第9章

就政府工作提出的质询

9.1根据《基本法》，香港特区政府对立法机关负责。[1]《基本法》第七十三条赋予立法会的各项职权，部分旨在让立法机关可履行其监察政府的角色，当中包括对政府的工作提出质询，而该职权是建基于《基本法》第六十四条的规定，即香港特区政府须答覆立法会议员的质询。

9.2本章载述在立法会会议中提出质询及答覆质询的历史背景，并解释立法会议员如何提出质询的原则及规则。本章会详细阐释《议事规则》E部內规管质询的提出及答覆的规则，以及《议事规则》及《內务守则》內关乎编配质询时段、立法会会议上就质询及补充质询的时间分配安排，以及处理质询的行事方式。本章亦引述立法会主席就质询所作的裁决，以便读者了解质询作为政府问责机制的一部分，能否获准在会议上提出的背后原则。

9.3除《议事规则》第25条所订关乎质询內容的规则外，本章提及的各项规则不适用于根据《议事规则》第8条向行政长官提出的质询。[2]

《基本法》的条文

9.4《基本法》第七十三条第(五)项订明，立法会具有对政府的工作提出质询的职权。《议事规则》第22(1)条进一步订明，任何议员均可就政府的工作向政府提出质询，要求提供有关该事的资料，或要求政府就该事采取行动。

9.5与此对应的安排是，政府须根据《基本法》第六十四条答覆立法会议员提出的质询，以及根据《基本法》第六十二条第(六)项，委派官员列席立法会的会议并代表政府发言。就此方面，《议事规则》第9(3)条订明，立法会秘书在拟备立法会会议的议程时，如觉得某事项需要获委派官员列席会议，须就该事项列明该官员的职位名称。在实际安排上，一如第5章阐释[3]，行政署长会通知立法会秘书，就立法会会议某事项代表政府发言的官员职位名称。

历史背景

9.6有关向政府提出质询的规则载于《议事规则》E部(向政府提出的质询)。这些规则沿用自1997年前香港立法机关的《会议常规》，当中条文是以英国殖民地立法机关普遍采用的行事方式及程序为蓝本。作为议程事项，向政府提出的质询最初见于1884年的《会议常规》[4]，并列于会议的"当日议事程序"之前。当时订明如拟提出质询，须作出预告表示此意。有关程序多年来几经演变，让相关的政府官员获给予充分的预告，可在会议上提供全面的回应，并把质询內容限于与公共事务有关。到1929年，非官守议员获准提出补充质询，以求澄清任何与官守议员所作答覆有关的事宜。在立法机关最初的百年历史中提出质询的次数尽管不多，但现行《议事规则》中与提出质询有关的所有规限均始于那个时期。

9.7自1960年代以后，虽然质询数目已有所增加，但仍然只是每数个月才提出一次。然而，从所提质询的性质可见，內容通常关乎香港当时面对的最迫切问题 —— 例如1961年对治疗肺结核病的关注[5]、1962年食米价格上涨[6]、1963年接连发生多宗工业意外[7]、1964年食水供应短缺[8]、1967年"资金外流"及银行存款减少[9] 等。议员亦藉此机会就政府官员在财政预算案辩论中的发言[10] 及他们的其他公开声明，向其提出质询。而藉着质询以方便政府就某项政策作出声明，也不是罕见的做法。[11]

9.8到1968年，《会议常规》內有关向政府提出质询的规定，已变得更为全面。除在立法局会议上可提出的质询的范围有指定外，《会议常规》亦订明每次会议最多可提出的质询数目、预告规定、质询內容的限制等。当时，所有质询均可是口头质询[12]，而每次会议不得提出多于15项质询。[13] 1976年，可提出的质询数目增至20项。[14] 1991年7月10日，在立法局决定在例会上就不拟具立法效力的议案进行辩论后，《会议常规》作出修订，订明如该次会议有该等议案辩论，即不得有多于3项要求口头答覆的质询；如会议并无该等议案辩论，则不得有多于8项要求口头答覆的质询。1992年4月，[15] 如某次会议有一项议案辩论，可提出的口头质询数目增至6项；而在1992年12月，如某次会议并无议案辩论，可提出的口头质询数目增至10项。

9.9在2011-2012年度，第四届立法会的议事规则委员会进行了一项检讨。內务委员会在2012年5月25日的会议上认为，当立法会议员的人数由60名增加至在第五届立法会的70名后，就有议案辩论的立法会例会而言，每次会议的口头质询数目应由6项增至7项及书面质询数目由14项增至16项，以便每名议员在每个会期有机会平均提出3项口头质询及8项书面质询。[16] 每次会议提出质询的时间会由两小时增长至两个半小时。不过，由于修订《议事规则》相关规则的议案未能在第四届立法会会期于2012年7月18日中止前获立法会处理，此事押后至第五届立法会，由第五届立法会就该建议再作检讨。当时注意到，第五届立法会的大部分议员赞同把每次立法会会议口头质询的数目维持在6项，但议员支持把质询的总数(包括口头及书面质询)增至不多于22项。有关建议于2013年3月20日获得立法会通过，而把书面质询的数目由14项增至16项[17] 的建议于2013年4月17日生效。在立法会会议上可提出的口头质询数目维持不变。[18]

9.10在行政立法两局非官守议员办事处(简称"两局非官守议员办事处")时期(1970年代)[19]，当时制订了议员內部指引，就提出口头及书面质询订明编配制度。有关指引其后改为內务守则的形式，类似今天现行《內务守则》內[20] 所订的相关规则。编配制度的目的是确保议员有平等机会提出质询，以及所提质询尽可能不应重复。编配制度多年来历经调整，以求所有质询时段均可尽用，以及即使有关的议员缺席，仍可提出所有的口头质询。这些安排现载于现行的《內务守则》。[21] 本章会详细阐述编配制度的运作方式[22]。

不可提出质询的会议

9.11在一些立法会会议上，议员不可对政府提出质询。这些会议包括立法会每届任期的首次会议(在该次会议上，议员会作出立法会誓言及选举立法会主席)、选举立法会主席的会议，或行政长官向立法会发表施政报告的会议。[23] 內务委员会亦可向立法会主席建议某次会议不得提出口头质询。[24] 如內务委员会已提出该项建议并获得立法会主席接纳，该次会议向政府提出的所有质询将会是书面质询。[25] 就此方面，內务委员会决定，在辩论致谢议案或《拨款条例草案》(即财政预算案)的会议上，不可提出口头质询。不过，立法会主席仍可准许在这些会议上提出急切质询。[26]

质询预告

9.12议员如拟在某次立法会会议上提出质询，须不迟于该次会议日期前7整天向立法会秘书作出预告。在每届立法会首个会期的第二次会议上提出的质询的预告期，缩短至不少于会议日期前4整天。[27] 此安排是为了让议员在首次会议上作出誓言后，可就其将会在第二次会议上提出的质询，作出适当的预告。

9.13《议事规则》第24(3)条订明，每次会议上，每名议员不得提出多于两项质询，而要求口头答覆的质询不得多于一项。尽管如此，如在会议上提出的质询总数并无超出限额，立法会主席可准许议员额外提出公众关注的重要质询[28]；立法会主席亦可根据《议事规则》第24(4)条，准许议员提出性质急切及所涉事项与公众有重大关系的质询。[29]

编配质询时段

9.14就提出质询订立的编配制度，旨在确保全体议员不论所属政治党派为何，均有同等机会在立法会会议上提出质询。

登记质询以取得质询时段

9.15在每届立法会开始之前，议员会获请注意有关在立法会会议上向政府提出质询的登记和处理程序。任何议员如拟向政府提出质询，须就其质询向立法会秘书处登记。秘书处会提醒议员须遵从相关规则，并确定其质询所载的任何事实陈述准确无误。

9.16根据编配制度，在每个会期开始时，每名议员获请每周登记不多于一项口头质询及一项书面质询，或两项书面质询。[30] 每次立法会会议的质询登记截止时间，为该次会议日期倒数的第三个星期五午夜12时。举例而言，如会议是在(任何一年的)11月26日(该天是星期三)举行，质询登记的截止时间为11月7日(星期五)午夜12时，尽管11月26日会议提出的质询所订的预告限期(假设有关期间內并无公众假期)其实是10天后，即11月17日(星期一)午夜。[31] 议员需要预先登记质询，是为了让秘书处可编定质询的相对优先次序，以便编配质询时段，并可在有关预告限期前通知有关议员，让其可对质询作出被认为需要的修改，以符合相关规则。质询登记表格的样本载于附录9-A。

口头质询时段

9.17口头质询会先获处理，以编定哪6项口头质询可在立法会会议上提出。如在截止时间前登记的口头质询数目不超过6项，所有已登记的质询均会获编配一个质询时段。任何剩余可供编配的时段会按照先到先得的原则，编配予在截止时间过后递交质询的议员，直至所有时段用尽，或就在相关会议上提出质询的预告限期届满为止，两者以较早者为准。如登记的口头质询数目超过6项，自会期开始以来就口头质询作出预告的次数最少的议员，将可较其他议员优先提出质询。如有两名或以上议员作出预告的次数相同，较早就质询登记的议员将可优先提出质询。[32]

书面质询时段

9.18书面质询的编配方法与口头质询相同，但未能就同一会议成功取得口头质询时段的议员，以及从未申请过质询时段的议员，将可较其他议员优先提出书面质询。其余书面质询时段便给予就书面质询作出预告次数最少的议员。任何剩余的书面质询时段会按照先到先得的原则，编配予在质询登记的截止时间过后递交质询的议员。[33]

一般原则

9.19按照一般原则，如就某次会议登记的质询数目超出口头质询及书面质询的配额，则就质询作出预告的次数最少的议员，将可较其他议员优先提出质询。[34] 如议员未能成功取得时段以提出口头质询，可在同一会议上较其他议员优先提出书面质询。此安排已在上文第9.18段中说明。至于为何以作出预告的次数来决定优先次序，一如下文第9.22段阐释，这是因为只有已获编配质询时段的议员才有机会就质询作出预告。以往曾有一些情况，议员在获编配时段提出质询后，决定不就该项质询作出预告。如预告期尚未届满，未能成功取得时段的其他议员便会有第二次获编配时段的机会。如议员在预告期届满后才撤回预告，结果将沒有其他议员可有机会取得有关时段。撤回质询的议员会被视作已取得并使用了有关时段。质询预告的样本载于附录9-B。

9.20为确保可用尽所有质询时段，编定在某次立法会会议上提出的所有质询的拟稿，会在相关立法会会议的质询预告限期前的星期五，以內务委员会会议文件的形式发出。透过此项安排，议员会在限期前知悉该次立法会会议是否有任何尚未编配的质询时段，并据此递交质询。在截止时间过后递交的质询的优先次序，亦按照同一原则订定，即根据哪些议员先前作出最少次数的预告，按照先到先得的原则订定优先次序。如任何议员以其质询的內容与时事有关、当中所涉事项是公众关注的事项，以及其质询的性质急切为理由，希望征求內务委员会同意，让其可优先提出质询，他可在任何內务委员会会议上提出有关要求。[35]

编配时段予內容相同的质询

9.21递交登记的质询须附上质询措辞的初稿，而初稿的內容须清楚明确，足以说明质询的主题及范围。如有两名或以上议员递交了內容相似的质询，秘书处会告知他们有此情况，并会请他们就由哪位议员提出质询彼此达成协议(如他们各人均获编配质询时段在同一会议上提出质询)。[36] 若未能达成共识，《內务守则》第5(c)条订明由获编配较早时段的议员提出质询。常见的情况是，获编配较后时段的议员修改其质询內容，使之不会与可获优先提出的质询的內容实质相同。议员就质询作出的任何修改或所递交的新质询，须在质询的预告限期前(即早于有关会议日期前7整天)，送达立法会秘书。

在预告期届满后不得更改质询

9.22获编配质询时段在某次立法会会议上提出口头质询或书面质询的议员，会在作出质询预告的限期前大约两至3天，接获秘书处向其发出的预告表格，以及就质询措辞提出的修订建议(如有的话)。议员须在限期前签署预告表格，并把表格交回立法会秘书。近年有一些情况，议员在预告期即将届满时才递交针对时事议题的新质询。尽管此种做法可以接受，但会令秘书处沒有充分时间可就质询会否可能不合规则提供意见。在预告期届满后，便不可对质询作任何修改。所有质询会递交立法会主席，以取其同意列入有关立法会会议的议程。如立法会主席发现某项质询不合乎规程，而立法会主席并无根据《议事规则》第25(2)条指示修改该项质询，该项质询将不会列入议程，但在编配制度下，有关议员仍会被视作已取用质询时段。

在预告期届满后不得将口头质询改为书面质询

9.23在2006年以前，即使在预告期届满后，议员仍可将口头质询改为书面质询。第三届立法会的议事规则委员会曾在2005-2006年度研究此事。议员认为，将口头质询改为书面质询，会令其他议员沒有机会提出补充质询。此外，由于在同一会期內不得再次提出已获全面答覆的质询[37]，故在相关会期內将沒有其他议员可就同一主题提出口头质询。委员会察悉，议员需要将口头质询改为书面质询，往往源于有关议员未能出席会议，以致无法提出口头质询。虽然缺席的议员可请另一议员代其提出质询[38]，但并非经常都会这样做。2005年12月16日，內务委员会通过连串新安排，以便即使在有关议员缺席的情况下，其口头质询仍可在编定的会议上提出。该等安排包括叫喚內务委员会主席[39] 提出质询，但前提是有关议员并无就任何议员代其提出质询给予同意。[40] 代表其他议员提出质询的议员不会被视作已提出《议事规则》第24(3)条所指的口头质询[41]，或已使用编配制度下的质询时段。[42] 然而，已由另一议员代其提出口头质询的议员，则会被视作已使用其质询时段。

质询的目的与內容

质询目的

9.24就政府的工作提出质询的目的[43]，载于《议事规则》第22条。任何议员均可就政府的工作向政府提出质询，要求提供有关该事的资料，或要求政府就该事采取行动。

9.25质询必须是与公众有关而政府有责任处理的事项，并且不应为私人目的而提出。[44] 在决定于某项质询中提出的事项是否公众事项时，一贯有用的参考原则是根据政府主要官员的职权范围、政府及其部门的年报、相关法例或政策文件来作判断，以确定该事项是否属政府工作的范围。

质询內容

9.26关乎质询內容的规则载于《议事规则》第25(1)条。该等规则沿用自1997年前立法机关的《会议常规》第18条，并以《內务守则》第6及8条作补充，而该两条守则原本是两局非官守议员办事处在1970年代就质询及补充质询的格式制订的內部指引一部分。[45] 要了解此等规则如何应用，可追溯其本源，以作参考。此等规则源于英国下议院长久确立的惯例、香港立法机关以往的行事方式(包括立法会主席的裁决)，以及其他采用相同会议常规条文或做法的议会的行事惯例。

有关质询內容的规则的本源

9.27向政府提出质询，在英国下议院有悠久的历史。首项明文记录向大臣提出的质询，是在1721年提出。在英国，规管质询格式及主题的规则是以议长裁决为依据，而议长裁决会汇编成集，用作参照先例。一如在1929年首次刊印的《下议院程序简介》(An Introduction to the Procedure of the House of Commons)[46] 所载，当时质询被确认为监督政府施政的有用方法。[47] 作者Gilbert Campion爵士(英国下议院前秘书)将历任议长所采用的规则归入以下3个标题，以方便理解：

(a)资料或行动：质询应确实属于询问性质。质询的目的是要求提供资料或促使采取行动。质询不应实质上成为简短演辞、或议论、或纯粹提供给予资料，或借此方式来提出本身答案或传达某种观点。质询所依据的事实可扼要说明，但报章摘录、言论引述等均不可接纳。质询如涉及过于广泛的主题、重复已获全面答覆的质询的实质內容、要求已可取览的文件、包含绰号，或浮夸巧辩、具爭议或讽刺的措辞，或以假设的形式提出等，均不合乎规程。

(b)大臣职责：质询提出的对象，应是就质询关涉的主题事项负有正式职责的大臣。如质询所提出的事项超出政府的职责范围，即不合乎规程。如质询要求就法律问题表达观点，例如诠释法规，亦不合乎规程，虽然当中如涉及政策事宜，或可以某种方式提出合乎规程的质询。提出质询以求确定报章所载或私人作出的声明是否正确，也不容许。

(c)宪制合宜规则及会议规程：违反"宪制合宜规则"是指使用君主之名或评论君主，或运用皇室的影响力。另外，亦指评论法庭的裁决或相当可能会妨害正在审理的案件。宪制合宜规则也指寻求属机密性质事宜的资料，例如內阁的会议过程、律政官员向政府提供的意见等。违反"会议规程"包括以个人身份指控或评论某些人士的行为，而该等人士的行为只可在实质议案中受到质疑；又或以个人身份指控或评论其他人士非履行公职时的行为；以令人反感的方式或为了宣传目的而提及人名或机构名称；预议已作出预告的质询或议案等。在提出质询时不得违反上述规则。

9.28此等由来已久有关质询格式及內容的规则至今仍沒有载于英国下议院的《会议常规》內。虽然有关基本原则的应用指引载于厄斯金梅的典籍內[48]，但胪列多种不同的情况，以涵盖可获准提出的质询范围，一直被视为并不切实可行，而且不符合议员的利益。《会议常规》只规定议员以议长决定的格式就质询向秘书作出预告。[49] 根据下议院在1993年采纳的原则，虽然议长仍须顾及此等基本规则，但他在诠释此等规则时，不应纯粹以对先前的裁决会产生矛盾而受制于这些裁决，因而不容许提出该项质询。[50]

采纳1997年前立法机关的《会议常规》第18(1)条作为《议事规则》第25(1)条

9.29就香港的情况而言，规管质询內容的规则最初见于1997年前的《会议常规》(1929年)第11条，该条文其后经进一步修编为《会议常规》(1968年)第18(1)条。虽然《会议常规》多年来曾作出若干轻微修订，但在《会议常规》第18(1)条中各项条文的措辞大致不变。《议事规则》第25(1)条沿用自《会议常规》第18(1)条。[51] 《议事规则》第25(1)条所订有关质询內容的规则，由立法会主席解释及决定其适用情况。

第25(1)(a)条：不得包括人名或任何并非绝对必需的陈述

9.30议员必须能够提出理据，证明为何应在某项质询中包括某人名或某项陈述。立法会主席可酌情决定在质询包括有关人名或陈述，是否为令质询清晰而绝对必需。议员惯常获得的指引是，如该项质询拟包括的人名为公职人员的姓名，议员应包括该项公职的职衔，而非在任者的姓名，除非不提述该人名，可能会令公众误会涉事人士的身份。[52] 如该项质询拟指名道姓的人士并非政府人员，议员应特别谨慎，确保该项质询不会用作攻击某个别人士或为其宣传的工具。[53]

第25(1)(b)条：不得包含有关议员所不拟提供根据的陈述

9.31《议事规则》第25(1)(b)条[54] 原属《会议常规》(1929年)第11条的一部分，当时订明"质询不得......包含提出质询的议员所不拟提供根据的指控"。在《会议常规》1968年版本中，"指控"一词改为"陈述"。"陈述"一词在此文的诠释，从较广义层面来说可包括"指控"，这与其他司法管辖区的用法一致。[55] [56] 这亦符合一项原则，就是议员有责任证明质询拟包含的任何事实的真确性。

第25(1)(c)条：不得包含议论、推论、意见、指摘或绰号，亦不得使用偏颇、讽刺或冒犯性的措辞

9.32质询的目的应旨在要求提供资料或促使政府采取行动，但不应用作辩论的平台。如某项质询包含议论、推论、意见、指摘或绰号，或使用偏颇、讽刺或冒犯性的措辞，往往会令人提出论点反驳，并引发对该项质询的辩论，而这并非质询时间的目的。如在提出补充质询时出现此情况，立法会主席的做法是要求有关议员改用其他措辞提出其质询。如议员未能改用其他措辞提问，立法会主席可要求该议员坐下，并叫喚另一名议员提出下一项质询或补充质询。此做法在其他议会亦普遍采用。[57]

第25(1)(d)条：不得包含多项独立质询，或是过于复杂

9.33《议事规则》第25条所订的限制，部分旨在确保质询能有效地发挥其功用。精确切题的质询便能发挥最佳效用。一项质询不得包含多项独立质询，或是过于复杂，以致不能够合理地作为单独一项质询来回答。这点与《內务守则》第6条呼应，该条文订明，应避免在一项口头质询內附带提出多项质询。如质询过于复杂，答覆也可能会颇为笼统，令议员难以针对事宜的关键和促使政府采取行动。

9.34议员已习惯以一段前言作为质询的背景，随而列出数项具体问题。在海外立法机关，议员经常被提醒确保质询的前言尽量简短。[58] 在香港，议员亦有相同的指引，即在口头质询的前言之后提出的问题，不应超过3个分部，意即只限于3个分项问题。如有需要提出提供统计数字的质询，《內务守则》第6(c)条建议应使用书面质询。

第25(1)(f)条：不得寻求属机密性质事宜的资料

9.35质询不得寻求本身属机密性质事宜的资料。其中一例是行政会议的议事內容。行政会议的议事內容被列作机密，议员不得提问行政会议在会议上的讨论內容，这是长久以来的一贯做法。[59] 警方、廉政公署或其他纪律部队进行调查的详情，亦列为机密资料，寻求此类资料的质询一般不获允许。然而，以往曾有一些情况，立法会主席裁定某些拟查询调查进展及政府就相关事宜采取的跟进行动的质询，可以提出。至于如何回应有关质询，则由政府自行决定。[60]

第25(1)(g)条：不得论及法庭的判决，亦不得妨害待决的案件

9.36质询不得论及法庭的判决，所用措辞亦不得有相当可能会妨害在法庭待决的案件。[61] 当拟提出的质询触及法庭正进行聆讯的事宜，有关"尚在审讯中"的问题必然是一项重要的考虑因素，惟"尚在审讯中"的规则并沒有在立法会任何决议中明确述明。不过，《议事规则》第25(1)(g)条的确反映了此项规则的应用。原则上，议员应避免讨论仍在法庭审理的案件，以免妨害在法庭待决的案件的结果。尽管如此，这并不表示但凡与法庭待决案件有关的质询，均不得提出。近年，立法会主席曾容许议员在立法会会议提出一些提述这类案件的质询。在顾及"尚在审讯中"的规则的同时，立法会主席亦认为，若有关质询涉及公众极度关注的事宜，便不应剝夺议员要求政府问责的机会。因此，若质询提出的方式并不妨害在法庭待决的案件，立法会主席或会准许提出。一贯以来，立法会主席亦会提醒议员及官员，在答覆及跟进质询时须确保其质询及答覆不会妨害有关案件。

第25(1)(h)条：不得为求取见解、解决抽象法律问题或解答假设论题

9.37为求取见解、解决抽象法律问题或解答假设论题而提出的质询，不合乎规程。各地议会普遍接受的做法是，涉及法律问题的观点问题(例如某法规的诠释)，由法庭处理应更为合适，因为就处理这类事宜而言，法庭较政治委任官员更为胜任。[62] [63] 议员亦不得提出假设问题，因为质询的目的是查找政府正在做或未有做甚么工作，而非查找政府在假设情况下很可能会做甚么工作。

第25(1)(i)条：不得为确定报章所刊载，或私营机构或私人所作的声明是否正确

9.38质询不得问及报章所刊载，或私营机构或私人所作的声明是否正确。提出质询的议员有责任确保质询包含的任何事实正确。按照一般惯例，质询不得包含报章或书籍的摘录，或发言的语录。[64] 在以往一些情况中，一些拟提出的质询在其前言包含报章的报道或直接引述私人的发言，藉以为拟提出的质询提供背景。如该项质询并非为确定该项报章报道或声明是否正确，议员或会被容许在质询中扼述从本身来源得知的事实或情况，以此作为其质询的基础。[65] 至于政府如何回应此类质询，完全由政府自行决定。一般而言，政府可藉此机会澄清公众因传媒报道而对某些政策或事实可能产生的误解。这情况在1997年前的立法机关尤其常见。虽然政府可藉发表声明消除这类误解[66]，但透过在立法会会议中回应质询而提供适时有用的资料，往往被认为是一种加强政府与立法机关相互了解的有效而互动的方式。

第25(1)(j)条：不得拟问及行政长官、行政会议成员或立法会议员的品格或行为，亦不得拟问及其他人士在其公职或所参与的公共职务范围以外的品格或行为

9.39根据《议事规则》第25(1)(j)条，质询不得问及《议事规则》第41(7)条所述人士(即行政长官、行政会议成员及立法会议员)的品格或行为。该条亦订明，质询不得问及其他人士的品格或行为，但与其公职或所参与的公共职务有关者则除外。[67] 若批准在质询中提述该等人士，立法会主席亦须信纳，提及该等人士的姓名为符合第25(1)(a)条的规定属绝对必需。

第25(1)(k)条：不得要求提供可取览的文件所载的资料

9.40质询不得要求提供可取览的文件或一般的参考材料所载的资料。如质询被用作索取已公开的资料，质询时间便不能有效运用。有时候可能议员不知悉要求提供的资料已经存在，或有关资料不易从公开文件中检索得到，或公开的资料看似自相矛盾。在这些情况下，要确认是否备有该等资料或寻求澄清，可循多个途径进行，例如使用立法会图书馆的服务或直接致函政府相关部门或政策局查询。

第25(1)(l)条：在同一会期內，不可再次提出已获全面答覆的质询

9.41为确保质询时间有效运用，在同一会期內，议员不得提出已获全面答覆的质询。[68] 有时候可能某项质询的主题与立法会主席批准在较早的会议上提出的另一项质询相若，但并非实质上相同。若较早提出的质询是口头质询，有可能政府已因应该项较早的质询或其补充质询提供资料，以致拟于较后的会议提出的质询已获部分或全面答覆。在此情况下，立法会主席仍会批准将该质询列入较后会议的议程，但若该质询有任何部分已获答覆，他会指示从该质询中删去已获答覆的部分。

与中华人民共和国中央政府有关的质询

9.42议员偶尔会提出与中华人民共和国中央政府或其驻香港特区联络办公室有关的质询。只有在该等质询与政府的工作有关的情况下，才会获立法会主席批准。《议事规则》第25(1)条所订的所有规限，例如不得包括人名及任何并非绝对必需的陈述，适用于该等质询。[69]

由立法会主席裁定质询可否提出

9.43质询预告须向立法会秘书作出，而立法会秘书办事处会就质询是否符合规管质询的规则，向有关议员提供意见。决定质询可否提出的最终权力，归于立法会主席。[70] 立法会主席的责任限于决定该等质询是否符合《议事规则》及立法会的其他行事方式。

9.44《议事规则》并无赋予立法会主席任何酌情权，在预告期届满后把被认为不合乎规程的质询退回有关议员以作修改，亦无权批准免却预告，让议员能就同一次会议提交新的质询。在这些情况中，如质询被认为抵触《议事规则》第22或25条的任何规定，立法会主席可指示通知有关的议员该质询不合乎规程，或指示将该质询经"修改"后列入立法会议程內。[71] 这些修改包括为符合《议事规则》而删去该质询的一些字眼或部分，以及为使该质询在删去该等字眼或部分后令行文明白可读的编辑工作。[72]

已作预告的质询

9.45关于在立法会例会上提出的22项质询，立法会秘书办事处接获预告后，一般在该立法会会议举行前一周的星期三或星期四，征求立法会主席的批准。经立法会主席认为符合《议事规则》第24条(质询预告)及第25条(质询內容)的所有质询，会列入立法会议程內[73]，并于该次立法会会议举行的该星期的星期一发给议员。

9.46议程內质询的次序是按立法会秘书接获质询预告的时间决定。如一名议员同时就超过一项质询作出预告，则按该议员所示的次序，将质询列入议程內。[74]

9.47至于內容涉及公众关注的时事事项而性质急切的质询，议员亦可建议优先提出有关质询，由內务委员会作出决定，以供立法会主席考虑。[75] 该建议可在作出预告的限期前提出，以便在可行范围內将该质询列为最早举行的立法会会议上提出的22项质询之一。另一做法是，內务委员会可向立法会主席建议在下次立法会会议上，以急切质询的形式提出该质询。

急切质询

9.48急切质询是无经预告而提出的质询。尽管每次立法会会议可提出的质询设有上限，并须作出预告，议员仍可请求立法会主席准许在任何一次会议上无经预告提出质询，但《议事规则》第23(1)条所述的该等会议除外。根据《议事规则》第24(4)条，基于事项性质急切及与公众有重大关系的理由，可在任何一次会议上无经预告提出质询。[76] 立法会主席会按个别情况作考虑，所依据的是议员为支持其要求所提出的理由及质询措辞初稿，以及是否已经或将会私下向政府作出充分的预告，让政府能答覆该质询。如该议员在请求立法会主席批准前已根据《內务守则》第10条向內务委员会提出急切质询的要求，立法会主席亦会考虑內务委员会所提出的建议。

9.49在裁定该质询是否符合《议事规则》第24(4)条所订的要求时，立法会主席采纳的原则是，如该质询不在该会议上提出会否有任何不可逆转的后果，或假如该质询在日后的立法会会议才提出，会否失却意义或减损效用。[77] [78] [79] 主席亦需信纳该质询与公众有重大关系。他亦可考虑其他相关因素。

避免预议规则

9.50此外，立法会主席可根据《议事规则》第25(3)条所载的避免预议规则[80]，拒绝将某项质询列入立法会议程內。根据此规则，质询的主题或其中某部分的主题，不得与下述事宜的主题实质相同：在较早时已编定于同一次会议提出的质询提出的事宜；或在较早时已作出预告会在某次立法会会议上[81] 提出的议案或法案中提出的事宜；或常设委员会、专责委员会或获立法会授权对某事宜进行调查的委员会正在审议的事宜。第7章已对此有所说明[82]。

与政府就质询进行沟通

9.51秘书处在研究议员提交的质询时，会就立法会会议上将提出的质询与政府在工作层面保持密切的联系。载列编定于立法会会议上提出的质询的內务委员会文件副本会送交行政署长。因此，政府在相关的立法会会议举行前约两星期，便知悉须答覆的质询。立法会主席认为，负责答覆质询的获委派官员应有充分时间为质询和补充质询的答覆作好准备，至为重要。一如上文第9.48段所述，《议事规则》第24(4)条规定，议员提出急切质询前，应私下向政府作出充分的预告。按照惯常安排，政府须在紧接立法会会议前，向所有立法会议员发出全部质询(特别是口头质询)的答覆拟稿，以便议员拟备补充质询。

9.52秘书处亦会就哪些获委派官员负责答覆质询，与行政署长进行沟通。至于哪位官员最适合答覆某项质询，则由政府决定。如质询关乎多于一个政策局的职责范畴，政府可指派多于一名获委派官员，或由政务司司长、财政司司长或律政司司长回应质询。

9.53秘书处也会留意获委派官员在立法会会议上作口头答覆时，是否按承诺提供补充资料。该等资料被视为获委派官员所作答覆的一部分，并会送交所有议员传阅，以供备悉。

撤回质询

9.54一如上文第9.23段所述，內务委员会于2005年12月通过连串措施，确保所有口头质询可在编定的会议上提出。这些措施包括对《议事规则》第26(8)条作出修改，而有关修订于2006年1月11日获立法会通过。根据经修订的《议事规则》第26(8)条，任何已作出预告的质询均不得撤回，除非提出书面质询的议员，在立法会会议开始前不少于个半小时，向立法会秘书作出预告，将质询撤回；或提出口头质询的议员，在无议员提出异议的情况下获得立法会许可，在提出质询前将该质询撤回。如情况属于后者，该口头质询的撤回不容辩论。

质询时段的进行方式

9.55根据《基本法》第七十三条第(五)项，就政府的工作提出质询是立法机关的宪制职权。虽然《议事规则》沒有限制立法会会议上进行质询的时间，但按照惯例，质询时段约为两小时，以提出并答覆6项口头质询，并容许有合理数目的议员就每项质询提出补充质询。随着电视、网上广播系统和各种不同形式的社交媒体直播立法会会议过程，口头质询的会议过程尤其备受市民大众关注。质询成为要求政府问责，以及促使政府采取行动的有效工具。鉴于议员轮候提出补充质询的人数趋增，如何控制议会过程和有效运用有限的质询时间，成为立法会主席须考虑的事宜。

提出及答覆口头质询的方式

9.56按照议程依次轮到每项质询时，立法会主席会叫喚以其名义提出质询的议员提出该质询。议员不得对质询作任何修改。然后，获委派官员会被立法会主席叫喚并作出答覆。[83] 议员不得就质询向立法会陈词，或以质询作为辩论的藉口。[84]

9.57按照议程依次轮到某议员的质询时，如该议员不在席，则该质询经其同意可由另一议员提出。如沒有事先向立法会主席预告叫喚谁人代替该议员提出质询，《议事规则》第26(6A)条订明，立法会主席必须叫喚內务委员会主席提出该质询。根据《议事规则》第26(6B)条，如內务委员会主席不在席，"內务委员会主席"亦指內务委员会副主席；或如內务委员会主席及副主席均不在席，则指出席会议的议员中，根据《议事规则》第1A条而定的议员排名序排名最先者。[85]

9.58若负责答覆某项质询的获委派官员不在席，立法会主席可行使其酌情权，将该质询押后至质询时间末段。[86] 当质询提出后，如获委派官员不在席，立法会主席可将会议暂停，直至获委派官员在席，或获政府通知由另一位在席的获委派官员答覆该质询为止。

每项口头质询的时限

9.59一如第7章所述，立法会在处理须作决定的事项前会先向政府提出质询。立法会主席如认为情况合适，可将此段两小时的质询时间延长。为了更有效控制质询时间的运用，內务委员会于2012年5月25日的会议上，决定就每项口头质询设定时限，有关决定现反映于《內务守则》第9A条。概括而言，提出和答覆每项口头质询及任何跟进质询或补充质询的时限，不应超过22分钟。为了让最少另外4名议员有机会提出补充质询或跟进质询，提出主体质询的时间不应超过3分钟，而作出主体答覆的时间不应超过7分钟。余下约有10至12分钟，供其他议员提出补充质询或跟进质询，并让政府作进一步的口头回应。每项补充质询或跟进质询的发问时间不应超过1分钟。

补充质询

9.60补充质询旨在跟进答覆所带出的论点，应简短切题，而不应包含前言或陈述。[87]《议事规则》第22及25条关乎提出质询的规则，同样适用于补充质询。此外，《內务守则》第8条亦订明，每项补充质询不得包含多于一项质询，而议员在提出內容难免复杂的补充质询时，应放慢说话速度，以方便准确传译其质询。[88]

9.61获编配质询时段以提出质询的议员，通常可在相关的获委派官员就主体质询作出口头答覆后，提出第一项补充质询。[89] 不论是该议员，还是被叫喚代替不在席议员提出质询的內务委员会主席，均非必须提出补充质询。当提出主体质询的议员已提出补充质询，或决定不提出补充质询后，立法会主席会请其他议员提出补充质询。议员无须就提出补充质询作出预告。

9.62目前，立法会主席利用电子轮候系统，登记议员按下按钮表示拟提出补充质询的时间，以决定在其他议员当中谁可优先提出补充质询。[90] 轮候名单按议员按下按钮的时间依次排名，并会显示每位议员在该会期內提出补充质询的次数。立法会主席会让会期內提出最少补充质询的议员优先提出补充质询；假如次数相同，则会让轮候名单上首先登记的议员优先提出质询。

跟进质询

9.63《內务守则》第9条订明，议员倘认为其质询未获全面答覆，可就会议规程问题起立，并要求提出跟进质询。应否批准提出跟进质询，由立法会主席决定。即使立法会主席已批准提出跟进质询，获委派官员可决定是否就该质询作出答覆，或如何答覆该质询。就厘定议员提出补充质询的次序而言，跟进质询并不视作补充质询。

提出急切质询

9.64急切质询会先于已作出预告的质询提出。急切质询的次序(如急切质询多于一项)是按立法会秘书接获提出该等质询要求的时间决定。如有多于一项质询与同一主题有关，按照一贯安排，在所有与同一主题有关的主体急切质询均已提出并获答覆后，才提出补充质询。为符合立法会的利益而有所需要，立法会主席往往行使酌情权，处理提出和答覆急切质询及补充质询的时限。《內务守则》第9A条就口头质询所订的时限，一般不适用于急切质询。

就质询提供书面答覆

9.65政府须就议员提出的书面质询提供书面答覆。现行的做法是，政府就议员提出的书面质询，提供书面答覆的拟稿，并在立法会会议举行前不久派发给所有议员。这些书面答覆的定稿，以及官员答允就补充质询提供的书面答覆，均载录于立法会会议过程正式纪录(即立法会议事录)內。[91]

[1]
《基本法》第六十四条。
[2]
《议事规则》第27条。
[3]
请参阅第5章，第5.81段至5.87段。
[4]
质询早于1867年已记录于会议纪要內。当时，质询是向总督提出，由总督作出答覆。请参阅1867年5月15日会议的纪要。
[5]
1961年11月15日的立法局会议，立法局议事录，第278至280页。
[6]
1962年8月22日的立法局会议，立法局议事录，第244至246页。
[7]
1963年5月8日的立法局会议，立法局议事录，第186至187页。
[8]
1964年6月17日的立法局会议，立法局议事录，第230至231页。
[9]
1967年6月28日的立法局会议，立法局议事录，第341至343页；以及1967年9月6日的立法局会议，立法局议事录，第393至396页。
[10]
1964年4月22日的立法局会议，立法局议事录，第175至177页；以及1964年5月20日的立法局会议，立法局议事录，第209至214页。
[11]
1968年5月22日的立法局会议，立法局议事录，第255至257页。
[12]
"口头质询"是指在立法会会议前以书面通知政府官员须在会议上口头答覆的质询。口头质询有别于书面质询，后者是由政府官员就该项质询提供书面答覆，有关答覆在立法会会议举行前不久送达所有议员，并载录于该次立法会会议的会议正式纪录內。
[13]
在1969年7月30日的立法局会议上提出了14项口头质询。立法局议事录，第433至448页。
[14]
《议事常规》于1976年10月13日作出修订。
[15]
1992年4月29日的立法局会议。
[16]
请参阅议事规则委员会2011年7月至2012年7月的工作进度报告，第2.8至2.16段。
[17]
这是根据在某次会议上提出的口头质询数目为6项。如某次会议上将不会就不拟具立法效力的议案进行辩论，在该次会议上可提出的口头质询数目为10项，因此书面质询的数目不得多于12项。
[18]
《议事规则》第23(3)条。
[19]
请参阅第1章第1.25段及第1.47至1.48段。
[20]
请参阅第1章第1.52至1.54段。
[21]
《內务守则》第7及11条。
[22]
第9.14至9.23段。
[23]
《议事规则》第23(4)条。
[24]
《议事规则》第23(4)条。
[25]
《议事规则》第23(4)条。
[26]
《议事规则》第24(4)条。
[27]
《议事规则》第24(2)条。
[28]
《议事规则》第24(3A)条。
[29]
立法会主席准许议员在提出一项口头质询及一项书面质询以外，再根据《议事规则》第24(4)条提出一项急切口头质询的例子，是汤家骅议员在2011年12月21日的立法会会议上提出3项质询，立法会议事录，第2697至2730页。
[30]
由1996-1997年度会期开始，秘书处订立了议员登记质询的开始时间。
[31]
根据《议事规则》第24(2)条，议员须不迟于政府需要答覆质询的会议日期前7整天，就质询作出预告。根据第93条(释义)，"整天"一词不包括作出预告当天、举行有关会议当天及有关期间內的公众假期。
[32]
《內务守则》第5及7条。
[33]
《內务守则》第7条。
[34]
《內务守则》第7(c)条。
[35]
《內务守则》第7(d)条。
[36]
《內务守则》第5(c)条。
[37]
《议事规则》第25(1)(l)条。
[38]
《议事规则》第26(6)条。
[39]
请参阅《议事规则》第26(6B)条有关在《议事规则》第26(6A)条所载的安排下，"內务委员会主席"的涵义。
[40]
于2006年1月11日的立法会会议上通过在《议事规则》加入第26(6A)及26(6B)条。立法会议事录，第2418至2421页。
[41]
根据《议事规则》第24(3)条，每次会议上，每名议员不得提出多于一项口头质询。
[42]
议事规则委员会2005-2006年度会期工作进度报告，第2.8至2.15段。
[43]
就政府的工作提出质询是立法会根据《基本法》第七十三条第(五)项行使的职权。
[44]
此项原则反映于1997年前的《会议常规》第15条，该条文成为草拟第一届立法会《议事规则》第22条的基础。
[45]
《內务守则》第5至12条。
[46]
英国于1928年颁布《殖民地立法机关会议常规范本草稿》。香港的《会议常规》于1929年以此范本草稿作为蓝本作出重大修订。请参阅第1章第1.18至1.19段。
[47]
Sir Gilbert Campion (1950), An introduction to the Procedure of the House of Commons，第2版，第145至152页。
[48]
请参阅厄斯金梅编著的Treatise on The Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament，第24版，第352至370页。
[49]
英国下议院《会议常规》第22(1)条。
[50]
请参阅厄斯金梅(第24版)，第359页。
[51]
《议事规则》第25(1)(e)条在2000年被废除，因为立法会决定加入一项新规则(即第25(3)条)，不容许预先审议，因而第25(1)(e)条再无保留需要。
[52]
例子是在2011年7月13日立法会会议上提出的一项书面质询，主题关乎委聘多媒体制作公司推行政府资助项目。在有关的官员姓名从质询中删除后，立法会主席准许提出该项质询。立法会议事录，第9958至9960页。
[53]
《议事规则》第25(1)(a)条订明，质询不得包括人名或任何并非为令质询清晰而绝对必需的陈述。
[54]
《议事规则》第25(1)(b)条订明，质询不得包含提出质询的议员所不拟提供根据的陈述。
[55]
Sir Gilbert Campion (1950), An Introduction to the Procedure of the House of Commons，第2版，第151页。
[56]
在加拿大，议员不得藉质询的前言作出指控。请参阅House of Commons Procedures and Practice (加拿大)，第2版，第503页。
[57]
请参阅House of Commons Procedures and Practice (加拿大)，第2版，第497页。
[58]
加拿大众议院议长Jerome先生在1975发表的声明谈及前言的使用。他表示："就任何议题提出原有质询时，议员或需加以说明，但不论原因为何，为此作出的前言不应多于一句经深思熟虑后拟写的语句。"请参阅House of Commons Procedures and Practice (加拿大)，第2版，第501页。
[59]
例子是在2013年10月30日立法会会议上提出的一项书面质询，主题关乎发出本地免费电视节目服务牌照。议员提交的原有质询是要求提供资料，说明行政会议在评审申请书时所采用的准则，以及申请者的能力水平比较等。此部分的质询其后予以修改，以符合《议事规则》第25(1)(f)条的规定。
[60]
例子是在2010年6月23日立法会会议上提出的一项书面质询，主题关乎证券及期货事务监察委员会及警方调查中信泰富有限公司杠杆式外汇买卖事件。就该项质询作出书面答覆时，财经事务及库务局局长表示警方的调查工作仍在进行中，现阶段不会就案件作评论。
[61]
《议事规则》第25(1)(g)条。
[62]
在英国国会，如议员问及大臣在某个别场合依据甚么法定权限行事，这并非不合乎规程。请参阅厄斯金梅(第24版)，第495页。
[63]
亦请参阅加拿大House of Commons Procedures and Practice，第2版，第495页。
[64]
请参阅厄斯金梅(第24版)，第359页。
[65]
例子是在2012年12月5日立法会会议上提出的一项书面质询，主题关乎就公职人员私人物业內发现的僭建物采取执法行动。原有的质询內容有部分是寻求确定传媒报道的指称是否正确，而相关部分在提交立法会主席批准前已被删除。立法会议事录，第2126至2130页。
[66]
例子是律政司于1969年11月19日作出的声明。立法局议事录，第161至163页。亦请参阅第7章第7.72段。
[67]
立法会主席指示从2015年12月5日立法会会议上提出的一项质询中，删除一名官员的职衔，该项质询原有內容要求当局提供有关政府就违例建筑工程采取的执法行动的资料，立法会议事录，第2126至2130页。
[68]
《议事规则》第25(1)(l)条。
[69]
例子是在2007年1月17日立法会会议上提出的一项口头质询，主题关乎根据《基本法》保障商业交易以免被內地官员介入。立法会议事录，第2500至2507页。
[70]
在英国下议院，议长拥有裁定质询可否提出的最终权力。议长在处理质询方面的责任，仅限于裁定质询是否符合下议院规则。议员提交拟议质询时可与议会办公室的议会秘书讨论有关质询是否合乎规程。其他方面的责任则在于拟提出质询的议员，而负责答覆的是各大臣。请参阅厄斯金梅(第24版)，第356页。
[71]
《议事规则》第25(2)条。
[72]
例子是在2014年12月17日立法会会议上就额外铁路服务需求提出的口头质询，立法会议事录，第2608至2615页：以及在2015年1月7日立法会会议上就亚洲电视有限公司拖欠员工薪金提出的书面质询，立法会议事录，第3086至3088页。
[73]
《议事规则》第26(1)条。
[74]
《议事规则》第26(2)条。
[75]
《內务守则》第7(d)条。
[76]
《內务守则》第10条。例子是在2012年2月29日立法会会议上就公职人员接受旅费及折扣提出的质询，以及在2012年2月15日立法会会议上就西九龙填海区概念规划比赛提出的质询。
[77]
例子是马逢国议员在2013年6月19日立法会会议上提出的急切口头质询，主题关乎当局因应美国政府入侵香港电脑系统的指称采取的即时行动及斯诺登的人身安全，立法会议事录，第9630至9649页。
[78]
立法会主席根据《议事规则》第24(4)条，批准在2014年6月18日的立法会会议上无经预告而提出4项急切口头质询。该等质询关乎于2014年6月13日在立法会综合大楼发生的事件后，当局为维持公共秩序及保障人身安全而采取的紧急行动，立法会议事录，第11099至11135页。
[79]
因应郭家麒议员申请就港铁将军澳线列车事故提出的急切口头质询，立法会主席裁定，质询的內容虽是公众所关注的，但性质并非如此急切，即使在日后的会议才提出，亦不会失却意义或减损效用。请参阅http://www.legco.gov.hk/yr13-14/chinese/pre_rul/pre1217a-ref-ec.pdf。
[80]
"避免预议规则"所指的原则是，在某项事宜已委予立法机关审议的情况下，不得预先审议另一项內容实质相同，但以效力较小的议事形式提出的事宜。请参阅第7章第7.98段。
[81]
立法会主席批准同时将有关德育及国民教育科的政策的书面质询及议案辩论，列入2012年10月17日的立法会会议议程內，原因是该质询并非与拟提出的该议案实质相同。尽管该议案的一项修正案被认为与该质询某部分实质相同，但修正案预告是在该质询获批准后才收到。此个案不存在避免预议的问题。2012年10月17日的立法会会议议程载于http://www.legco.gov.hk/yr12-13/chinese/counmtg/agenda/cm20121017.htm。
[82]
请参阅第7章第7.98至7.105段。
[83]
《议事规则》第26(3)条。
[84]
《议事规则》第26(5)条。
[85]
《议事规则》第26(6A)及26(6B)条。
[86]
《內务守则》第12条。
[87]
《议事规则》第26(4)条和《內务守则》第8(b)及(d)条。
[88]
《內务守则》第8(c)及(e)条。
[89]
《內务守则》第8(a)条。
[90]
电子轮候系统于1999年1月加强功能，可提供每位议员提出补充质询的累计总数，以及议员按下"要求发言"按钮登记拟提出质询的时间的资料。
[91]
《议事规则》第26(7)条。