ISE12/20-21

• 香港50歲以上的年長僱員在職場若然遇到歧視行為(如聘用、薪酬和解僱等)，現行勞工法例及勞資審裁處皆無法處理，社會因而出現制定專設法律的建議。^{1註釋符號代表年長僱員於本文泛指50歲及以上的勞動人口，包括介乎50至64歲的中年僱員以及65歲及以上的長者僱員。} 根據一項於2016年完成的調查，超過三分之二的本地工作人口認為年長人士最容易在職場受到歧視，社會亦因而強烈要求當局處理該等不當行為。^{2註釋符號代表Equal Opportunities Commission (2016)、明報(2019)及Zou, M. (2015)。} 反映僱主並不積極招聘年紀較長人士，本港年長人士的勞動參與率於2019年僅為43.1%，為50歲以下人士的相應數字(75.8%)的五分之三。^{3註釋符號代表經查詢而取得的政府統計處統計數字。} 環顧香港鄰近已制定年齡歧視法例的主要經濟體系，其年長人士的勞動參與率皆較香港為高，當中包括日本(47.7%)、新西蘭(56.1%)及南韓(57.8%)。^{4註釋符號代表Organisation for Economic Co-operation and Development (2020)。}
• 自1996年起，政府主要透過公眾教育和向僱主提供自我規管指引，應對職場年齡歧視。不過，由於僱主無須就其不當行為負起法律責任，社會有意見批評該等措施力度"不足"。^{5註釋符號代表Equal Opportunities Commission (2014)及Hugill & Ip Solicitors (2019)。} 平等機會委員會("平機會")現時並無法定權力調查及跟進有關年齡歧視的舉報，而該等查詢於2009-2019年期間多達約1 500宗。^{6註釋符號代表經查詢而取得的平等機會委員會統計數字。} 然而，政府對訂立年齡歧視法例持保留意見。2019年5月，立法會通過無約束力議案，促請政府制定年齡歧視法例。^{7註釋符號代表Legislative Council Secretariat (2019)。}
• 環顧全球，最少50個地方已制定了年齡歧視法，主要透過民事法律程序解決有關問題。^{8註釋符號代表International Labour Organization (2008)及Lewis Silkin LLP (2020)。} 而新西蘭在年齡歧視法的監管方式，則更為温和，傾向以調解方式處理，而非民事訴訟。^{9註釋符號代表New Zealand Human Rights Commission (2019)。} 加上新西蘭如香港般沒有法定退休年齡，因此可為本地借鏡的參考案例。本期的《資訊述要》先論述香港防止年齡歧視的近期政策發展，繼而轉述新西蘭的年齡歧視法。

香港防止年齡歧視的近期政策發展

• 延長職業生涯︰過去20年間，本地年長僱員的數目增長了161%至130萬，而他們在整體勞動人口中的比例亦由15.2%倍增至33.2%(圖1)。^{10註釋符號代表經查詢而取得的政府統計處統計數字。} 同樣地，年長僱員的勞動參與率在1999-2019年期間，由32.5%上升至43.1%，反映勞動人口的職場生涯在健康情況改善下普遍延長。而工商界僱主及政府把退休年齡逐漸由55歲延長至65歲，特別有利長期為同一僱主工作的僱員延長工齡。

圖1 - 1999年至2019年期間的香港年長人口的勞動參與率

• 年長勞動人口在職場面對的挑戰︰不過，年長僱員於轉職及尋找新工作時，一般較年輕人士遇上更多挑戰，部份由於僱主誤解他們的工作能力 (如學習較緩慢、較不靈活和健康較差)。^{11註釋符號代表Equal Opportunities Commission (2014及2016)及Youth I.D.E.A.S. (2018)。} 這些誤解亦同時令他們較易被解僱。根據平機會於2016年完成的研究，三分之二(67%)的受訪者認為50-59歲的僱員"容易遭受年齡歧視"，而60歲或以上僱員的相關歧視比例更高達78%。此外，部份職業(例如保安)的工作許可證，設定年齡上限，妨礙有能力的年長僱員留任。^{12註釋符號代表《保安及護衞服務條例》(第460章)指明該年齡上限。請參閱GovHK (2018)。}
• 年齡歧視的查詢及投訴︰儘管平機會在2009-2019年期間年均接獲145宗個案，查詢有關僱傭方面的年齡歧視問題，但平機會在現行法律框架下無權調查該等個案。勞工處同期亦接獲年均15宗的相關歧視投訴，但由於投訴超越了《僱傭條例》(第57章)的保障範圍，該處亦不能採取法律行動。^{13註釋符號代表經查詢而取得的勞工處統計數字。} 由此推斷，更多受害人有鑒相關執法機構的權限，未有呈報其個案。
• 全球規管趨勢︰國際社會一直呼籲採取所有合適的措施處理年齡歧視問題，當中包括立法方式。^{14註釋符號代表有關呼籲源自《公民權利和政治權利國際公約》及《經濟、社會與文化權利的國際公約》。} 環顧全球已就年齡歧視立法的地方，主要利用民事法律程序解決勞資糾紛。國際勞工組織認為年齡歧視法在保障年長僱員"肩負重任"。^{15註釋符號代表International Labour Organization (2006及2008)。} 亞洲部分地方(例如日本和南韓)亦同時提供經濟誘因(例如聘用或薪金津貼)，鼓勵僱主聘請或留任年長僱員。正如"選定地方促進年長人士就業的措施"及"選定地方為接近或已屆退休年齡人士所作的安排"等研究摘要所述，"軟硬"兼施的政策安排在上述地方相得益彰。就香港而言，當局雖然提供若干經濟誘因(例如"中高齡就業計劃"為僱主提供最高港幣5,000元的每月津貼)，鼓勵社會僱用年長人士，但年長僱員並不享有免受歧視的法律保障。因此，本文將集中討論立法監管(或"硬"措施)的優點和缺點。
• 年齡歧視法的本地討論︰1996年10月，政府在進行年齡歧視的公眾諮詢後，以年齡歧視並非"嚴重的人權問題"，加上立法"可能導致過份規管，並帶來不必要的訴訟"為由，決定不就年齡歧視立法。^{16註釋符號代表Education and Manpower Branch (1996)。} 取而代之，政府採取公眾教育的方式，自1998年起就年齡歧視發出實務指引，供僱主作自我規管。^{17註釋符號代表Labour Department (2006)。} 然而，年長僱員遭受不公平對待的報導仍然時有所聞，引起學者及關注組織再次要求為年長僱員提供更多法律保障。^{18註釋符號代表Egdell, V. et al. (2017)、Zou, M. (2015)及Chan, A. (2013)。}
  
  平機會於2016年發表"職場年齡歧視"的探索性研究，當中70%的被訪者支持訂立年齡歧視法。平機會正計劃在2020-2022年期間進行另一項研究項目，就年齡歧視法的可行法例框架進行研究。^{19註釋符號代表Equal Opportunities Commission (2019)。}
• 年齡歧視法的社會效益︰年齡歧視法可為年長僱員提供一個公平的競爭環境，增加他們受僱機會及收入保障。此外，法律制裁措施亦可向社會發出更強而有力信息，糾正對年長僱員的偏見，從而鼓勵更多中年人甚至長者重新投入勞動人口，紓緩因勞動人口減少而將於2027年出現的5%人力短缺。^{20註釋符號代表Labour and Welfare Bureau (2019)。}
• 關注事項︰然而，年齡歧視法亦可能為社會帶來沉重的合規成本。首先，年齡歧視法下的訴訟帶來"耗用大量的時間和金錢"的顧慮，^{21註釋符號代表Organisation for Economic Co-operation and Development (2019) 及International Labour Organization (2006)。} 因為這些歧視行為往往"低調隱晦"，難以搜集證據(例如人證和書面紀錄)來證實或反駁相關指控。^{22註釋符號代表Egdell, V. et al. (2017)。} 其次，由於年長僱員的醫療和勞工保險費用較年輕僱員高出三倍，本地僱主或因聘用年長僱員而承擔較高成本，這對規模較小的企業可能是沉重負擔。^{23註釋符號代表陳章明(2019)。} 第三，本地僱主或會因為年齡歧視法而在人力管理上失去彈性，而年輕僱員則可能擔心職場的向上流動機會減少。2019年5月，政府表示鑒於涉及"非常複雜的事宜"，加上立法會為香港帶來"社會、經濟環境的影響"，重申其反對立法的立場。^{24註釋符號代表GovHK (2019)。}

新西蘭的年齡歧視法

• 年長人士積極參與就業市場︰新西蘭是擁有390萬人口的島國，當中42%是50歲或以上的年長人士。該國年長人士的工作意願甚高，其勞動參與率於1999-2019年期間從42.2%顯著上揚至56.1%。特別針對當地55-64歲人士，其勞動參與率於2019年甚且高達78.4%，高佔經濟合作與發展組織37個成員國當中的第三位。^{25註釋符號代表Organisation for Economic Co-operation and Development (2020)。}
• 職場年齡歧視情況︰雖然如此，新西蘭的年長僱員並不能倖免於職場歧視。在1990年代初期的經濟衰退潮中，大量年長僱員被裁員或被迫退休。^{26註釋符號代表Khawaja, M. and Boddington, B. (2009)及Legislative Council Secretariat (1996)。} 當失業率於1992年上升至雙位數(10.7%)水平時，聘請年長僱員的年齡歧視情況加劇，故此年滿45歲的失業人士當中，五分之三失業期長達半年或以上。^{27註釋符號代表New Zealand Prime Ministerial Task Force on Employment (1994)。}
• 新西蘭的年齡歧視法︰面對國際間要求改善人權狀況及當地要求保障年長僱員的雙重壓力下，新西蘭在1993年8月制定《1993年人權法令》，其後又在2000年8月制定《2000年僱傭關係法令》。^{28註釋符號代表除了年齡歧視外，該兩項法例亦涵蓋基於性別、家庭崗位、族裔、殘疾及其他因素而產生與就業相關的歧視。} 這兩條法例提供了一個針對年齡歧視的法定規管框架，具有以下特點：
  
  

  (a)	保障範圍︰新西蘭的年齡歧視法保障所有16歲或以上的僱員。有關法例提供4個主要保障範圍，即(i)拒絕聘用申請人；(ii)給予較差的聘用條件；(iii)拒絕提供培訓及晉升機會；及(iv)終止合約或迫使退休。現時，向求職人士查問其年齡亦屬非法行為；
  (b)	由兩個公共機構處理歧視投訴︰有別其他先進地區的年齡歧視法，新西蘭的年齡歧視法採取以磋商為本的温和做法。當年長僱員無法與僱主在任職機構內部解決由歧視行為引起的糾紛時，可以向兩個公共機構其中一個投訴，即"人權委員會"和"新西蘭僱傭局"。一般而言，這兩個機構會在15個工作日內決定是否接受有關投訴；
  (c)	僱傭雙方的調解︰在接受歧視投訴之後，人權委員會或新西蘭僱傭局將為僱主與僱員提供免費調解服務，務求盡早解決糾紛。為使雙方能坦誠討論，調解過程所得資料會被保密，不能在其後的訴訟中用作證據。如果雙方達成的協議獲得認證，有關協定可在法院執行；
  (d)	就持續的分歧採取跟進法律行動︰如果經過調解之後仍未能解決糾紛，年長僱員可以將其投訴個案交由兩個法律機構(即"人權覆核審裁處"及"僱傭關係局")尋求和解。年長僱員可申請免費的法律代表；
  (e)	法律爭議和解下的賠償補救︰這兩個法律機構有權就歧視行為下令要求作出補救(如禁制令、金錢補償或復職)。須予注意的是，這些補救措施均屬賠償及矯正性質，而非懲罰性做法或刑事制裁；及
  (f)	豁免生產力因素相關的年齡歧視︰年齡歧視法明確訂定，當年齡因為安全及其他合理理由而成為一項"確實的職業資格"時，該法便不適用。例如，年齡歧視法容許給予20歲以下僱員較低的薪酬。

• 政策成效︰2014-2019年期間，人權委員會共接獲6 400宗涉及歧視的查詢和投訴(亦包括其他類別的歧視)，當中77%按新西蘭奉行以調解為本的方式處理。只有9%的個案須交由裁判處循法律途徑解決，減低了司法機關的負荷。^{29註釋符號代表New Zealand Human Rights Commission (2019)。} 此外，《1993年人權法令》的制定，推動了當局於1999年廢除了65歲強制退休年齡的限制，因為後者是歧視性措施。在此背景下，年長人士的勞動人口參與率在1999-2019年期間躍增三分之一，20年間由42.2%上揚至56.1%。根據有限的資料，年齡歧視法對當地經濟產生的額外合規成本似乎有限。^{30註釋符號代表Harcourt, M. et al. (2010)。} 部分學者對新西蘭的年齡歧視法推崇備至，認為法例"打擊年齡歧視發出有力的信息"。^{31註釋符號代表Davey, J. (2015)。}
• 改善空間︰然而，年齡歧視法的温和手法定調，亦局限了其成效。根據新西蘭統計局2019年的調查，仍有11.1%年齡介乎55-64歲的僱員，曾於過去12個月內在工作上受到歧視。^{32註釋符號代表Stats NZ (2019)。} 故此，評論指出新西蘭的隱性年齡歧視問題，仍然面對"嚴峻挑戰"。^{33註釋符號代表Backham, A. (2018)、Davey (2014)及McGregor, J. et al. (2002)。} 國際勞工組織亦指出，新西蘭的年長僱員或會基於"顯著的經濟及情緒負擔"，而不願意針對僱主作出投訴。^{34註釋符號代表International Labour Organization (2006)。}

結語

• 儘管本港年長人士的勞動人口參與率已由32.5%上升至43.1%，社會仍有意見提出應制定年齡歧視法，為年長人士提供法律保障。新西蘭的年齡歧視法以調解為本，鼓勵當事人以協商方式處理分歧，並解決了77%的歧視相關糾紛。雖然年齡歧視法或已向新西蘭社會發出有力信息，但隱性歧視仍是新西蘭年長僱員面對的嚴峻挑戰。

立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
林昇陽
2021年1月5日