ISE03/20-21
| 主题： | 交通、的士、摄录机、个人资料、私隐、公共交通 |
- 随著摄录技术提升，器材价格变得更相宜，在汽车车厢使用摄录机亦日渐普及。虽然使用车厢摄录机能有助解决纠纷，阻吓罪行，但亦令人担心如何保障私隐。虽然以摄录机拍摄车外情况的做法也受爭议，1注释符号代表据报鉴于私隐问题，庐森堡和奧地利等地方禁止以摄录机拍摄车外情况。 若摄录机安装于车厢內以拍摄车內情况，或会更直接影响个人私隐，尤其是在的士车厢內，因为的士乘客通常期望乘车时能享有较佳私隐保障。
- 现时香港法例并无强制或禁止在的士车厢安装拍摄车內情况的摄录机(下称的士车厢摄录机)，但其使用大致受《个人资料(私隐)条例》(第486章)约束，当中有条文订明资料使用者处理个人资料的责任。尽管如此，本港仍不时有的士车厢的录影片段疑未经乘客同意被上载互联网。就此，本期《资讯述要》检视香港对安装和使用的士车厢摄录机的政策及指引，并参考澳洲昆士兰及新加坡的做法。昆士兰立法强制的士安装车厢摄录机，并制订详细指引和规格以保障私隐，违规者会遭罚款。在新加坡，安装的士车厢摄录机虽属自愿性，但当局同样制订具有法律效力的摄录机指引，提供类似昆士兰的私隐保障。
香港公共交通工具使用摄录机
- 尽管法例未有就此作出规定，不少巴士及铁路集体运输工具营运商均已在车厢安装摄录机。就的士而言，不论是有关的士的交通法例，还是的士发牌条件，均无规定须安装任何摄录装置。2注释符号代表《道路交通(车辆构造及保养)规例》(第374A章)及《道路交通(安全装备)规例》(第374F章)并无规定须在任何公共交通工具安装摄录机。此外，虽然的士营运牌照属永久性质，但全港所有的士必须每年续牌，并须在指定设施通过车辆检验。有关规定载于上述道路交通规例。 的士营运商如拟在车厢安装和使用摄录机，只要不影响车辆结构及行车安全，均无须向运输署或其他部门申请或寻求批准。
- 的士车厢摄录机是具有多功用的装置，既可防止或阻吓罪行，以加强保障乘客及司机的安全，而其录影片段亦有助调查事故或意外，并在法律程序中列为证据，或可加快司法程序。在2016年，一个的士业界组织因应乘客投诉个案日增，3注释符号代表在2018年，有关的士司机不当行为的投诉共有10 733宗，当中只有20%转介警方。在这些投诉个案中，约68%由投诉人撤回，另有26%个案则是警方认为证据不足，未能进一步调查。因此，部分人士认为的士车厢摄录机或能补足证据搜集上某些不足之处。 曾在约40部的士试验车厢摄录机，并计划另于2 000多部的士安装同类器材，以期改善的士服务，4注释符号代表请参阅SCMP (2016b)。 但该计划却引起市民对私隐保障的爭议，最终有否全部落实仍存疑问。然而，部分的士营运商已自行安装摄录机。的士业界曾估计本港至少有8 000部的士已安装车厢摄录机。
香港的士车厢摄录机引起的私隐关注
- 《个人资料(私隐)条例》是目前规管本港公共交通工具使用摄录机最相关的法例。该条例规定个人资料使用者须遵守条文就收集、使用、取览、处理、储存及处置个人资料所订的各项原则。例如，应在乘客知情的情况下，才可收集个人资料，而资料的使用应限于或关于收集的原本目的。个人资料私隐专员("私隐专员")如接获投诉，或有合理理由相信以上原则被违反，便有权展开调查。5注释符号代表如出现违反情况，私隐专员会向资料使用者发出执行通知，指令其采取补救措施，及/或采取起诉行动。如未能遵守有关通知，即属违法，个案或会转介警方进行起诉。违反执行通知的人士如首次被定罪，可被判处第5级罚款(50,000港元)及监禁两年。 为协助市民合法使用摄录装置，私隐专员制定了概括性的《闭路电视监察及使用航拍机指引》，虽然当中內容涵盖的士营运商，但该指引并非专为的士行业而设的。
- 纵使的士营运商或司机可选择安装的士车厢摄录机，但私隐专员认为，在的士车厢內使用摄录装置收录乘客的影像及声音，已具有一定的私隐侵犯性。因此，私隐专员建议，应就所须安装是否属合法用途(例如防止罪行)、其相对于须解决的问题(例如滥收车资)的严重性是否相称等方面，作出详细考虑及评估。如确有需要安装摄录机，则应在车厢张贴显眼告示，司机亦应口头提醒乘客。6注释符号代表请参阅Privacy Commissioner for Personal Data (2017)。
近年的士录影片段被公开的事件
- 虽然本港已制定私隐法例及闭路电视使用指引，而私隐专员亦有提供参考意见，但近年仍有的士车厢录影片段被公开，令公众更关注，对于这些涉嫌侵犯私隐的行为，现时的私隐保障是否足够。在2017年1月1日至2019年4月19日期间，私隐专员接获至少17宗与使用的士车厢摄录机相关的投诉。
- 据私隐专员表示，该等行为有否违反私隐法例，视乎所摄录的影像及/或声音会否或能否用作识辨个别乘客身份，以及录影片段是否用于收集时述明目的以外的用途，例如在互联网公开。7注释符号代表请参阅《回应传媒查询或报道：公署回应有关怀疑艺人在的士车厢被偷拍事件》(2019)。 如有关行为不属私隐法例的涵盖范围，但与其他侵犯行为有关，可由其他执法机构跟进。在2016年，一名的士司机因发布以其的士车厢摄录机/智能电话拍摄的乘客喂哺母乳照片而被警方拘捕，并被控"有犯罪或不诚实意图而取用电脑"。8注释符号代表在警方作出拘捕后，私隐专员沒有评论个别案件，但就传媒查询的回覆中指出，如个人资料的收集属故意或有助识辨个别人士的身份，根据私隐法例便属收集个人资料，因而须受法例监管。请参阅《私隐专员回覆有关的士司机上载乘客在车厢內哺乳的照片到社交网站被拘捕事件》(2016)及SCMP (2016a)。 然而，当局其后撤控，原因是终审法院在2019年4月裁定，该罪行不适用于使用自己电脑/智能电话取用资料。9注释符号代表请参阅Court of Final Appeal (2019)及RTHK (2019)。
- 在喂哺母乳照片的案件后，另有两段乘客的录影片段被发现分别在2019年4月及2020年7月于互联网流传。两段影片均清楚显示乘客的脸孔，令公众得以识辨其身份。10注释符号代表两片段均显示乘客的亲热行为。请参阅《私隐专员回应有关艺人怀疑在的士车厢被偷拍事件》(2019)及《公署回应传媒有关网上流传一段男女在的士亲密的片段》(2020)。 私隐专员曾表示不评论个别个案，但呼吁涉事乘客提出投诉。私隐专员认为，在无接获任何投诉的情况下，巡查数以千计可能装有车厢摄录器材的的士未必实际可行。11注释符号代表请参阅《私隐专员回应有关艺人怀疑在的士车厢被偷拍事件》(2019)及《回应传媒查询或报道：公署回应有关怀疑艺人在的士车厢被偷拍事件》(2019)。 鉴于公众对个人私隐关注日增，同时为了改善的士服务，运输署已在2018年承诺就自愿安装的士车厢摄录机发布一套指引，并已就此征询私隐专员的意见。惟该指引至今尚未公布。
海外地方对的士车厢摄录机的政策及指引
- 一般来说，为加强保障司机与乘客的安全，于的士车厢安装摄录机在全球各地渐见普遍，尽管不同地方的做法及其细节或有差异。12注释符号代表不少地方在发生的士司机遭受严重侵害的事件后推出的士车厢摄录机计划。据报西澳洲珀斯在安装摄录机一年后，司机遇袭的个案数目大减60%。 现时澳洲各省、加拿大溫哥华及多伦多、美国三藩市及新西兰等地方，已强制规定的士须安装及使用的士车厢摄录机；而在英国英格兰及威尔斯，大部分地方当局仍容许以自愿形式安装的士车厢摄录机。13注释符号代表尽管如此，据报在英国斯溫顿(Swindon)，某些有不适当行为纪录的的士司机，须应当局要求安装的士车厢摄录机。请参阅Swindon Advertisers (2019)。 至于新加坡，当地同样未有强制规定的士安装车厢摄录机。不论推行方式如何，不少地方对的士车厢摄录机的安装及使用均有详细规范。下文将审视昆士兰与新加坡两地的相关经验。
澳洲昆士兰及新加坡的士车厢摄录机政策重点
- 昆士兰在2005年推行强制性"的士车厢摄录机计划"(Taxi Camera Program)(现称"个人化交通工具保安摄录机计划"(Security Camera Program for Personalised Transport))，由运输及干道部(Department of Transport and Main Roads)负责管理。有关法例订明强制规定，并列出都会区的士营运商及司机的各项责任，以确保摄录机妥当安装、完全正常运作，并只限为核准用途而取览及使用摄录影像。为确保的士业界遵守规例，运输及干道部制定了"个人化交通工具保安摄录机安装及使用指引"(Guidelines for Installation and Use of Personalised Transport Security Cameras)及"个人化交通工具保安摄录机规格"(Personalised Transport Security Camera Specifications)。当局分别在2013年及2017年检讨了该指引及规格的內容，以反映最新发展及政策需要。
- 在新加坡，个人资料保护委员会(Personal Data Protection Commission)在2018年制定"出租运输服务业车厢摄录建议指引"(Advisory Guidelines on In-vehicle Recordings by Transport Service for Hire)，厘清交通营运商在《个人资料保护法》(Personal Data Protection Act) 下所须承担的责任。14注释符号代表请参阅Personal Data Protection Commission (2018)及Land Transport Authority (2018)。 两个月后，陆路交通管理局(Land Transport Authority)("陆交局")进一步订立"公共交通车厢摄录装置安装指引"(Installation guidelines for inward-facing in-vehicle recording devices for public service vehicles) (巴士除外)，以补足个人资料保护委员会的建议指引，该指引概括载列各项安装及资料管理规定。自此以后，的士营运商须取得陆交局的许可，才能安装及使用的士车厢摄录机。
- 尽管昆士兰及新加坡就的士车厢摄录机所订的政策有所不同，15注释符号代表然而，两地私隐保障制度有所不同。昆士兰省的个人资料保障法例(即《2009年资料私隐法》(Information Privacy Act 2009))只适用于该省的公营机构。在全国层面，《1998年私隐法》(Privacy Act 1988)的范围只涵盖全年收入达一定水平或从事选定高风险行业的企业。在新加坡，《2012年个人资料保护法》(Personal Data Protection Act 2012)并无以上的适用范围限制。但相对于香港，新加坡的个人资料保护委员会(Personal Data Protection Commission)则有权向违反私隐法例相关条文的人士罚款。 但两地对私隐的保障大同小异。一般而言，安装的士车厢摄录机时，必须确保摄录系统、运作及保安均符合所订的标准与运作规定，例如资料须加密和具备防止干扰功能等。以下列出妥当安装及使用摄录装置的重点：
(a) 由认可人员/中心安装：在昆士兰，运输及干道部备有认可摄录装置供应商清单，列出各个符合至少最低规格的供应商。认可供应商会推荐技术人员为的士安装摄录机。在新加坡，陆交局指定多个认可安装中心，但未有指明摄录机规格。这些中心亦负责定期检查摄录机； (b) 警告标志：两地的士营运商均须张贴标志，告知乘客摄录机正在运作。昆士兰规定的士须在所有车门及车厢张贴固定尺寸的标志。若摄录机出现故障，的士营运商必须通知运输及干道部，并张贴告示通知乘客； (c) 启动摄录机及摄录格式：在昆士兰，摄录机系统不能让任何人以任何方式关闭或停止运作，但新加坡就此并无明确规定。16注释符号代表另一个社会讨论的士车厢摄录机议题时的焦点是司机能否操控摄录系统。昆士兰严禁以人手停止摄录机操作，新加坡的指引则未有提及相关规定，而其他地方(例如英格兰某些地方当局)规定须在车头罩之下设置开关装置，容许司机在使用车辆作私人用途时关闭摄录机。 两地均规定所有视像录影片段须标注的士车牌照/登记编号，以及日期与时间戳记。在昆士兰，影片格式更须包含定位资料； (d) 录音功能：尽管的士车厢录音曾被指会严重侵犯乘客私隐而被禁止，但两地考虑到车厢录音利多于弊，故已更改有关政策并准许车厢录音，17注释符号代表由于车厢录音可揭露乘客更敏感的个人资料，其侵犯私隐的程度通常被认为较录影为高。昆士兰私隐专员(Queensland Privacy Commissioner) 曾表达强烈反对当地政府提出准许在车厢录音，认为并无充足理据。然而，政府坚持修订法例，并援引一宗未成年少女指称被非礼的个案为例，案中录影片段由于未有录音，因此不能完全证实案情。尽管如此，某些地方(例如澳洲新南威尔斯，以及英格兰及威尔斯部分地方当局)对车厢录音仍然有保留。例如，英国交通运输当局建议只有在乘客同意下，才可启动录音功能，而非预设启动录音操作。 惟要求录音內容须如影像般加密，以及在一段时间后自动覆盖纪录。新加坡陆交局曾委托进行的士车厢录音的调查，显示当地民众普遍支持车厢录音，以保障乘客及司机双方的利益； (e) 取览及下载：两地均限制取览及下载录影片段，以防资料被不当使用。在昆士兰，当局只容许由认可人员，于获授权的下载站下载片段，18注释符号代表运输及干道部会平衡私隐的考虑及使用下载设施的需要，授权许可下载人员及下载站。下载站取得许可后，摄录机供应商将会向其供应下载软件。请参阅Department of Transport and Main Roads (2018)。 而只有警方或下载站主管，在接获的士投诉或事故报告后，才可提出下载要求。每次下载后，有关人员须在一日內以书面通知运输及干道部。录影片段经下载后，只可用于法例订明的认可目的，例如调查投诉及牵涉的士车辆本身或在的士车厢所犯罪行的执法工作。
新加坡的取览及下载限制大致相同。陆交局的指引订明，只有"相关政府机构"及"陆交局认可资料管制人员"(例如但不限于的士公司)可取览资料，以"支援调查及执法工作"。两地均规定须妥当保留详细下载纪录；(f) 录影片段保留期限：两地均订有在摄录系统內保留录影片段的期限，但两者规定略有不同。在昆士兰，运输及干道部规定片段须保留至少168小时(7日)，并应自动覆盖最旧的纪录。19注释符号代表昆士兰在2013年将保留期限由初时最多32小时改为72小时。有关规定其后于2017年改为最少168小时(即7日)，但当局同时列明任何下载录影片段的要求，应在不迟于事发后7日提出。 在新加坡，陆交局的指引只列明录影片段最多可保留7日。昆士兰亦订明，除非用于执法用途，所有下载的录影片段应保留至少60日，但不多于90日；及 (g) 执法和罚则：不论是强制或自愿安装的士车厢摄录机，两地均有就违反摄录机安装或使用规定订定罚则。在昆士兰，运输及干道部负责每年检验的士，确保的士符合法定标准，并会定期查核录影片段下载站。《2018年运输营运(客运)规例》(Transport Operations (Passenger Transport) Regulation 2018)亦订有多项罪行，例如非法出售资料、安装及使用未获认可的摄录机、未经许可而取览及下载资料等，最高可被罚款10,676澳元(58,000港元)。
新加坡虽未有特定法例条文规管的士车厢摄录机，但根据《公路交通法令》(Road Traffic Act)，任何人如违反陆交局的规定，未经许可安装摄录机及未经许可取览录影片段，最高可被罚款1,000新加坡元(5,600港元)，或被监禁3个月。如事件涉及的士司机，涉事司机亦可被扣21分，甚至被吊销驾驶执照。
结语
- 的士车厢摄录机的使用日趋普及。这些摄录科技可加强保障驾驶者及乘客的安全、阻吓罪行及协助刑事调查，以及解决的士服务及车资纠纷。在香港，近年曾有的士乘客录影片段被公开，令公众更关注现行的士摄车厢录机政策是否足以保障乘客私隐。
- 在其他地方，不论是强制规定还是自愿安装的士车厢摄录机，均订有较清晰的政策及指引，以确保有足够措施保障私隐，防止不当处理录影片段。在此方面，昆士兰当局订有法例，并颁布详细的摄录机规格和指引，其內容包括处理、取览及下载录影片段。至于新加坡，当地虽未有强制规定安装车厢摄录机，但陆交局的指引亦涵盖上述类似內容，而违反相关指引，例如未经许可取览摄录片段，属可惩处罪行。
立法会秘书处
资讯服务部
资料研究组
张志辉
2020年10月22日
附注：
参考资料：
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