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• 本港现时约有58 400名单亲人士须养育18岁以下子女，占育有未成年子女家庭的8%。^{1注释符号代表本文中，香港的单亲人士指(a)与18岁以下子女同住；及(b)因离婚或分居原因而成为单亲的人士，不包括未婚及已丧偶人士。} 由于需要扶养子女，不少单亲人士会与前配偶订定赡养费安排，但亦有因收款困难而却步。根据政府统计处("统计处")的一项调查，2015年所有应获赡养费的离婚人士当中，41%未能从前配偶取得全数赡养费，但他们大多数(88%)沒有向法庭申请追讨欠款，原因之一是法庭程序相当繁复。^{2注释符号代表此统计数据涵盖所有离婚或分居人士，不论他们是否育有子女。请参阅Census and Statistics Department (2016)。} 鉴于多达三分之一单亲家庭生活在贫穷线之下，社会上一直有声音要求政府设立独立管理局，代表受款人收取赡养费。
• 1997-2020年间，前立法局/立法会曾通过至少3项支持设立赡养费管理局的议案。然而，政府在2000年发表检讨报告，拒绝接纳该建议，部分原因是公众未必认同仅为了追收私人债项而"授予一个公共机构这样广泛的权力"。^{3注释符号代表Home Affairs Bureau (2000)。} 报告并指出，该建议对赡养费受款人和纳稅人而言，"不会比改善现行制度带来更多显著的好处"。其后，政府在2000年代初扩大法庭追讨赡养费的权力，惟至今成效有限。2001-2015年间，拖欠赡养费个案数目增加13%至13 900宗，令社会上最近再响起要求政府进一步介入的呼声。
• 综观全球，不少富庶地方(如澳洲、新西兰、英国和美国)均设有专项计划或成立公共机构，协助单亲人士收取子女赡养费。新西兰政府于1992年推出子女扶养计划，每年成功解决五分之四的赡养费欠款个案。本期《资讯述要》先概述香港近期的政策发展，继而论述新西兰的子女赡养费追讨计划。

香港子女赡养费政策的近期发展

• 单亲家庭的经济困境：本港在2019年有334 000名成年人属离婚/分居人士，当中58 400人(即17%)与18岁以下子女同住。单亲人士由于须负起照顾子女的责任，较有可能离开职场或缩短工作时间，因此子女赡养费或综合社会保障援助("综援")是他们的重要收入来源。^{4注释符号代表在2018-2019年度，就单亲的综援受助人而言，子女赡养费占其非福利收入的20%。请参阅Labour and Welfare Bureau (2020)。} 单亲家庭在2018年的每月收入中位数仅为16,900港元，只及全港育有子女的家庭每月收入中位数(即35,000港元)的一半。不仅如此，约有三分之一(35%)单亲人士更生活在贫穷线之下。
• 现行经法庭追讨子女赡养费的制度：根据《婚姻法律程序与财产条例》(第192章)，未能在离婚诉讼中与前配偶私下达成协议者，可向法庭申请赡养令。截至2015年，由法庭发出的有效赡养令共约5万个，相信当中不少是发给育有子女的离婚人士。一旦赡养费被拖欠，受款人可向法庭申请扣押入息令，命令雇主从赡养费支付人的工作收入中扣除欠款，再交予赡养费受款人。^{5注释符号代表Home Affairs Bureau (2019)。} 扣押入息令亦适用于赡养费支付人的其他入息来源(如租金收入)。
• 九成遭拖欠赡养费人士沒有采取法律行动：根据统计处的资料，2015年有13 900宗拖欠赡养费个案，占赡养费个案总数的40.5%。^{6注释符号代表包括4 600宗自愿订立赡养费协议的个案，但不包括20 800宗象征式收取前配偶1元赡养费或仍在等待法庭判决赡养费款项支付方式的个案。请参阅Census and Statistics Department (2016)。} 不过，有88.1%遭拖欠赡养费人士沒有采取法律行动，以追讨欠款，部分原因是法律程序繁复，对于那些需要法律援助的贫困单亲人士尤以为甚。据报有些法庭案件单是排期聆讯便需时两年之久。^{7注释符号代表香港社会服务联会：《离婚单亲家庭贫穷研究》。} 当被问及未有采取法律行动的原因时，27.2%赡养费受款人认为"前配偶不会支付赡养费"，22.5%指"提出法律诉讼的程序太繁复"，而18.7%则表示"未能联络前配偶"。^{8注释符号代表此外，26.5%遭拖欠赡养费人士表示，未有采取法律行动是因为"前配偶沒有能力支付赡养费"。请参阅Census and Statistics Department (2016)。}
  
  当局计算综援福利金额是假设单亲人士可按时收取赡养费。如遭拖欠赡养费，单亲家庭便要面对更大经济困难。据一项研究的推算，在2015年被拖欠赡养费的单亲家庭的贫穷率为58.7%，较领取赡养费的单亲家庭的比率高9个百分点。^{9注释符号代表当中或涵盖离婚/分居人士并非其同住儿童的父母的家庭，有关数字须小心解读，但这类个案理应仅属少数。请参阅Census and Statistics Department (2016)及香港社会服务联会：《离婚单亲家庭贫穷研究 - 从赡养费出发简报》。}
• 1997-1999年间的改革建议：过去23年来，社会上不时有声音要求当局设立"赡养费管理局，代表离婚人士收取和追收赡养费"，以免单亲人士须为此与前配偶交涉。前立法局/立法会曾分别在1997年2月及1999年12月通过两项支持相关建议的议案。因应该等议案，政府进行了政策检讨，并在2000年5月发表报告，拒绝接纳有关建议，原因是(a)不宜为了追收"私人债项"而授予一个公共行政机构广泛的权力；(b)海外地方的赡养费管理局负责判定子女赡养费金额，与现行制度下法庭的工作重叠；及(c)设立这类新机构的成本效益成疑。^{10注释符号代表Home Affairs Bureau (2000)。}
• 2000年代初推行的措施收效有限：政府否决上述建议后，在2000-2005年间推出若干措施改善法院为主的追讨制度，包括：(a)放宽发出扣押入息令的准则；(b)向拖欠赡养费的前配偶征收附加费；(c)准许某些政府部门(如入境事务处)向赡养费受款人的律师披露支付人的地址，以便追讨欠款；及(d)协调与追讨赡养费有关的法律援助申请和调整综援金额申请。^{11GovHK (2019)及Home Affairs Bureau (2020)。}
• 再度要求政府介入：随着当局推行改善措施，拖欠赡养费个案的比例由2001年的57.2%降至2015年的40.5%，但在2016-2018年间就追讨赡养费提出的扣押入息令申请却只有35宗，相当于2015年拖欠赡养费个案总数不足1%。^{12Census and Statistics Department (2016)及GovHK (2019)。} 虽然法庭有权向拖欠赡养费的前配偶发出命令以扣取欠款，但被拖欠赡养费的单亲人士仍往往因为担忧法律程序复杂而不愿采取法律行动，致使经济困境延长。立法会最近又在2020年6月通过一项议案，促请成立赡养费局以协助追讨子女赡养费，并设立紧急援助基金，帮助被拖欠赡养费的贫穷单亲人士。^{13Legislative Council Secretariat (2020)。} 另一方面，家庭议会在2018年6月委托顾问进行一项相关研究。该研究原订在2019年年底前完成，但由于爆发2019冠状病毒病疫情，研究工作有所延误。

新西兰的单亲家庭子女扶养计划

• 新西兰现时约有200 000个单亲家庭，占全国育有子女的家庭总数高达28%。1992年前，该国采用双轨的子女赡养费制度。一方面，子女赡养费事宜主要交由法庭裁决；另一方面，社会福利部作为向单亲人士发放社会保障福利的主管机构，亦会向受助人的前配偶追收赡养费，以收回提供相关福利的成本。
• 1992年前双轨制的局限：然而，双轨并行的子女赡养费制度问题丛生，容易造成混乱。首先，法庭判决的赡养费金额与社会福利部计算的金额差异很大，因为两者采用的评定方法不同。再者，沒有申领社会援助的单亲人士投诉相关法庭程序既复杂又冗长。第三，法庭和社会福利部追讨赡养费的工作均成效不彰，1990年成功收回款项的比率只有约40%。^{14Inland Revenue (2010)及Department of Justice Canada (2015)。} 基于上述原因，新西兰政府决定承担责任，保障单亲家庭子女的福祉。
• 1992年推出的子女扶养计划：经过历时两年的政策检讨，新西兰在1991年通过《子女扶养法令》，并在1992年7月推出新的子女扶养计划，全权处理单亲人士的赡养费事宜，而且费用全免。此后，新西兰政府自2013年起进行多次小规模改革，主要涉及计算赡养费和罚款金额的技术细节。^{15自2013年起推行的改革主要关乎(a)调整计算公式，以反映照顾子女的实际开支和离婚后父母分别承担的责任；及(b)调低欠款利息，鼓励拖欠赡养费的前配偶还清债务。请参阅New Zealand Parliament (2013)。} 简而言之，子女扶养计划的要点如下：
  
  

  (a)	稅务机关成为子女赡养费的主管当局：改革后，新西兰的稅务部取代社会福利部及法庭，全盘管辖子女赡养费事宜。这安排好处在于该部门可查阅所有稅务资料，而且擅于追讨欠款。作为稅务局的其中一个工作项目，子女扶养计划在2019年处理约136 000名单亲人士的赡养费事宜；16稅务部之下沒有独立部门执行子女扶养计划，但在2009年估计有520名职员负责相关工作，占稅务部人手的9%。请参阅Controller and Audit-general (2010)及Inland Revenue (2020b)。
  (b)	强制从赡养费支付人的每月工资扣除欠款：前配偶若沒有拖欠款项，可直接向稅务部支付赡养费，或透过自动扣除工资安排支付赡养费，再由稅务部将款项转交受款人。如支付人过期未付赡养费，稅务部可直接从其每月工资中扣除相应款额；17新西兰政府在2020年3月提交法案，旨在把直接扣薪订为前配偶薪支付赡养费的预设安排。该法案现时仍在专责委员会审议的阶段。请参阅Deloitte (2017)及New Zealand Parliament (2020).
  (c)	沒有领取社会援助的离婚人士可自愿参与计划：领取社会援助的单亲人士的赡养费，必须由稅务部计算金额及负责代收。 至于其他沒有领取社会援助的单亲人士，他们可以有若干选择。第一，他们可自行与前配偶就所有相关事宜订立私人协议。第二，他们可与前配偶就赡养费订立私人协议，但要求由稅务部代收款项。第三，他们可要求按社会援助受助人的方法处理其个案；18Inland Revenue (2020a)。
  (d)	最终可诉诸法庭：虽然法庭已无权处理一般赡养费事宜，但对于爭议个案，法庭仍可作最终裁决。例如，前配偶若对赡养费的计算金额有异议(即使该金额已由稅务部再覆核)，可向法庭申请重新计算金额。在追收欠款方面，稅务部若决定应向前配偶施加更重罚则，可向法庭申请禁止离境令或再作判刑；19Ministry of Justice (2020)。
  (e)	与其他部门分享资讯以追踪拖欠赡养费的前配偶：若前配偶拖欠赡养费，稅务部可根据《隐私法令》下的"核准信息共享协议"要求其他部门提供其位置和地址。海关局在2019年便协助追踪到10 300名尝试进入或离开新西兰的欠付赡养费人士，相当于全年拖欠个案的24%；及
  (f)	从赡养费收回社会援助福利的开支：接受社会援助的单亲人士可先行全数领取各项社会福利金。在稅务部收到他们的应得赡养费后，政府会保留款项，抵销已支付的福利成本。202019年，新西兰政府保留代收赡养费的38%或1亿8,100万新西兰元(9亿5,000万港元)，抵销已支付的社会福利开支，其余62%款项则直接转交沒有领取社会援助的单亲人士。请参阅 Inland Revenue (2019)。

• 政策成效：在保障单亲人士获得稳定收入方面，新西兰的子女扶养计划似乎颇见成效。首先，大部分离婚父母(即使是沒有领取社会援助的人士)均选择使用子女扶养计划处理赡养费事宜。稅务部在2019年处理多达136 000宗个案，占单亲家庭总数接近70%。再者，2019年的赡养费个案中，70%均获准时全数支付，而欠款个案中有79%亦可在一年內得到解决。第三，新西兰的赡养费收款比率按金额计算于2019年高达82%，为1990年仅约40%的两倍。而两个数字的计算方法大体相同。^{211998年12月，立法会秘书处出版"海外国家的子女扶养局"的研究报告时，并未能确定新西兰政府于1992年推出子女扶养计划前后的收款比率，是否以相同方式计算。2020年10月，资料研究组进一步向新西兰稅务部查询，后者以电邮确认1990年和2019年的数字，大体可比，因为两者均是以该财政年度的已收款项，除以同年度的前配偶应缴款项(撇除过去年度累积的债务)。请参阅 Legislative Council Secretariat (1998)。} 最后，新西兰政府于2017年进一步检讨子女扶养计划，结论是"该计划的基本原则行之有效"，但有需要再作改进。^{22New Zealand Parliament (2020)。}
• 虽然子女扶养计划成效不俗，但该计划在2019年的行政开支为8,700万新西兰元(4亿5,600万港元)，相当于同年所收取赡养费总额的18%。^{23Inland Revenue (2019及2020b)。} 2016年，拖欠子女扶养计划的金额达33亿新西兰元(183亿港元)，惟当中80%是未缴付的罚款而非赡养费欠款。^{24最近，附注17提及的法案亦建议进一步降低罚则，为欠款者日后准时支付赡养费提供诱因。请参阅Beehive.govt.nz (2020)及Inland Revenue (2019)。}

结语

• 本地单亲人士因被拖欠子女赡养费而陷入经济困境的情况屡见不鲜。新西兰在1992年设立的专项计划(即子女扶养计划)有助改善收取赡养费的情况，并提升儿童的整体福祉。然而，该计划取代了若干本应由法庭行使的职能，而新计划的行政开支亦令人关注。

立法会秘书处
资讯服务部
资料研究组
刘絜文
2020年12月15日