ISE10/14-15

土地供应概览

• 在香港，多年以来，土地供应一直是备受关注的问题。为应付人口和住戶数目的持续增长，行政长官在2015年的施政报告中宣布，将会发展洪水桥、元朗南和新界北的棕地，以此作为增加土地供应的长远措施。
• 据政府所述，为在未来10年提供48万个住宅单位，政府采取多管齐下的增加土地供应策略，当中包括短期及长期措施。短期措施包括增加可发展土地的发展密度、改划土地用途、市区重建及发展铁路物业。长期措施则包括古洞北和粉岭北新发展区和洪水桥新发展区的发展项目、发展岩洞和地下空间，以及发展位于北区和元朗南的棕地。
• 本期《资讯述要》旨在参考英国和美国在发展棕地方面的情况，探讨棕地发展的涵义、可取之处及挑战所在。

棕地的定义

• "棕地"一词现时并无划一标准定义，不同司法管辖区所采用的定义各有不同。在英国，棕地泛指之前曾经发展并有潜力日后作重新发展的土地，但在美国，棕地则泛指受污染的废弃工业用地，在清理后才适合作重新发展。
• 在香港，棕地一般指位于新界乡郊地区的农地，特别是相对平坦及较容易到达的地区。这些地区一直充斥各式各样的工业活动，例如露天贮物、港口后勤设施、工业工场、物流作业、回收场、建造机械及物料贮存等，大多是不配合周围环境的工业活动。
• 棕地发展属市区规划过程，目的是令可供使用的土地资源得以地尽其用。据政府估计，位于洪水桥和元朗南的棕地可提供约629公顷的可发展土地，并可在这些土地上兴建86 100个住宅单位。就以未来10年提供48万个单位的整体供应目标而言，发展棕地可提供的单位数目占当中大约17.9%。

其他地方的棕地发展

• 棕地通常是位处市区附近而并未尽用的前工业用地或现有工业用地，由于市区的可发展用地逐渐减少，因此棕地其实甚具发展潜力。因应有关棕地的特定地理、经济及环境条件，棕地发展的范围及目标虽然各有不同，但棕地发展可直接及间接带来不少裨益，例如消除环境污染、令现有的土地资源得以地尽其用、在拓展未开发土地^{1注释符号代表"未开发土地"指从未发展的土地，又称"新辟土地"(virgin land)。}以外另辟蹊径、进行市区更新、改善有关土地及其邻近社区的经济，以及创造就业机会。事实上，棕地发展不但会带来环境效益，重新发展后的地区亦会因新的经济及人为活动而在其他方面受益良多。
• 在英国，由于对住宅及商业楼宇的需求日增，但未开发土地的供应则日减，英国政府遂于1998年定下全国目标，就是在所有新建发展中，60% 应建于棕地之上。自此之后，英国的地区机关调整了土地规划政策，将其地区的棕地发展列为优先发展项目。棕地发展政策的目标包括：(a)重振棕地所在地区的经济及社会发展；(b)改善环境；及(c)减轻对未开发土地的发展压力。英国其中一项最大规模的棕地发展项目是泰晤士河门廊计划(Thames Gateway project)。这项市区更新计划于2005年左右开展，现时尚在进行当中。有关用地前身为码头，棕地面积达4 000公顷，沿泰晤士河两岸及河口伸延，亦即奧林匹克公园(Queen Elizabeth Olympic Park)运动场馆及金融中心金丝雀码头(Canary Wharf)的所在地。英国政府计划于2016年或之前在这区兴建16万个新建住宅单位，以及创造18万个新职位。这个发展项目的资金主要来自私人机构，英国政府负责空间规划、开发棕地资料库^{2注释符号代表英国政府于1998年发出全国指引，倡议在棕地发展房屋。自此之后，英国政府开始就土地使用情况设立全国资料库，称为"全国土地用途资料库"(National Land Use Database)，载有可予发展的空置土地、荒废土地及其他之前曾经发展的土地的资料。这些资料由全国各地所有地区及区域机关，按照划一的土地用途分类制度提供，以便使用者掌握不同类别土地可供发展的情况，从而促进棕地发展。}、进行土地复修工程及发展基建。在2003年至2008年间，英国政府用于该发展项目的开支为6亿7,300万英镑(78亿港元)。
• 在美国，棕地发展由联邦机构 - 环境保护局(Environmental Protection Agency) 负责牵头，并由不同的州立及地区机关提供支援。自1995年起，环境保护局推行了一项"棕地计划"，藉以提供资助、指引及稅务优惠，以支援棕地发展，其目的是促进经济发展、缔造商机、创造就业机会及增加稅项收入。其中一项著名的棕地发展项目位于宾夕法尼亚州的匹茲堡市(Pittsburgh city)。这个项目于1995年开展，由匹茲堡市区重建局(Urban Redevelopment Authority of Pittsburgh) 牵头。整个项目于2007年完成后，面积达97公顷的土地由废弃的炼钢及炼铁厂搖身一变，成为商住用地，提供合共713个住宅单位、10万平方呎的商业零售面积及32公顷的公园。整项发展计划部分由公帑斥资(5,000万美元，即3亿8,800万港元，用于发展基建)，部分由私营机构融资(2亿美元，即15亿港元，用于私人发展项目，以及另外向私人发展商筹募约800万美元(6,200万港元)资金)。

棕地发展的挑战

• 虽然发展棕地的好处不少，但亦面对不少挑战和障碍。英国及美国政府推行多项政策措施，以解决持份者提出的关注，并减少发展棕地的过程中所遇到的障碍。
• 发展棕地所引起的其中一项主要关注，是清理环境的成本。清理环境成本多寡，视乎有关地点的污染程度、土地复修工程费用水平及法律责任风险而定。发展商尤其关注的问题是，就棕地过往活动所造成的环境污染而引起的潜在法律责任。因此，在美国，法例^{3注释符号代表美国于1980年制定《环境应变、补偿及法律责任综合法令》(Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act)。该法令赋权联邦机构 - 环境保护局，由该局确定须对受污染土地负责的各方，并确保负责各方在进行土地复修工作上合作。若环境保护局未能识别负责各方，该局会清理受污染土地，随后再向那些因发展而在财政上得益的各方追讨清理土地所招致的开支。}订明应由哪一方负责进行土地修复工程，并订明棕地的买方若符合特定政府规例的规定，可获豁免无须承担若干法律责任。在英国，棕地受到一般的环境保护及健康与安全法例规管。此外，英国公共机构环境署(Environment Agency)会发出指引，以令公众更清晰了解环境法例对处理土地污染事宜的要求和标准，以及增加如何符合有关法例准则的透明度。
• 与拓展未开发土地比较，棕地发展未必是一项具吸引力的选择，因为大部分棕地均位处荒废或废弃土地，受到不同程度的污染。为促进棕地发展，英国政府推行全国政策，订明在规划新发展时须将棕地发展列为优先项目，并须保护绿化地带。英国政府并采取不少便利措施，以鼓励发展棕地，例如由政府进行有关的前期工程^{4注释符号代表前期工程包括进行土地复修工程，以及提供所需基建、交通网络及公用设施系统。}。在美国，如发展计划有助贯彻执行政府的房屋及就业政策，政府会提供稅务宽减，以此作为鼓励发展的诱因。
• 与其他发展项目的情况相若，业权问题是发展棕地的另一挑战所在。在大部分情况下，棕地由多家公司或由多人共同拥有，以致集合有关土地业权的工作既繁复又费时。就此，英国政府引入《地区发展令》(Local Development Orders)，由地区的规划机关发出，以精简及加快棕地的规划审批程序。
• 公众参与亦是英国及美国政府所采取的核心策略，以在地区层面征询公众意见。在美国，就向政府申请资助的棕地发展项目而言，其中一项审核准则，是评估拟议发展计划可在多大程度上照顾到社区的需要，以及解决市民提出的关注。在英国，地区规划机关须遵守的其中一项法定规定，就是在批核任何棕地发展项目之前必须进行公众咨询。地区规划机关必须将棕地发展项目的发展图则公开展示一段订明时间，邀请公众人士发表意见。地区规划机关亦应依循全国规划政策下的发展指引，考虑所接获的意见，并须设置上诉制度，以处理任何爭议。
• 棕地发展的目的，是透过土地复修及更新，令一些之前受到忽略的现有土地资源得以地尽其用。由于可发展的土地资源有限，在拓展未开发土地之外，发展棕地属另一可取的选择。虽然在发展棕地的过程中或许会遇到不少障碍，但海外地方的经验显示，当局可采取适当的政策措施，以减少这些障碍。

立法会秘书处
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资料研究组
蔡筱雯
2015年4月28日