ISE25/20-21

• 在香港，无家可归^{1注释符号代表"无家可归"一词虽然沒有国际公认的定义，但欧洲无家可归者国家组织联合会(European Federation of National Organizations Working with the Homeless)制定的欧洲无家可归和房屋排斥分类(European Typology of Homelessness and Housing Exclusion，简称"ETHOS")可成为有用参考。根据"ETHOS Light"(该分类的精简版)，除了露宿街头的人(或所谓"露宿者"，即栖身于街头或公众地方，并沒有遮蔽处可作为起居之所)，无家可归人口亦应扩大至涵盖下述情况：居于非常规住所、紧急住所或入住无家者住宿的人，以至滞留在医疗机构或惩教院所的人(他们因出院或获释时未有住处而被迫继续留下)。请参阅Organisation for Economic Co-operation and Development (2021a)。} 的问题深受社会关注。社会福利署("社署")的数据显示，在2011-2012年度至2019-2020年度期间，露宿者数目由511人几近增加两倍至1 423人。不过，社会普遍认为无家者的实际数目不止于此，因为社署或非政府机构未曾接触过的露宿者，其个案应未有备存于署方的露宿者电脑资料系统。^{2注释符号代表请参阅Hong Kong Council of Social Service (2017)、 I. CARE Programme, The Chinese University of Hong Kong and City-Youth Empowerment Project, Department of Applied Social Science, City University of Hong Kong (2016)、Kornatowski, G. and Wong, H. (2018)及Minutes of Meeting of the Panel on Welfare Services (2017)。} 无家者通常被发现于公园、行人隧道和天桥底等公众地方露宿，但当中亦有部分人可能在快餐店等24小时营业的店铺过夜。诚然，无家可归是一个复杂的问题，绝非单纯涉及房屋问题，而是包含当事人身处逆境所面对的种种难题。鉴于无家者面对复杂的自身问题及多方面的需要，不少无家者往往感到孤立无援或被社会排斥。虽然政府一直资助非政府机构为无家者提供临时住宿及就业相关援助等服务，但部分立法会议员和关注团体一再促请政府加强支援措施，以解决日益严重的无家可归社会问题。^{3注释符号代表请参阅GovHK (2017)、Hong Kong Council of Social Service (2017)、I. CARE Programme, The Chinese University of Hong Kong and City-Youth Empowerment Project, Department of Applied Social Science, City University of Hong Kong (2016)、Kornatowski, G. and Wong, H. (2018)、Minutes of Joint Meeting of the Panel on Welfare Services and Panel on Food Safety and Environmental Hygiene (2017)、Minutes of Meeting of the Panel on Welfare Services (2017及2020)、Social Welfare Department (2020a及2021)及黃洪(2018年)。}
• 环顾全球，不少地方已制订具针对性的政策协助无家者。例如，日本在2000年代便订下帮助无家者自力更生的基本政策。在县级层面，东京都政府推行自立支援系统，为无家者提供各种援助，尤其在就业方面。该制度实施至今已近20年，成效颇为显著。当地亦致力防止较高风险人士沦为无家者。至于社会经济特征与香港相若的新加坡，则与非政府机构建立伙伴网络，以获得更多社区上的支持，包括设置更多临时庇护所，为无家者提供安全地方过夜。本期《资讯述要》首先概述香港的无家者支援措施，继而论述东京和新加坡分别为应对相关问题而采取的方法及措施。

香港

• 在香港，多个政府部门均有参与处理涉及露宿者的问题，包括社署、食物环境卫生署、路政署、民政事务总署及香港警务处。当中，社署自1981年开始管理露宿者电脑资料系统。社署与服务露宿者的非政府机构须每月更新系统的资料，除了登记已确定的新增露宿者个案，亦会在确定有关人士已脫离露宿生活后取消其登记。^{4注释符号代表请参阅Social Welfare Department (2017)。} 按每10万人口计算，已登记的露宿者数目在2011-2012年度至2019-2020年度期间由7人增至19人。随着2019冠状病毒病疫情("新冠疫情")令不少经济活动陷于停顿，该数字在2020年年底进一步攀升至21人。^{5注释符号代表2011-2012年度和2019-2020年度每10万人口中已登记露宿者的数目，是以2012年和2020年的年中人口数字作为计算基础。请参阅Census and Statistics Department (2021)、Legislative Council Secretariat (2019)及Social Welfare Department (2021)。} 近年，无家者在快餐店等24小时营业的店铺过夜的情况格外引起社会关注。根据社署的数据，这类露宿者的数目在短短两年间已由152人增加38%至2019-2020年度的210人。^{6注释符号代表请参阅Social Welfare Department (2021)。}
• 截至2020年年底，在已登记的露宿者中，有半数表示由于失业以致无力支付租金或未能觅得可负担的居所，因而无家可归。^{7注释符号代表同上。} 一项由本地两所大学在2015年与4间非政府机构合作进行的无家者调查亦得出相似结果。除无法负担租金外，无家者经常提及的另一个原因，是与家人/其他租客相处出现问题。此外，近三分之一受访者患有慢性疾病，而29%、27%及13%的受访者有涉及酒精、赌博及毒品的成瘾/滥用相关问题。^{8注释符号代表受访者不包括已入住露宿者紧急或短期宿舍的人。请参阅I. CARE Programme, The Chinese University of Hong Kong and City-Youth Empowerment Project, Department of Applied Social Science, City University of Hong Kong (2016)。} 社会上一些关注团体促请政府加强现有及/或引入全新的一站式服务，广泛涵盖生命辅导、医疗、精神康复和戒毒治疗多个范畴，并与过渡性住宿服务相辅相成，藉此更全面地解决无家者面对的核心问题。^{9注释符号代表请参阅I. CARE Programme, The Chinese University of Hong Kong and City-Youth Empowerment Project, Department of Applied Social Science, City University of Hong Kong (2016)、Kornatowski, G. and Wong, H. (2018)及Minutes of Meeting of the Panel on Welfare Services (2017)。}
• 事实上，社署自2004年起一直资助3间非政府机构各自营办一支露宿者综合服务队，提供的服务包括外展探访、就业辅导、服务转介，以至紧急/短期住宿。^{10注释符号代表获社署资助营办露宿者综合服务队的3间非政府机构，分别为基督教关怀无家者协会、救世军及圣雅各福群会。请参阅Social Welfare Department (2020a)。} 在2019-2020年度，非政府机构为无家者提供合共635个紧急及短期宿位，包括(a)222个获社署资助的宿位，并免费或按最低租金提供予无家者，住宿期最长为6个月；及(b)413个以自负盈亏方式营运的宿位。^{11注释符号代表相比于资助宿位，非政府机构对自负盈亏的宿位有较大自主权决定宿友的逗留限期。资助宿位的宿友一般可逗留最多6个月，惟负责个案的社工亦可按宿友的需要，在一定程度上弹性延长住宿期。请参阅GovHK (2018)、Minutes of Meeting of the Panel on Welfare Services (2018)及Social Welfare Department (2020a)。} 无家者入住期间会获社工提供各种协助，包括物色较稳定的居所。然而，即使无家者的官方登记数字持续上升，但短期宿位的整体供应量仍维持在约10年前的水平。^{12注释符号代表在2011-2012年度至2019-2020年度期间，资助宿位数目由202个增至222个，增幅仅为10%，而宿位数目其后在2020-2021年度再微升至228个。请参阅Legislative Council Secretariat (2019)及Social Welfare Department (2020a及2021)。} 虽然政府投放于无家者服务的年度开支，在2011-2012年度至2019-2020年度期间确实增加62%至2,360万港元，^{13注释符号代表请参阅Social Welfare Department (2016b及2021)。} 但该增幅却赶不上无家者数目的增长步伐。客观来看，每个已登记露宿者个案的年均开支于上述期间由28,600港元减至16,600港元。
• 正如其他一众弱势社群，无家者最急需的是房屋。根据现行政策，已登记的露宿者在申请公共租住房屋("公屋")时，不会较一般申请人获优先处理。为了向有迫切及长远房屋需要的人士(包括露宿者)提供特别房屋援助，现行政策设有体恤安置计划以提早向他们编配公屋。无家者与其他有需要人士一样，可向社署提出申请。若申请个案被评估为因特殊社会及医疗需要而沒有其他可行方法解决其居住问题，社署便会向房屋署推荐该个案，以供考虑安排编配公屋单位。^{14注释符号代表请参阅Labour and Welfare Bureau (2018)及Social Welfare Department (2016a)。} 根据2013年7月披露的较早期资料，在之前两年仅有约20名露宿者透过体恤安置获编配公屋。成功个案屈指可数，或许缘于获体恤安置公屋单位须符合多项资格规定。^{15注释符号代表请参阅Minutes of Joint Meeting of the Panel on Home Affairs and Panel on Welfare Services (2013)。} 举例而言，若露宿者的家人已获编配公屋，即使他们不愿与家人同住，社署亦不会推荐其体恤安置申请个案。^{16注释符号代表此外，无家者若拥有本地住宅物业业权，亦不符合资格申请体恤安置。请参阅 Social Welfare Department (2016a)。}

日本

• 日本自1990年代初经济泡沫爆破后，无家可归逐渐演变成当地社区的社会问题，因为有越来越多无家者被目击到在公园和河岸边等公众地方居住。^{17注释符号代表请参阅Okamoto, Y. et al. (2004)。} 因应地方政府强烈要求制订全国策略以解决这问题，日本中央政府在2002年制定《支援无家者自立相关特别措施法》(ホームレスの自立の支援等に関する特别措置法，下称"《支援无家者法》")，强调透过提供就业援助以协助无家者达至自立。^{18注释符号代表《支援无家者法》本为一项为期10年的有时限性法例，原订于2012年失效。然而，由于当地在2012年仍有近1万名无家者，法例的有效期延长5年至2017年。即使2017年的无家者数目进一步跌至5 500人，但全国调查发现无家者趋向高龄化，而且露宿年期亦有所延长。为应对这些渐次显现的问题，《支援无家者法》的有效期再延长10年至2027年。请参阅东京都福祉保健局：《ホームレスの自立支援等に関する东京都実施计画(第4次)》(2019年)、厚生労働省(2012年)、厚生労働省：《ホームレスの実态に関する全国调查(概数调查)结果》(2017年)、参议院(2012年)及众议院(2017年)。} 在《支援无家者法》中，无家者被定义为在市公园、河岸边、道路、车站或其他公共设施生活的人。中央政府订立支援无家者自力更生的基本政策及向地方政府提供拨款，供其制订和实施相应的援助计划。《支援无家者法》亦规定中央政府须与地方政府合作，定期进行全国性的无家者调查。^{19注释符号代表请参阅Kiener, J. (2014)、Organisation for Economic Co-operation and Development (2021b)、东京都福祉保健局：《ホームレスの自立支援等に関する东京都実施计画(第4次)》(2019年)及厚生労働省：《ホームレスの自立の支援等に関する特别措置法》(2017年)。}
• 以《支援无家者法》和国家基本政策为基础，各地方政府进一步自行制订切合当地情况的具体措施以支援无家者自力更生。以东京为例，作为日本的大都会，当地获自立支援系统协助的无家者，会先被安排进入自立支援中心(自立支援センター，下称"支援中心")，获提供临时紧急住宿、食物和衣服。暂住时间为两周，期间宿友会接受身体和精神状况的评估。获评为有工作能力者，会继续留在支援中心，接受就业及其他支援；至于被评为缺乏自立能力者，将会被转送到其他福利设施，或根据其情况和需要，获安排接受其他公共援助。^{20注释符号代表请参阅Kiener, J. and Mizuuchi, T. (2018)及东京都福祉保健局：《ホームレスの自立支援等に関する东京都実施计画(第4次)》(2019年)。} 支援中心的特点如下：
  
  

  (a)	住宿：与香港的无家者临时宿位相若，支援中心由当局委托的非政府机构营运。有工作能力的宿友可留在支援中心不多于6个月。目前，支援中心提供约350个宿位。宿友入住期间，可获得生活辅导、健康、心理、房屋及法律咨询等各方面的综合支援，以提高其自力更生的能力。2021年，拨款予支援中心营运的金额为14.75亿日元(1.04亿港元)；21注释符号代表请参阅Kiener, J. and Mizuuchi, T. (2018)、东京都财务局(2020年)、东京都福祉保健局：《ホームレスの自立支援等に関する东京都実施计画(平成26年策定、第3次)に定める施策评価书》(2019年)及东京都福祉保健局：《ホームレスの自立支援等に関する东京都実施计画(第4次)》(2019年)。
  (b)	就业援助：虽然支援中心由非政府机构营运，但政府的就业服务中心会派员到支援中心，为宿友提供职业咨询及介绍服务。此外，支援中心亦与获公帑资助的东京无家者就业支援事业促进协议会(东京ホームレス就业支援事业推进协议会，下称"就业议会")紧密合作。就业议会于2005年(即《支援无家者法》颁布的数年后)成立，目的是向无家者及因失业或工作不稳定而处于无家可归边缘的人提供就业援助，其成员来自东京都政府、商会、劳工组织、社福机构和学术机构。22注释符号代表请参阅Kiener, J. and Mizuuchi, T. (2018)、东京ジョブステーション(2020年及2021年)、东京都福祉保健局：《ホームレスの自立支援等に関する东京都実施计画(平成26年策定、第3次)に定める施策评価书》(2019年)及东京都福祉保健局：《ホームレスの自立支援等に関する东京都実施计画(第4次)》(2019年)。 除提供求职资讯等其他就业支援外，就业议会亦会举办研讨会，为支援中心的宿友提供求职建议、撰写简历的指导，以及面试技巧培训。支援中心的宿友更可参加就业议会与不同私营公司合办的职业体验计划。该计划的参加者有机会在实际工作场所短期工作(通常为1个月內)，并获就业议会发放奖励金。此外，雇主向无家者提供工作体验机会，同样可获得资助，以支付相关开支。23注释符号代表职业体验计划在4个无家者较多的县(即爱知、神奈川、大阪和东京)实施，但似乎沒有任何关于在东京提供的奖励金和资助水平的公开资料。在大阪实行的计划中，每个体验项目为期不多于16天，参与的雇主可获得上限为18,000日元(1,269港元)的资助，而参与计划的无家者则可每天获发3,000日元(212港元)的奖励金。请参阅大阪ホームレス就业支援センター(2021年)、东京都福祉保健局：《ホームレスの自立支援等に関する东京都実施计画(平成26年策定、第3次)に定める施策评価书》(2019年)及厚生労働省(2006年)。 透过该计划，参加者可望减少对就业的焦虑，并获得更大的工作动力，同时雇主亦可按参加者的表现聘请合适的员工；24注释符号代表总括而言，在2014年至2017年期间，每年平均有7 100人在就业议会协助下找到工作，足见其为有需要人士提供就业机会而作出的巨大努力。请参阅东京都福祉保健局：《ホームレスの自立支援等に関する东京都実施计画(平成26年策定、第3次)に定める施策评価书》(2019年)。 及
  (c)	后续支援服务：为防止无家者再次露宿街头，支援中心会在宿友离开后1年內，为他们提供不同形式的后续支援服务，包括定期家访、分享会、职业和法律咨询等。25注释符号代表请参阅东京都福祉保健局：《ホームレスの自立支援等に関する东京都実施计画(平成26年策定、第3次)に定める施策评価书》(2019年)及东京都福祉保健局：《ホームレスの自立支援等に関する东京都実施计画(第4次)》(2019年)。

• 支援中心作为协助东京无家者的关键措施之一，自成立以来，已收容超过22 100名无家者，平均每年逾1 100人。当中有接近一半(49%)受助人找到工作并成功自立。^{26注释符号代表请参阅东京都福祉保健局(2020年)。} 在2003年至2021年期间，东京无家者的整体数目由6 361人锐减至862人，累计大跌86%，部分归因于自立支援系统提供的支援；按每10万人口计算，这跌幅代表无家者数目由52人减至6人。^{27注释符号代表跌幅与全国的情况相若。全国无家者数目同期由25 296人减至3 824人，累计减少85%；按每10万人口计算，相等于由20人减至3人。请参阅东京都総务局统计部(2006年及2021年)、厚生労働省(2007年及2021年)及総务省统计局(2010年及2021年)。}
• 即使无家者数目大减，但无家者面对不友善、歧视甚至暴力对待的问题仍然存在。有鉴于此，东京都政府一直举办无家者人权的公开讲座，冀消除社会上的歧视和成见。在教育方面，公立学校人权教育教学指引涵盖的课题亦包括无家者人权。该指引除了提供《支援无家者法》的背景及东京无家者现况的资料外，亦附上说明例子，以便教师为高中学生举办相关课外活动，从而加深他们对无家者相关问题的了解。^{28注释符号代表请参阅东京都教育委员会(2021年)、东京都福祉保健局：《ホームレスの自立支援等に関する东京都実施计画(平成26年策定、第3次)に定める施策评価书》(2019年)及东京都福祉保健局：《ホームレスの自立支援等に関する东京都実施计画(第4次)》(2019年)。}
• 另一方面，东京有数以千计的人在网吧、漫画咖啡店、胶囊旅馆等收费低廉的24小时营业商店过夜。^{29注释符号代表请参阅东京都福祉保健局(2018年)。} 这些人大多已失业或工作不稳定，即使他们仍可向就业议会求助，但在《支援无家者法》中，他们却不被视为无家者。鉴于这些人有更大机会成为露宿者，东京都政府在2008年推出一个以咨询为本的生活支援计划，名为"东京挑战网"(Tokyo Challenge Net，下称"挑战网")，为他们提供适合的支援。除辅导和咨询服务外，挑战网会为面对债务或劳资问题的服务使用者提供免费法律意见。再者，挑战网亦有举办关于长期护理行业的免费学习课程，让有志加入这面临严重劳工短缺的行业的失业人士报读。获取录的学员可申请还款期长达5年的免息贷款(上限为95万日元(67,000港元))，以应付生活开支。^{30注释符号代表若学员在完成课程后1年內在长期护理行业找到工作，并继续受聘至少6个月，其贷款可被免除。请参阅TOKYO チャレンジネット：《介护职支援コース》(2021年)及TOKYO チャレンジネット：《仕事・生活・住居・资金、お困りごとは》(2021年)。} 挑战网自推出以来，似乎反应不俗。根据最新资料，在2014年至2017年期间，挑战网处理的查询、服务预约和咨询数目由3 222宗显著上升至4 489宗，增幅达39%。^{31注释符号代表请参阅东京都福祉保健局：《ホームレスの自立支援等に関する东京都実施计画(平成26年策定、第3次)に定める施策评価书(2019年)。}

新加坡

• 在新加坡，政府并沒有提供无家者的官方统计数字。2019年，当地一间大学进行研究，在全国各地街头点算无家者数目，以确定无家可归问题的严重程度。社会及家庭发展部(Ministry of Social and Family Development，下称"社家部")支持进行该项研究，并协助动员社工进行点算工作。该项研究透过进行为时数月的无家者数目累积点算，并再在一个特定晚上进行点算，从而推算出新加坡约有900-1 100名无家者，相当于每10万人口之中有16-18名无家者。与不少地方的无家者一样，他们无家可归的原因主要环绕就业相关问题、家庭冲突和关系破裂，以及房屋负担问题。^{32注释符号代表请参阅Ng, K.H. (2019)及Singapore Department of Statistics (2021)。} 由于新加坡经济受新冠疫情重创，相信自该统计后，无家者数目已有所上升。
• 新加坡的无家者如果沒有其他可行住屋选择，可申请暂时入住过渡庇护所。与香港类同，该等庇护所获政府资助，并由非政府机构营运。宿友一般可留在庇护所不多于6个月，期间社工会协助他们解决健康和家庭等各种问题，以及物色长远而稳定的房屋。^{33注释符号代表除过渡庇护所外，当地亦设有由非政府机构管理，并获政府资助的福利院。由于福利院专门为缺乏家庭支援和不能自理的贫苦人士提供服务，因此应只有小部分无家者合资格入住。根据《贫苦人士法》(Destitute Persons Act)，这些贫苦人士须按法定要求入住福利院。请参阅Ministry of Social and Family Development (2018)、Parliament of Singapore (2019、2020a及2020b)及Singapore Statutes Online (2020)。} 自2017年起，社家部一直与其他政府机构及不同的非政府机构合作，定期举行夜间探访活动，藉此更主动接触无家者，冀与他们直接分享可提供的服务，并消弥他们对支援服务的疑虑或抗拒。经过上述合作项目后，社家部更进一步于2019年与其他政府机构和非政府机构组成"露宿者接触及自立伙伴网络"(Partners Engaging and Empowering Rough Sleepers (PEERS) Network，下称"伙伴网络")，务求将资源和专业知识汇集，为露宿者提供更有力和协调得宜的支援。^{34注释符号代表请参阅Ministry of Social and Family Development (2019)、Parliament of Singapore (2020a及2021a)及The Straits Times (2019)。} 伙伴网络的主要特点如下：
  
  

  (a)	接触露宿者：在社家部推动下，伙伴网络的合作伙伴各按所长提供支援，由与露宿者建立关系至提供指导。伙伴网络成立至今，已有约35个机构或单位加入，而社家部之下亦设有伙伴办公室，负责监督无家者服务；35注释符号代表请参阅Parliament of Singapore (2021a)及The Pride (2020)。
  (b)	提供睡眠空间：在伙伴网络下，部分合作伙伴自发地将他们的处所作社区安宿处(Safe Sound Sleeping Places，下称"安宿处")，为无家者提供过夜休息的地方。安宿处通常设于宗教组织的处所(例如教堂、清真寺、寺庙)，其形式可以是宿舍房间或是在大堂、地牢架设的非正式床位等。安宿处与现有的传统庇护所互补，让政府与非政府机构更容易接触到无家者。提供安宿处的机构一般会让无家者逗留至他们获转介至过渡庇护所、觅得长期居所，或直至他们的问题获得解决。虽然政府沒有直接参与提供该等设施，但社家部有就如何将处所改作安宿处提供指引。截至2020年5月，安宿处共提供约700个宿位。36注释符号代表请参阅Bless Community Services (2020及2021)、Parliament of Singapore (2020a、2020b、2021a及2021c)及The Online Citizen (2020)。 在全国因疫情而封锁的期间，安宿处亦准许无家者在日间留在处所內；37注释符号代表为遏止新冠病毒传播，当地在2020年4月至6月实施全国封锁。由于在全国封锁期间，所有民众除了特定原因(例如在提供必要服务的机构工作、外出购买必需品和服务)外必须留在家中，安宿处因此延长服务时间，让无家者可整天留在室內。请参阅Gov.sg (2020)及Parliament of Singapore (2020b)。 及
  (c)	初步成效：透过汇聚资源和专业知识，伙伴网络似乎得到不错的成效。截至2020年年底，在短短一年半內，经外展探访或转介接触的无家者累计有1 200人，当中12%已迁往公共租住房屋，另有9%已回家、搬进家庭成员的住处或获雇主安排住所，其余无家者则获安排入住安宿处等临时收容地方。此外，新加坡政府注意到部分无家者不符合入住公共租住房屋的资格(例如有家庭成员可为他们提供住处，或不符合公民身份的规定)，并承诺相关部门会与伙伴网络的合作伙伴共同评估每宗个案的情况。若个别无家者沒有其他住屋的可行选择，当局可弹性处理，为其批出公共租住房屋。38注释符号代表请参阅Parliament of Singapore (2021b)。

结语

• 在香港，无家可归问题日益受到公众关注，尤其是无家者数目一直有增无减。而新冠疫情爆发，亦令情况进一步恶化。因此，社会上有声音要求政府以更大力度去解决问题。日本在约20年前已制定有关无家者的全国性法律，聚焦于透过就业支援帮助他们自力更生。在地方层面，东京设立了自立支援中心，提供各种就业援助，当中包括试工机会，以减少无家者对就业的焦虑。这些措施普遍取得正面成果，而无家者数目在过去20年亦明显大减。此外，当地针对濒临无家可归的人提供的预防性支援服务，再配合其他相关措施，亦有助遏止与露宿街头相关的问题。而协助这类失业人士投身人手短缺的行业，更可能为相关企业带来额外裨益。在新加坡，虽然为无家者而设的基本服务模式与香港相若，但当地近年透过合作网络加强与非政府机构的协作，包括促进更多外展服务及在社区为无家者开设更多临时安宿处/庇护所。虽然无家可归是一个复杂课题，涉及林林总总的个人和社会问题，但这些海外例子揭示的经验，特别是上述提及的措施产生的正面影响，或可供香港借鉴，以加强无家者支援措施。

立法会秘书处
资讯服务部
资料研究组
锺启文
2021年8月26日