，以提升生产力和效率。^{20建屋发展局(Housing & Development Board)辖下屋村和市中心的清洁工作仍然由市镇理事会(Town Councils)负责。请参阅Centre for Liveable Cities, Singapore (2016)及Parliament of Singapore (2013)。}市民就洁净相关事宜作出的举报，均由公众洁净部集中处理，既可避免造成混乱，亦可缩短处理时间。^{21请参阅Parliament of Singapore (2012)。}此外，政府推出"myENV"流动应用程式，让市民获取有关环境、供水服务和食物安全的综合资讯和服务之余，亦可便捷地举报公众洁净问题及追踪其处理状况。^{22"myENV"提供的资讯和服务涵盖天气、空气质素、登革热热点、山洪暴发警告、供水服务暂停通知、小贩中心等。请参阅National Environment Agency (2021c)。}

• 利用科技处理垃圾堆积问题及保持城市洁净已成大趋势。在新加坡，于垃圾量庞大的地点所设置的公共垃圾桶均会安装感应器，以侦测桶內的满溢程度。垃圾桶快将满溢时，会向清洁工人发出通知，以便及时清理。感应器的记录有助更妥善地规划垃圾桶的分布和编排清理垃圾桶的时间表。当地的机动扫街车亦安装了感应器、全球定位系统和摄影机。如扫街车的工作表现不符合订定的标准(例如沒有按照预定的清洁路线行驶)，有关人员会收到通知，因而可立即要求承办商纠正。^{23请参阅Eco-Business (2016)、GovInsider (2020)及National Environment Agency (2021d)。}此外，新加坡正在开发用于清洁道路的环境服务自动驾驶车辆(autonomous environmental service vehicles)("自动车")。这些自动车已于2021年完成了在小规模试验场进行的概念验证测试^{24根据新加坡有关自动车测试的安全框架，在任何时候，自动车上均须有一名受过相关训练的安全驾驶员，让其可在有需要时立即控制车辆。请参阅National Environment Agency (2021d)。}，并将于短期內进行先导试验计划。^{25这种用于街道清洁工作的机械人方案是环境机械人技术计划(Environmental Robotics Programme)的一部分，该计划属环境服务业转型蓝图(Environmental Services Industry Transformation Map)下的一项措施，而这份2017年公布的转型蓝图旨在提高清洁行业的生产力及创造更佳工作。请参阅National Environment Agency (2021b、2021d、2022)。}
• 纽约市设有约850个太阳能智能压缩垃圾桶，占全市公共垃圾桶的3.7%。^{26请参阅NYC OpenData (2022)。}这些垃圾桶不仅有实时通知功能，使清洁工人可及时清理，加上內置压缩机，令其容量比传统垃圾桶多出数倍。当地政府在纽约市核心地点──时代广场──设置智能垃圾桶，成功将每个垃圾桶的垃圾收集次数由每周平均28次减至14.6次。每个智能垃圾桶的成本(包括维修费)估计约为7,000美元(55,000港元)，相比之下每个普通垃圾桶的成本则仅为600美元(4,700港元)。纽约市政府表示会维持现时市內智能垃圾桶的数量，并继续评估成效。^{27请参阅Bigbelly, Inc (undated)、City of New York (2017)、New York City Department of Sanitation (2019)及New York Daily News (2021)。}
• 洛杉矶市着重以数据监察街道的洁净程度，它是美国首个城市推出清洁统计计划(CleanStat Program)，定期评核每条街道的洁净程度。这项评核始于2016年，每年最少进行两次。该计划的工作人员使用"ArcGIS Collector"流动应用程式为每段街道拍照及标记其经纬度，并根据4个因素((a) 垃圾；(b)大型物件；(c)杂草；及(d)非法倾倒废物)将每段街道评为"清洁"、"尚算清洁"或"不清洁"。每段街道的评级会上载至线上地图供市民监察洁净情况。收集到的数据可协助找出导致街道严重不洁的因素(例如越靠近主要高速公路，非法倾倒废物的规模会越大)，让市政府能够规划更佳的垃圾收集路线，以及为街道清洁工作和新垃圾桶的摆放地点定下优先次序。自监察系统实施以来，获"清洁"评级的路段比率由2016年第一季的61%跃升至2021年年中的91%。^{28请参阅CBS Los Angeles (2016)、Data-Smart City Solutions (2017)及LA Sanitation and Environment (2022b)。}为节省人力及提供持续的实时评核，洛杉矶市正与一所大学合作开发一个更自动化的评核系统，利用机器学习程式根据清扫车拍摄的影片为街道评级。^{29请参阅Results for America (2018)。}

• 纽约市的街道垃圾问题严重，路旁时常堆放着一袋袋被商戶弃置的垃圾，不单构成卫生问题，亦占据大量行人路空间。^{30当地容许商戶以任何容器盛载垃圾袋并摆放在路旁，但必须在垃圾被收集后尽快移走有关容器。因此，商戶往往直接将一袋袋垃圾放在其处所前的路旁，等待清洁工人收集，造成严重的卫生问题。请参阅New York City Department of Sanitation (2022d)及The New York Times (2020)。}有见及此，纽约市推行"整洁路旁试点计划"(Clean Curbs Pilot Program)，准许合资格商戶于路旁放置私家垃圾容器，并且提供补贴。这些容器必须密封且防鼠，并符合尺寸和非易燃性等其他标准。有兴趣参与的商戶须提交计划书，阐述拟采用容器的概念/设计和属意的摆放位置，以供评核和审批。虽然获批的申请者负责购买、安装和保养其容器，但会获得最多2万美元(15.7万港元)的购买费用补贴。^{31当地政府根据以下准则批出资助予申请者：(a)改善废物管理方式、洁净程度及/或生活质素的潜力(40%)；(b)展现出的需要程度及/或公平性(30%)；及(c)执行计划的能力(30%)。请参阅New York City Department of Sanitation (2022b)及New York City Department of Sanitation et al. (2022)。}纽约市政府认为安装这类密封垃圾容器有助保持街道整洁、减少鼠患及虫害，因此已计划将试点计划扩展至全市。^{32请参阅New York City Department of Sanitation (2022e)。}至于住宅大厦，市政府将于2022年年底推行类似的试点计划，为期一年，并根据收集垃圾期间所得的数据，选出了6个地点安装防鼠的垃圾容器。有别于"整洁路旁试点计划"，这项试点计划的垃圾容器由政府提供，其设有上锁功能，并只开放予住宅大厦的员工和清洁工人使用。政府会在试验期结束后检视计划成效，以及在其他地点推行的可行性。^{33请参阅New York City Department of Sanitation (2022c)。}

• 为培养市民对保持环境清洁的责任感，新加坡自1968年以来，每年均举办全国清洁运动。该运动最初名为"保持新加坡清洁运动"(Keep Singapore Clean)，每年一度，每次为期一个月，后来重新命名为"清洁与绿化新加坡运动"(Clean and Green Singapore)，透过传媒，以及工作坊、清洁比赛等一连串活动，整年宣扬保持清洁的信息。^{34请参阅Centre for Liveable Cities, Singapore (2016)及National Library Board (2012、2016)。}当中特别包括每季举办的新加坡清洁日(SG Clean Day)，其间公园、花园，甚至住宅屋苑等地点均沒有清扫服务。为方便市民自发清洁环境，上述地点增设了清洁工具棚(称为CleanPods)，摆放执拾垃圾的工具和设备(例如水桶、手推车)供市民自行取用。在2021年，有最少2万人表示有兴趣参与清洁活动，另外有280个机构和团体曾经使用CleanPods。^{35请参阅National Environment Agency (2021a)及The Straits Times (2021)。}
• 同样地，为推动公众参与，纽约市推出了"共同管理公共垃圾桶计划"(Adopt-A-Basket Program)，邀请商戶和机构提供协助，避免市內的公共垃圾桶满溢，特别是垃圾桶往往很快满溢的繁忙商业区。商戶和机构可以"认领"附近的垃圾桶，并会获提供所需工具，例如手套和扫帚，以清理经已或即将满溢的垃圾桶。有关清理工作包括更換垃圾袋、扎好旧垃圾袋并放置在垃圾桶旁，让清洁工人收集。纽约市政府会向所有参与组织颁发感谢状，表扬其对社区的贡献。^{36请参阅New York City Department of Sanitation (2022a)。}

• 虽然建立公共清洁文化是改善环境卫生重要一环，但部分人仍有乱拋垃圾的习惯，尤其是缺乏或沒有阻吓措施的时候。就此，新加坡对乱拋垃圾的行为采取严厉的执法行动。初犯者会被处以300新加坡元(1,670港元)的定额罚款，金额与香港相若，但重犯者将被处以更高的罚款，金额会随定罪次数而递增。^{37首次定罪的最高罚款额为2,000新加坡元(11,100港元)，第二次定罪的最高罚款额提高至4,000新加坡元(22,200港元)，第三次及其后定罪的最高罚款额再提高至1万新加坡元(55,500港元)。请参阅National Environment Agency (2019)。}最值得一提的是，重犯者或须履行渉及执拾或清扫垃圾的"劳作悔改法令"(Corrective Work Order)("劳改令")。劳改令于1992年引入，旨在发挥阻吓作用的同时，可让违例者体验清洁工人的辛劳。^{38请参阅National Environment Agency (2019、2020)。}在2019年，新加坡为了增强阻吓力^{39此举是由于2016年至2018年间，就乱拋垃圾罪行发出的告票由31 000张增加26%至39 000张，而同期发出的劳改令录得更显著的增幅，由1 700张增加53%至2 600张。请参阅National Environment Agency (2019)。}，在执行劳改令的地点周围竖立告示牌，引起公众注意，并修改违例者执行劳改令时所穿背心的设计，使他们更容易被认出。^{40旧款背心的主色为荧光黃色，但有人认为款式与施工人员穿着的安全背心太相似。因此，当地将背心主色由单色改为更容易辨认的双色──荧光粉红色加荧光黃色。请参阅National Environment Agency (2019)。}加强后的劳改令似乎有一定阻吓作用，因为与乱拋垃圾相关的告票发出数目由2018年的39 000张大跌至2020年的19 000张，尽管2020年的部分减幅可能由2019冠状病毒病的社交距离措施所致。^{41请参阅National Environment Agency (2019、2021e)。}

• 卫生恶劣的街道对社会造成广泛影响，从公共卫生、市容，到市民的身心健康，以至经济发展方面均可察觉到。香港的街道洁净问题备受关注，而政府最近成立了工作组，以加强相关工作和改善部门间的协调。新加坡过往与香港相似，公共清洁责任由不同部门分担，但为了提高效率，当地自2010年代起已逐步将零散的清洁责任整合到单一专责部门。本研究涵盖的3个城市都积极采用科技，例如配备感应器的垃圾桶、太阳能压缩垃圾桶和数据主导的洁净监察系统。纽约市特别针对公共卫生黑点问题，试用新型密封垃圾容器。此外，新加坡和纽约市亦推出计划鼓励公众参与清洁运动，前者同时亦对乱拋垃圾的重犯者施加具相当阻吓力的法律后果(即除了处以随定罪次数提高的罚款外，另判处劳改令)。尽管这些地方的情况不尽相同，香港仍可借鉴各地的经验，从中引发新思维以加强街道洁净。

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