ISE13/20-21

• 科技的进步和创新正在重塑交通出行方式，使自动驾驶车辆("自动车")逐渐成为现实。自动车被誉为未来的交通工具，可消除造成大部分车祸的人为错误，减少高龄化社会的驾驶人力需求，并改善交通系统，提供更便捷的服务。按自动化程度，车辆一般可划分为6个级别(0至5)。^{1注释符号代表此分类制度由国际自动机工程师学会制订。请参阅SAE International (2018)。內地亦有自行制订类似的分类制度。} 0级指无自动化功能，由驾驶者全程操作。1级和2级指驾驶者在辅助驾驶系统/部分自动化系统(例如车道保持、巡航控制及辅助泊车)的帮助下驾驶。此类车辆已推出市场，并获准在道路上行驶。3级是有条件自动化的过渡性等级，在某些情况下或会要求人类驾驶者介入。在4级和5级自动驾驶中，车辆由高度或完全自动化系统驾驶，无需人类驾驶者介入。
• 在一些主要经济体，其政策制定者均预计自动驾驶会带来革命性转变，因而开始考虑或制订策略性政策措施及法规，以利便达到一定自动化程度的自动车作试验行驶或投入使用。^{2注释符号代表请参阅Imai (2019)。} 与新加坡等其他亚洲地区相比，香港的自动车政策仍在起步阶段。不过，随著政府计划设立"监理沙盒"，推动自动车的测试和应用，这情况可能将会改变。本期《资讯述要》会检视香港的自动车政策，并参考新加坡的经验，特别是为达到至少3级的自动车的应用进行测试的政策。新加坡的城市环境与香港相若，而且被认为是最有充分准备应用自动车的地方，特别是其自动车政策、法规及公众接受程度方面。^{3注释符号代表在2020年的一项调查中，新加坡在准备应用自动车(readiness)方面在30个地方之中排名最高。请参阅KPMG (2020)。}
• 一般而言，在道路上应用自动车可能需要经过数个阶段。在制造商完成自动车的设计和建造阶段后，自动车会进入实地测试阶段(即非路面或公共道路测试)，让制造商核实自动车在真实环境中的效能，并因应测试的反馈微调其系统或软件。对有意应用自动车的地方而言，此阶段不但对确保自动车的安全性至为关键，而且在过程中能与当地的交通系统整合，适应本地环境，然后才进入最后的应用阶段。

自动驾驶车辆的机遇和挑战

• 虽然现时沒有适用的自动车国际标准，但自动车均有一共同特点，就是普遍使用摄影机、感应器和雷达系统以及人工智能进行自动化操作。^{4注释符号代表国际间目前沒有自动车的统一标准，但正积极制订有关标准。举例而言，联合国欧洲经济委员会在2020年6月认可有条件自动驾驶车辆的首项标准。《维也纳道路交通公约》亦自2016年起容许使用自动化技术，但仍要求有驾驶者在道路上全盘控制车辆，并对驾驶车辆的行为负责。请参阅UNECE (2020)。} 自动车亦可与智慧道路基建和车辆进行互动，透过无线通讯网络组成智能交通系统。作为智慧城市概念的一部分，自动车会带来庞大机遇，例如改善交通安全及排放、提高生产力及效率，以及提升舒适度和方便程度。主要汽车制造商正爭相研究及开发自动车，冀于急速变化的全球汽车市场上保持竞爭优势。根据预测，到2050年，全球售出的车辆半数为自动车，而载客自动车市场每年可带来7万亿美元(54.6万亿港元)的收入。^{5注释符号代表请参阅Intel (2017)。}
• 尽管自动车具有潜在效益，但同时也带来新的挑战和风险。其一是自动车的安全性，因为这种新技术毕竟十分复杂，不难设想或有机器故障的情况。另一项挑战是法律责任，现时须为车辆行为负责的"驾驶者"可能需要重新定义。因此，谁人(车主、制造商、软件设计师或系统操作员)应为意外事故负上法律责任，是须要厘清的问题。^{6注释符号代表部分地方已开始处理复杂的法律责任问题，但目前仍沒有司法管辖区就涉及自动驾驶车辆的事故订出"全面而具说服力的法律责任框架"。请参阅Law Reform Committee (2020)。} 而令问题变得更加复杂的是当车祸无法避免时，如何处理自动车"碰撞演算法"("crash algorithm")中的道德两难困境。^{7注释符号代表一种可能出现的情况是，自动车或会为避免碰撞而转弯驶向行人路，结果可能比不转弯造成更多人受伤。德国成立了道德委员会研究这类问题，并已制订一些基本原则，例如在"两难情况"中，宁可损毀财物也要避免伤害人类，以及不得根据个人特征而作出区分。请参阅Federal Ministry of Transport and Digital Infrastructure (2017)。} 除此之外，自动车亦可能造成私隐及网络安全风险。
• 为充分发挥自动车的潜力，各地或有必要调整道路基建设施(例如清晰的道路标记及标志)、制作高清数码街道地图，以及提供足够频宽供道路基建设施与其他自动车进行数据交換。鉴于这些挑战和风险，让自动车在公共道路上进行道路测试尤其重要，藉此产生足够的本地化数据来验证自动车的软件及系统。这些道路测试如能安全地进行，亦可提升公众对自动车的接受程度。

香港的自动驾驶车辆政策

• 政府于2017年公布的《香港智慧城市蓝图》、2019年年初推出的《香港智慧出行路线图》及2020年底发表的《香港智慧城市蓝图2.0》，都涵盖自动驾驶车辆。其中，智慧出行路线图特别指出，能否引入自动车，取决于自动车如何与道路使用者和基础设施互动，以及它如何应用于公共交通。由于本港技术和人才兼备，业界人士普遍对自动车在香港的发展前景感到乐观。然而，有意见认为，自动车在发展过程中尚未完全建立一个"完整的生态系统"，而且必需为自动车制订更多配套政策。^{8注释符号代表请参阅CGCC (2018)。}
• 由于自动车的技术标准、设计、构造和操作有别传统车辆，因而难以符合现行车辆登记及领牌规定。^{9注释符号代表运输署对驾驶者辅助系统持审慎态度，曾一度禁止使用未经认可的自动转线及自动导向技术。请参阅Transport Department (2016)。} 现时，如要在任何道路上操作自动车，必须领有由运输署署长("署长")发出的"行驶许可证"。然而，该许可证并非专为自动车而设，根据《道路交通(车辆登记及领牌)规例》(第374章)的相关规定，该许可证只适用于"通常并非在道路上使用"，而"仅为从一个地点前往另一个地点而行驶"的未领牌车辆。^{10注释符号代表该行驶许可证原是为车辆从一个建筑地盘驶往另一个建筑地盘而设。请参阅Hong Kong e-Legislation (2020)及Environment, Transport and Works Bureau (2005)。} 因此，该规例仍然规定由合资格驾驶人驾驶车辆，而许可证的有效期不得超过12个月。署长在发出许可证时亦可豁免车辆遵从该规例中的某些条文，亦可就行驶时间及路线施加条件。
• 为协助业界了解有关许可证规定及程序，运输署于2017年发出一份3页的指引，并于2019年12月增订为一套8页的指引。^{11注释符号代表2019年的指引加入了澳洲等海外地方采用的类似元素，规定须制订一个涵盖系统失灵、黑客入侵、司机失误及车辆故障的安全管理计划，并须设有公众参与计划。} 一般而言，批出许可证须符合的规定包括：(a)自动车须适合在道路上行驶并符合若干技术标准(例如运输署要求的安全剎车距离)；(b)在整段测试期间均有"适当的保险保障"；(c)车上有一名持有有效驾驶执照最少3年的合资格驾驶者在必要时掌控车辆；及(d)设有根据危害分析及风险评估制订的风险缓减措施。该指引并无就许可证持有人不遵从有关规定的情况订定罚则，只订明许可证可予撤销。
• 自2017年年中至今，透过发出许可证，已有至少8辆不同型号的自动车在多个场地(包括西九文化区及香港科学园)进行了至少30次试验行驶。^{12注释符号代表请参阅GovHK (2019)。} 为方便进行自动车的测试，^{13注释符号代表据报有自动车开发商声称，政府不准他们在公共道路上操作车辆，逼使他们把测试转移至內地进行。请参阅SCMP (2017)。} 香港科学园亦于2018年11月成立自动驾驶测试中心，以协助运输署评估自动车机械操作是否合符要求，可在公共道路上进行测试。该测试中心占地929平方米，并复制了本港常用的道路标志。^{14注释符号代表请参阅Hong Kong Science and Technology Parks Corporation (2020)。} 据政府表示，截至2019年7月，尚未有自动车在公共道路上进行测试。不过，机场管理局近期计划于2027-2028年以自动驾驶小巴接载乘客往来港珠澳大桥香港口岸，并打算伸延至东涌市中心。
• 最近，政府担当更积极的角色，于2019年11月成立香港自动驾驶车辆科技应用技术咨询委员会，其成员包括业界及研发机构的专家。该委员会会"探讨如何制定合适的监管框架以规管自动车"。除更新上述指引外，运输署亦已着手研究"所需的法例修订"，以期透过"监理沙盒"的机制，容许业界测试创新技术。相比起现时并非专为自动车而设的"行车许可证"制度，这种方式应更为方便和全面，其目的是缔造合适和安全的道路环境以便进行测试。与此同时，运输署亦会协助在公共道路上进行自动车及"车联网"等相关技术的联合测试。^{15注释符号代表请参阅GovHK (2019及2020)。}

新加坡的经验

• 自动车是新加坡于2014年推出的智慧国(smart nation)蓝图其中的一个组成部分。新加坡政府认为，自动车能协助该国摆脫土地及人力短缺的限制，满足其客运和货运的长远需求。政府于2014年成立高层委员会，负责制订策略性的自动车政策。^{16注释符号代表自动驾驶陆路交通委员会(Committee on Autonomous Road Transport)由国际专家、学者、业界领袖和政府官员组成，负责规划自动车的策略发展方向。此外，政府亦与研究机构及大学合作制订新加坡的自动车计划，以推动自动车的研究及测试，并成立自动驾驶汽车测试与研发卓越中心(Centre of Excellence for Testing and Research of Autonomous Vehicles)支援相关工作。} 自此，政府致力消除障碍，并推出扶持自动车的政策及措施，涵盖测试、开发及应用各个方面。诚然，除新加坡以外，其他地方不论本身是否传统车辆制造基地，亦采取了相似步骤促进自动车的测试及使用。^{17注释符号代表南韩改变规管以容许自动车进行测试及投入应用，并订立3级自动车的规管标准。为协助测试自动车，南韩亦设立了全球其中一个最大的试验场，名为"K-City"。此外，韩国当局亦制作3D高清地图、为全国采用统一交通标志进行准备，以及把交通灯号实时连接至车辆。日本亦已于2019年通过法例，容许在公共道路上使用已达一定自动化程度的自动车，并采纳一套自动车强制安全标准及使用条件。在內地，当局自2018年已公布自动车试验行驶的全国性框架，而广州、上海、北京及深圳等主要城市亦已设立自动车测试场。} 新加坡在过去5年采取的措施包含以下重要元素：
  
  

  (a)	消除法律上有关自动车的测试和使用的不确定性：当局于2017年2月修订《道路交通法令》(Road Traffic Act)，界定自动驾驶车辆、自动驾驶系统及自动化技术的定义。有关修订是新加坡首次在法律上承认自动车的特殊地位。虽然该法令沒有明文规定，但交通部长(Minister for Transport)表明该法令将适用于3级或以上的自动车。18注释符号代表请参阅Ministry of Transport (2017)。 具体而言，有关修订引入一个"平衡、轻度"及灵活的"监理沙盒"，订明多项测试规定：(i)除非获陆路交通管理局(Land Transport Authority)("陆交局")授权，否则不得测试或使用自动车；(ii)用作核准测试或特别用途的自动车可获豁免，无须符合传统车辆的技术规格；(iii)陆交局获赋权在有需要时灵活地为个别自动车的测试或使用情况订立或修订规则，这样既不危害道路使用者的安全，亦不窒碍自动车的创新；及(iv)阻挠和妨碍自动车的测试或干扰自动车的设备及装置属可惩罚罪行。监理沙盒的实施期定为5年，之后可予延续，亦可制定新的永久法规；
  (b)	订定测试规则及条件：根据陆交局在监理沙盒推出后于2017年8月引入的规则，自动车测试申请者必须提交证明文件，使陆交局信纳有关车辆可在测试期间按拟议方式安全行驶。在进行道路测试前，该车辆须通过由陆交局联同警方于封闭的测试设施內进行的安全评估(参阅下文相关部分)，以证明该车辆有能力处理基本操作及在侦测到障碍物时安全停车。19注释符号代表请参阅Land Transport Authority (2018)。 陆交局亦可在核准测试中施加不同条件，包括须安排一名合资格的安全驾驶员或操作员在场，在有需要时控制车辆；投购第三者责任保险；禁止运载乘客或货品；及安装数据记录仪收集所需资料。这些条件与香港的指引大致相若。然而，沒有遵从有关条件属可惩罚罪行，最高可处罚款1万新加坡元(57,000港元)。此外，陆交局亦提供灵活的安排，自动车测试申请者若未能为拟议测试投购足够的责任保险，可缴付150万新加坡元(860万港元)按金作为保证金；
  (c)	设置专门测试设施：为支援监理沙盒制度下的广泛测试工作，新加坡在裕廊创新区(Jurong Innovation District)兴建了专为自动车而设的测试中心。该设施亦有助新加坡为自动车制订测试规定及车辆标准，以支持自动车的长远应用。该所占地2万平方米的封闭式设施设有一条由陆交局及其他机构共同开发，全长3.2公里并于2017年投入服务的车道。该设施仿制了新加坡道路的不同元素，采用相同的交通管理计划、道路基建及交通规则，提供不同的测试场景。此外，该设施配备雨天模拟器及水浸区，以测试自动车在极端天气下的导航能力，并且模拟高楼大厦林立的环境，以模仿受无线电干扰的操作情况；
  (d)	广泛开放公共道路/地区进行测试：自动车如通过在上述设施进行的安全评估，便可在指定地区进行公共道路测试。车辆会先在简单的环境接受测试，再应付较复杂多变的环境。新加坡的测试道路由2015年的6公里逐渐增至2017年的70公里，现时已遍布不同用途的土地，包括住宅区。陆交局亦正陆续开放新加坡整个西部地区超过1 000公里的公共道路供进行测试，为自动车日后的长途及跨市镇应用铺路。为确保安全，陆交局亦利用其自动驾驶车辆监察及评估系统，实时监察在公共道路上行走的自动车活动；及
  (e)	制订国家标准：为加快自动车的应用，新加坡政府与业界及相关机构合作，就4级和5级自动车制订一套临时国家标准，为自动车的发展提供指导方针。该套名为"第68号技术参考"的标准，被视为全球首套全自动驾驶车辆指引，內容涵盖基本驾驶行为、行车安全、网络安全及数据4个范畴。新加坡政府并期望该套标准能有助建立包括初创企业、中小企以至测试、检验和认证服务供应商等持份者的自动车生态圈。

• 在上述政策及措施营造的有利环境下，新加坡已成为一个具活力的自动车试验场。陆交局更积极接触主要业界人士、潜在使用者及研究机构，并与他们合作在新加坡引入及应用自动车。自2015年以来，新加坡进行了涉及不同车辆类型的试验计划，当中包括全球首辆自动驾驶的士、旅游巴士及小巴等，并已计划为其货柜码头区进行货车列队行驶测试。截至2018年7月，已有14辆自动车在公共道路上进行测试。虽然在2016年发生的一宗涉及一辆自动驾驶的士的轻微车祸，引起公众对自动车安全的关注，更一度令测试受挫，^{20注释符号代表一辆试验行驶中的自动驾驶的士在指定试验区与一辆货车相撞，导致有关车辆轻微损毁。其后，该自动驾驶的士的测试暂停了一段时间，直至调查发现碰撞是转线软件问题所致为止。} 但该宗意外对自动车政策方向及公众对自动车的接受程度似乎仅有轻微影响。现时，新加坡已准备于2022年在3个地区试点推行40座位自动驾驶巴士及自动驾驶穿梭巴士服务。
• 虽然新加坡积极推行自动车的试验计划和应用，但自动车涉及的法律责任问题仍有待解决。为填补这方面的缺口，新加坡的法律改革委员会(Law Reform Committee)就自动车及人工智能的应用所带来的法律影响提交一系列研究报告，并建议自行设立解决机制。^{21注释符号代表请参阅Law Reform Committee, Singapore Academy of Law (2020)。} 有关自动车应用的准备工作亦已扩展至为缓减自动车对社会的影响而所需的长远规划。预期现时有12万工作人口的运输业界的部分从业员，特别是的士及巴士司机，将会面对不明朗的就业前景。有鉴于此，陆交局已引入名为业界转型蓝图的新技能框架，目的是提升运输业工人的技能或安排他们复修技能，让他们可胜任技术要求较高的工作岗位。陆交局亦计划在2030年或之前创造至少8 000个高技术职位。

结语

• 自动车的发展是全球的新兴趋势。虽然目前距离广泛应用自动车的目标或许仍然遙远，但有鉴于自动车可带来的潜在效益，不少地方已开始采取策略性行动，以促进自动车的测试、发展和应用。尽管香港的自动车政策仍处于起步阶段，但香港容许若干取得车辆行驶许可证的自动车在限制区/禁区作试验行驶。为了进一步利便自动车的发展，政府计划为自动车试验计划引入"监理沙盒"机制。
• 在新加坡，"监理沙盒"机制提供了一个更明确而专属于自动车的法律架构，豁免自动车遵守传统的车辆规例，并授权陆交局就个别自动车试验计划订立具弹性的规则。这做法旨在确保自动车符合安全规定的同时，不会窒碍创新。新加坡亦于公共道路以外地方设置自动车专属测试场，帮助自动车在投入应用前适应新加坡的独特环境。新加坡亦广泛开放公共道路网络供已在测试场进行测试的自动车使用。然而，有关法律责任、网络安全及私隐风险等问题仍须进一步处理。

立法会秘书处
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张志辉
2021年1月12日