ISE03/17-18

• 由於隨身攝錄機^{1註釋符號代表隨身攝錄機是警務人員佩戴及掛在制服上的小型裝置，用作攝錄影像及聲音證據。隨身攝錄機必須以公開方式使用，因此機身通常配有向外展示的屏幕，顯示被攝錄者的容貌，或在攝錄時有紅燈閃亮。鏡頭的位置可讓觀看錄影片段的人士從有關人員的角度了解現場情況。}體積細小，加上操作上較固定的監察攝錄機和手提攝錄機靈活，香港警務處因而在2013年至2015 年期間^{2註釋符號代表香港警務處於2013年對隨身攝錄機進行為期9個月的測試，其後再於2014-2015年度進行為期12個月的測試。警方於2014年3月向保安事務委員會匯報首次測試結果，並於2017年5月匯報第二次測試結果及未來路向。警方相信，隨身攝錄機可提升警務人員的搜證能力，並可提高警察行動的透明度及問責性。}為部分警務人員配備隨身攝錄機，測試其監察效用。警隊表示滿意測試結果，因為隨身攝錄機拍攝的片段，較口述方式更能準確記錄事件。2016-2017年度，警隊的隨身攝錄機數目由300部增至 1 400部，增幅幾達4倍。警方亦於2017年5月宣布，將於2018年再增購隨身攝錄機，並計劃於2021年前為所有前線警務人員配備該裝置。
• 有意見認為，隨身攝錄機能讓警務人員以更客觀、問責及透明的方式搜證，從而提高執法成效。然而，部分議員關注到，由於警務人員可決定"是否錄影及何時開始錄影"，加上警務人員本身的行動不被攝錄，隨身攝錄機未必能夠全面及公平地呈現事件發生的經過。此外，隨身攝錄機可能收集多於執法所需的資料及數據，引發私隱保護問題的關注。
• 本期《資訊述要》先回顧隨身攝錄機近期在香港應用的情況，並論述其優點和公眾關注的問題，繼而闡述英國作為全球最先使用隨身攝錄機執法的國家，其警隊應用隨身攝錄機的情況，當中會特別聚焦英國如何應對公眾對警方使用隨身攝錄機的關注。

隨身攝錄機應用於警隊的監察用途

• 英國普利茅斯(Plymouth)警方於2005年率先採用隨身攝錄機，其後其他先進地方如荷蘭、法國、澳洲及美國等地亦逐步採用。借鑒這些海外先例，香港於2013年3月試行引入隨身攝錄機，並於2013年至2017年在493個事件中使用隨身攝錄機，合共錄影了724段片段，當中約24%其後用作調查或提交法庭作舉證用途。警方現時擁有約1 400部隨身攝錄機，並計劃於2018年以平均每部3,000港元的價格添置3 000部隨身攝錄機。超過1萬名警務人員已接受使用隨身攝錄機的訓練。
• 大體而言，根據本地及海外經驗，警方以隨身攝錄機監察，有下列優點：
  
  

  (a)	更可靠地記錄事件發生的經過：由於隨身攝錄機或能拍攝事發現場的更為廣泛情況，該等錄影片段或可提高警隊的問責性，及公眾對警隊的信任；
  (b)	方便進行調查及檢控：警方可使用隨身攝錄機拍攝所得的片段作為證據，以作進一步刑事調查。如警方決定作出檢控，有關片段可用於在法庭上舉證；
  (c)	加快解決投訴或訴訟：隨身攝錄機拍攝所得的片段可減低證供上的爭議，加快解決投訴和訴訟；及
  (d)	緩和衝突事件：隨身攝錄機被認為具有阻嚇作用，能有效防止激烈行為。當公眾知道正被拍攝，他們通常會平靜下來，因而可減少警民衝突。根據於2016年發表的一項由劍橋大學學者牽頭進行，並涵蓋約150萬個執勤小時及200 萬名市民的研究結果，使用隨身攝錄機可大幅減少針對警方的投訴個案，減幅達93%。3註釋符號代表請參閱Ariel, Sutherland, &Henstock. (2016a)。

• 另一方面，在執法過程中使用隨身攝錄機，亦引起關注及疑慮，其中包括：
  
  

  (a)	警方或會在某些情況下增加使用武力：根據一項研究，在警民互動的過程中，若警務人員有較大酌情權決定何時開啟及關掉攝錄機，或會增加警方使用武力的機會。4註釋符號代表請參閱Ariel, Sutherland, & Henstock. (2016b)。
  (b)	私隱問題：首先，由於警務人員可全權決定何時開始及停止攝錄，有意見關注警務人員可能會拍攝大量與罪案無關的片段。其次，警務人員可能會在違反被攝錄者意願的情況下，以隨身攝錄機拍攝到罪案受害人的慘痛經歷，以及搶救過程或意外所涉及的人士。最後，有意見關注使用隨身攝錄機可能會違反某些人士(例如證人、秘密線人、受害人、需脫內衣接受搜查的人士等)的權利或法律特權。
  (c)	查閱個人資料的權利：根據相關的個人資料保障法例，市民或有權查閱含有其個人影像的隨身攝錄機錄影紀錄。由於當局可能需先行把錄影紀錄中不相關的影像遮蓋，這樣或會對警隊造成額外的行政負擔。

隨身攝錄機在香港應用的情況

• 因應上述關注，香港警務處於2017年5月向保安事務委員會解釋，該處有"清晰及嚴格的指引"規管使用隨身攝錄機：
  
  

  (a)	錄影以事件為基礎：只可在"對抗場面"或"已告發生或可能發生的破壞社會安寧事件中"使用隨身攝錄機；
  (b)	錄影前預先知會當事人：使用隨身攝錄機的警務人員須穿着制服並把攝錄機掛在制服上。隨非在客觀環境上不切實可行，否則警務人員開始攝錄前要預先知會當事人。在攝錄過程中，隨身攝錄機會閃亮紅燈，而向外展示的屏幕，會令當事人知悉他正被攝錄，並能看到攝錄的影像。有關警務人員在開始攝錄時，須先錄下自己的名字、拍攝時間、地點，以及對擬攝錄事件的描述；
  (c)	銷毁不具舉證價值的錄影片段：被認為與調查相關的錄影片段會轉換成兩份唯讀光碟複本，其中一份會用作證物，另一份會作為進一步調查的工作複本。錄影片段如不具任何調查或舉證價值，均會於攝製日期起計31日後予以銷毀；及
  (d)	符合私隱規定：警方表示，根據《個人資料(私隱)條例》，市民享有要求查閱警方所存其個人資料的權利，當中包括錄影片段。所有該等請求均會按照該條例處理。

• 雖然警方作出以上保證，但由於相關警隊指引被視作內部文件，不予公開，部份議員對警隊使用隨身攝錄機仍有保留。^{5註釋符號代表針對警方何時不可使用隨身攝錄機，警方網站發放的資訊有限。舉例而言，隨身攝錄機不會用於需脫內衣的搜查，亦不會被用作在住宅單位內拍攝，除非暴力事件已發生或可能發生。保安局局長在2016年3月2日的立法會會議上答覆質詢時表示，隨身攝錄機使用指引涉及警方的行動細節，不便公開。然而，警方向議員保證，該指引並無抵觸《個人資料(私隱)條例》的規定。}

隨身攝錄機在英國的應用情況

• 如前文所述，英國普利茅斯警方最先於2005年使用隨身攝錄機。^{6註釋符號代表在普利茅斯區，由於在固定監察攝錄機"看不到"的盲點經常發生嚴重毆打及暴亂事件，德文郡(Devon)及康和郡(Cornwall)警隊在2007年於該區進行頭戴式攝錄機測試。該項測試被認為十分成功，能有效減少嚴重罪行、提高破案率和節省檢控時間。其他警隊亦隨之進行同類測試(其中倫敦都市警部在2014-2015年度進行了最大規模的測試，涉及500部攝錄機及800名人員)。倫敦都市警部對測試結果表示滿意，故此在2016年決定於2017年年底為轄下全部22 000名人員全面配置隨身攝錄機。過去10年，英國至少有32支警隊已在不同程度上使用隨身攝錄機。}迄今在全英國45支地區警隊中，7成已採用這種設備。其中，倫敦都市警部(Metropolitan Police Service)轄下22 000 名人員，預計於2017年底幾近全部配備隨身攝錄機，使它成為全球配備隨身攝錄機規模最大的警隊。
• 英國當局具有長達10年應用隨身攝錄機的經驗，它一直透過提供下列的制度保障，力求在執法與保障私隱之間取得適當平衡：
  
  

  (a)	規管監察攝影機的現行法律框架同樣適用於隨身攝錄機：全英國共設有約600萬部監察攝影機，而現行的法律框架也相當完備，即使在隨身攝錄機尚未盛行時，都可處理公眾就警方拍攝的錄影片段所提出的各種關注。 首先，《1998年保障資料法》(Data Protection Act 1998)載明，通過閉路電視、靜態相機或任何其他媒介處理的資料均算作"個人資料"，並須受法定規管。7註釋符號代表雖然《2000年資訊自由法》(Freedom of Information Act 2000)原則上授予市民一般查閱資料權利，包括查閱公共機關持有的隨身攝錄機紀錄，但如他們涉及發放個人資料，以致可能違反《1998年保障資料法》，則其查閱資料要求通常會被拒絕。其次，儘管隨身攝錄機是以公開方式使用，但《2000年調查權力規管法》(Regulation of Investigatory Powers Act 2000)載有條文，訂明當局在以秘密方式使用隨身攝錄機時所須符合的規定。最後，關於保留影像方面，《1996年刑事訴訟程序和調查法》(Criminal Procedure and Investigations Act 1996)規定，警方須披露在刑事罪行調查中已用和未用的影像；而在影像保存期屆滿前銷毀影像，可構成違反該法。 《監察攝錄機使用守則》(Surveillance Camera Code of Practice)：所有監察攝錄機的操作人員(包括警隊)均有責任遵守根據《2012年保障自由法》(Protection of Freedoms Act 2012)制定的《監察攝錄機使用守則》("《守則》")，除非有充分理由不依《守則》行事。8註釋符號代表《守則》涵蓋閉路電視、無人飛機及使用搜集所得資料的相關軟件，並列出12項指導原則，供監察攝錄機的操作人員遵循。舉例而言，《守則》述明，"監察攝錄系統在任何時候必須用於追求合法目的的指定用途，而且是為應付已確定的迫切需要而有必要使用。" 儘管當局委任了監察攝錄機專員(Commissioner of Surveillance Camera)("專員")，負責確保《守則》獲得遵從，但為了增加市民對警務人員使用隨身攝錄機的信任，專員亦邀請獨立第三方對警方的隨身攝錄機系統進行審計。在此自願性認可計劃下，遵從《守則》的警隊會獲頒發可向公眾展示的認可標誌。在英國的45支地方警隊中，至今只有兩支警隊(即倫敦都市警部及大曼徹斯特警隊(Greater Manchester Police)獲頒認證。9註釋符號代表認可資格有兩種。任何組織如完成桌面自我評估(desktop self-assessment)，以顯示其符合《監察攝錄機使用守則》，將會獲授部分認證資格，有效期為一年。有關組織如欲取得全面認證資格，須委聘獨立核數師，對其監察攝錄系統和程序進行審計。視乎每年的檢討結果，全面認證資格的有效期可持續5年。獲授全面認證的組織在該5年期間內可使用監察攝錄機專員簽發的認證標誌。
  (b)	全國性《隨身攝錄機使用指引》：為協助警務人員執行職務和提高應用隨身攝錄機的透明度，內政部(Home Office)於2007年7月首次刊發《隨身攝錄機使用指引》。其後，維持治安學院(College of Policing)於2014年5月發出更新版本。該指引載有主要指導原則及建議，旨在確保警方"合法、相稱和合理"地使用隨身攝錄機，並就應何時開始和停止攝錄、在何種情況下不適宜攝錄或須徵求被攝錄者的允許等事宜，提供意見。市民可在互聯網上查閱和下載該指引。10註釋符號代表參考全國性指引和《監察攝錄機使用守則》，倫敦都市警部亦發出使用隨身攝錄機的自訂指引，並公開讓公眾查閱。
  (c)	監察攝錄機的私隱影響評估：當局亦建議警隊，在添置新攝錄機或加裝新監察攝錄系統時，應進行自願性質的私隱影響評估，不單可確保對安裝新監察攝錄系統的目的、價值及必要性進行審視，並可識別私隱風險及因應風險制定對策。當局亦建議警隊在該等評估中，為納入新監察攝錄系統進行公眾諮詢。

• 然而，部分組織仍然質疑隨身攝錄機的效益，以及上述防護措施是否足以保障公眾私隱。然而，使用隨身攝錄機在英國已成常規做法。以倫敦為例，在截至2017年8月為止的年度，倫敦都市警部共拍攝了近80萬個錄影片段，其中超過60%的錄影片段已根據現行保留資料政策自動刪除。^{11註釋符號代表英國實施的資料保留政策與香港的相若，錄影紀錄如發現不具任何舉證價值，將會於攝製日期起計31日後銷毀。}倫敦都市警部亦與政府檢控事務部(Crown Prosecution Service)，平均每月共用3 000個錄影片段。
• 倫敦市民亦似乎接受警方使用隨身攝錄機。根據倫敦在2014-2015年度進行的一項調查，大部分受訪者(多達95%)相信隨身攝錄機可帶來效益，62%的受訪者相信隨身攝錄機的使用不會影響私隱。^{12註釋符號代表有關調查是在倫敦都市警部於2014年至2015年間進行隨身攝錄機測試期間進行。上述的隨身攝錄機測試共攝錄了48 000個錄影紀錄及約12 000個小時錄音或錄影片段(即平均每一個紀錄長約15分鐘)，其中約28%的錄影片段被標示為具"舉證"價值，有可能用作刑事司法用途。根據倫敦都市警部的資料，在2014年5月至2015年3月期間，只有一宗有關使用隨身攝錄機的投訴，但投訴人其後撤回投訴。}然而，在倫敦以外，部分市民對地方警隊使用隨身攝錄機有不同的反應，例如有指警方保存錄影片段的時間超逾31日的限期，以及沒有進行私隱影響評估。

立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
張志輝
2017年12月12日