ISE05/15-16

• 政府自2010年7月1日起以强制性质推行预先包装食物的营养资料标签制度，让消费者可以依据营养资料选择食物。根据标签制度，预先包装食物必须标示指明的营养资料，而相关资料通常以表列形式载于包装背面或侧面。然而，标签所示的营养资料是否清晰可阅，越来越受到关注。有见及此，议员促请政府检讨食物标签规例，如有需要，应修订法例以确保食物标签清晰可阅。^{1注释符号代表请参阅Legislative Council Secretariat (2014)。}
• 在部分海外地方(例如英国、澳洲及新加坡)，当地持份者同样关注在包装背面或侧面标示营养标签的情况。为此，除强制规定在包装背面表列营养成份外，这些国家近年亦以自愿性质推行在包装正面标示营养标签的制度。^{2注释符号代表澳洲强制规定所有预先包装食物的包装背面必须附有营养标签。英国以欧洲联盟的食物标签规例为蓝本；欧洲联盟将由2016年12月起强制规定，大部分预先包装食物必须加上营养标签。在新加坡，若预先包装食物附有营养声称或获准使用的健康声称，就必须加上营养标签。} 在包装正面标示的标签以简洁易明的方式载列食物中的主要营养资料或特点，有助消费者选择较健康的食物。本期《资讯述要》主要阐述在包装正面标示营养标签的3种常见方式，以及选定地方推行有关制度的经验。

在香港推行营养资料标签制度

• 据食物安全中心(下称"食安中心")所述，营养是人体生长、修补身体组织和维持健康不可或缺的元素。^{3注释符号代表请参阅Centre for Food Safety (2008)。} 在食物标签上提供营养资料，是推广均衡饮食、保障公众健康的重要方法。^{4注释符号代表根据Centre for Food Safety (2008)，许多慢性退化疾病(例如冠心病、糖尿病和某些癌症)都与饮食失衡有关。在世界很多地方(包括香港)，这些与营养有关的疾病，均是重要的公众健康问题。} 根据以强制性质推行的营养资料标签制度，除了获得豁免的食物外，所有预先包装食物必须标示能量和7种指定营养素(即蛋白质、碳水化合物、总脂肪、饱和脂肪、反式脂肪、钠及糖)的含量，以及列明各种涉及声称的营养素(例如膳食纤维、矿物质和维他命)的含量。
• 根据审计署在2011年委托进行的调查^{5注释符号代表请参阅Audit Commission (2011)。}，营养标签难以阅读^{6注释符号代表审计署亦曾在2011年5月至8月期间进行市场调查，发现部分预先包装食物上的营养标签字体过小，而部分标签的文字与背景对比并不鲜明，以致消费者难以阅读营养资料。食安中心其后于2012年5月发出《制备可阅的食物标签业界指引》，以改善营养标签难以阅读的问题。然而，食安中心与消费者委员会在2013年就包装较小的预先包装食物的营养标签可阅性进行研究，结果显示在100个食物样本中，63个样本的营养标签未能符合《业界指引》的建议，其可阅性需要改善。}，以及市民对标签所提供的资料了解不足等因素，妨碍了市民阅读营养标签。食安中心在2012年委托进行的调查^{7注释符号代表请参阅Consumer Search Hong Kong Ltd (2012)。}亦建议加强市民对营养标签上的用语的了解，以增进市民对营养标签的认识。

在包装正面标示营养标签的方式

• 部分海外地方近年先后以自愿性质推行在包装正面标示营养标签的制度，目的是(a)藉提供简单易明的资料，说明某食品在同类别或不同类别食品之间的相对营养素质，让消费者作出有依据的食品选择；以及(b)鼓励食品制造商透过改良现有食品的配方或研制新的食品配方，以研发更健康的食品，从而符合附有良好食品营养标签的准则。在包装正面标示营养标签大致上有3种方式，即"每日建议摄取量"标签方式，以说明某类食品的营养成份含量占消费者整体饮食的分量。另外两种标签方式为"顏色代号"和"综合指标"，两种方式皆根据指定的营养准则显示食品的营养素质。^{8注释符号代表有关在包装正面标示营养标签的计划，不同计划各有不同标示营养资料的方式，并沒有划一的做法。举例而言，食品法典委员会(Codex Alimentarius Commission)采用的《食典营养标签准则》(Guidelines on Nutrition Labelling)，并无就在包装正面标示的营养标签提供任何指引。食品法典委员会于1963年由联合国粮食及农业组织和世界卫生组织联合设立，以制订统一的国际食物标准、指引及相关实务守则。}

"每日建议摄取量"营养标签

• "每日建议摄取量"指按照食物专家建议，一般健康人士达到均衡饮食所需摄取的能量和营养素的分量。此标签方式是标示食物每一食用分量或每一份额所含的能量和主要营养素占每日建议摄取量的百分比(图1)，藉此让消费者迅速而轻易地掌握到，相对于健康人士平均每日所需营养，某食品所含营养状况。不过，营养需要因人而异，视乎个人的性别、体重、活动量和年龄而定，所以每日建议摄取量营养标签只供消费者作参考之用。
  
  图1 - "每日建议摄取量"标签的例子
  
  
  
  资料来源：Food Standards Agency (2010)。
• 在欧洲联盟(下称"欧盟")的国家，食品制造商和零售商往往会自行采用"每日建议摄取量"营养标签，藉以为消费者提供简单的营养资料，同时亦有助提升品牌的竞爭力。欧盟于2011年采纳新订的《向消费者提供食物资料规例》(Regulation on Provision of Food Information to Consumers)^{9注释符号代表根据将于2016年12月生效的新强制规定，大部分预先包装食物必须加上营养标签。在此之前，欧盟只强制规定附有营养或健康声称的食品必须加上营养标签。}，以每日建议摄取量标签方式为基础订定规则，订明自愿在包装正面提供的营养标签的內容和标示方式。虽然《规例》采用的是"参考摄入量"，而非"每日建议摄取量"，但两者所依据的基本原则相同。《规例》进一步订明，"参考摄入量"必须列明卡路里含量；卡路里含量可单独开列，亦可与脂肪、饱和物、糖和盐的含量一并标示，这些营养素被视为或会增加饮食相关疾病风险的4种最重要的营养素。

"顏色代号"营养标签

• "顏色代号"营养标签旨在令消费者于零售点能够一目了然，瞬间知悉食品的主要营养素含量水平，从而方便他们选购更健康的食品。该标签方式的一个典型例子，是由英国食物标准局(Food Standards Agency)(即监管该国食物安全及食物卫生的政府机关)在2000年代中期在当地推出的交通灯标签计划。在该计划下，食品的脂肪、饱和脂肪、糖和盐的含量水平均在其包装正面标签上以顏色代号标示，分别以红色、黃色及绿色代表高、中及低含量水平(图2)。含量水平高低的厘定是以食物标准局所订定的门槛准则为基础，该准则适用于各种不同的产品类别。
  
  图2 - 交通灯标签计划的例子
  
  
  
  资料来源：Food Standards Agency (2010)。
• 交通灯标签计划自推出后一直广获英国的消费者认同，因为该计划使消费者易于比较不同或相同类别食品的营养素质。不过，英国部分食品生产商及零售商认为，交通灯标签计划过于简单，尤其是"红色"代号蘊含"危险"的意味，可能导致部分消费者停止进食某些有红色代号的食品。因此，一些生产商坚持沿用原先由英国在1998年制订的每日建议摄取量标签制度。
• 在英国，以自愿性质在食品包装正面加上营养标签的做法十分普遍。2010年，约3万款(约80%)加工食品均在其包装正面附有某种形式的标签，例如每日建议摄取量或交通灯标签。^{10注释符号代表请参阅Food Standards Agency et al. (2012)。} 根据英国政府在2012年就在包装正面标示营养标签进行咨询的结果，各持份者(包括食品业界)均支持政府推行措施，使在包装正面提供营养资料的方式趋于一致，以免消费者感到无所适从，亦有助提升在包装正面标示营养标签的成效。^{11注释符号代表请参阅Food Standards Agency et al. (2013)。} 其后，英国政府在2013年推出划一标签计划，在包装正面提供的营养标签糅合了两个元素：分别是交通灯顏色代号和每日建议摄取的营养素的百分比(图3)。
  
  图3 - 划一标签计划的例子
  
  
  
  资料来源：Department of Health et al. (2013)。

"综合指标"营养标签

• "综合指标"营养标签指使用单一图示、标志或分数，以综合方式显示产品营养素含量的资料。综合指标标签简洁易明，有助消费者易于比较同类食品的营养素质。新加坡推行的更健康选择标签(Healthier Choice Symbol)计划，以及澳洲的健康星级评分(Health Star Rating)系统，就是采纳这种标签方式。
• 新加坡政府在1998年推行更健康选择标签计划。若某种食品附有更健康选择标签，表示整体而言，该产品相比同类产品，其总脂肪、饱和脂肪、钠或糖的含量较低，或是其膳食纤维或钙含量较高(图4)。在评估不同食品类别的营养含量时，当局会采用不同的营养准则。截至2015年8月，约325间食品公司参与上述计划，涵盖约3 000款产品。^{12注释符号代表请参阅Singapore Health Promotion Board (2015a)。}
  
  图4 - 更健康选择标签的例子
  
  
  
  资料来源：Singapore Health Promotion Board (2015b)。
• 更健康选择标签计划获得消费者及业界的支持。据一项在2008年由保健促进局(Health Promotion Board)^{13注释符号代表在新加坡，保健促进局是主力推动全国性保健防病计划的政府机构。}委托进行的研究显示，约80% 新加坡人在购物时曾参考更健康选择标签。附有更健康选择标签的产品数量，由2001年的300款增至2015年约3 000款。在特定的产品类别(例如液态奶类、加糖饮品及蔬果汁)，附有更健康选择标签产品的销售量占同类产品总销量(包括附有及沒有更健康选择标签的产品)的百分比，由2001年的30% 上升至2010年的54%。^{14注释符号代表请参阅Singapore Health Promotion Board (2013 and 2015a)。}
• 澳洲联邦政府在2014年推出健康星级评分系统。^{15注释符号代表在澳洲食品业具领导地位的商会于2006年自发推出一项每日建议摄取量标签计划，称为"每日摄取量指引计划"(Daily Intake Guide scheme)，至今约有7 200款产品根据此计划提供营养标签。然而，有意见认为，消费者需要有较高的文化水平和计算能力才能理解该营养标签，因此提供该标签可能对最需要营养指引的人士帮助不大。} 在该系统下，相同类别的包装食物按其营养资料，例如能量、具风险营养素(例如饱和脂肪、钠和糖)及有益营养素(例如膳食纤维和蛋白质)的含量获评分，得分由半颗星至5颗星(图5)。星星数目越多，表示有关食物越有益健康。在包装正面附有的标签上可标示其星级评分，并可开列或不开列该产品指定营养素含量的资料。
  
  图5 - 健康星级评分系统的例子
  
  
  
  资料来源：Commonwealth of Australia (2015)。
• 根据联邦政府卫生部(Department of Health)委托顾问进行的一项研究，假设有9% 至18% 的产品采用健康星级评分系统，推行该系统5年的预计成本是6,000万澳元(3亿3,200万港元)。在总成本当中，由食品业、政府及非政府机构承担的百分比分别为67.5%、22.5% 及10%。^{16注释符号代表请参阅PricewaterhouseCoopers (2014b)。} 另一项由卫生部委托进行的研究预计，若食品公司因应规管性或非规管性修订而须就食品标签作出重大改革，每项产品所涉及的成本介乎大约5,200澳元(28,800港元)至12,300澳元(68,100港元)之间，视乎包装种类而定。^{17注释符号代表请参阅PricewaterhouseCoopers (2014a)。}
• 澳洲维多利亚州曾就健康星级评分系统对小商戶的影响进行评估，结果显示，部分小商戶对该系统表示欢迎，因为若其食品能取得高的星级评分，健康星级评分系统可视为对其食品品牌的官方认可，并可开拓新市场，令一些通常不会参考营养素含量的消费者留意有关产品。然而，亦有不少小商戶表示对星级评分系统有所保留，因为推行该系统的成本颇高，而且一旦产品的星级评分偏低，会对其品牌价值构成风险。^{18注释符号代表请参阅The Centre for International Economics (2014)。}

观察所得

• 在包装的背面或侧面以列表方式标示营养成份的传统营养标签有其本身的限制，因为对消费者来说，标签上的资料未必容易阅读和理解。采用这种营养标签方式，目的是提供详尽的资料，方便消费者选择营养丰富的食物或核实标签所作的营养声称。然而，营养成份列表上的资料复杂纷繁，很多消费者都觉得难以理解。在包装正面以自愿性质提供图像化营养标签的做法，旨在补足包装背面或侧面的传统营养标签，为消费者提供简洁易明和便于诠释的营养资料。在包装正面标示图像化营养标签所罗列的营养素种类往往较少，反而着重提供更清晰易明的基本营养素资料。由此可见，营养标签方式出现重大转向，由以往著重提供营养资料，变为注重消费者对营养资料的理解，从而协助消费者选择更健康的食物。
• 纵然如此，对于如何在包装正面的标签标示营养资料，目前并无划一的做法。至于不同标签计划对购买行为有何影响，以致不同计划在协助消费者选购更健康食物方面的相对成效有多大，现时仍未有太多相关的证据。虽然在预先包装食物的包装正面附有图像化营养标签的情况愈趋普遍，但在选定地方，这种标签计划暂时只是由食品业界以自愿方式推行。不过，所有选定地方的政府(即英国、新加坡及澳洲)已积极制订划一的标示方式，使业界在食品包装正面提供营养标签时有所依循。有关地方的政府亦致力加深公众对该等营养标签的认识，并推动市民在选购包装食物时多加利用这些标签，务求令该等营养标签计划更具成效。

立法会秘书处
资讯服务部
资料研究组
郑慧明
2015年12月9日