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背景

• 行政长官在2015年《施政报告》中公布，政府会扩大现有环保产品及服务清单，以及研究在工务工程项目中更多采用环保物料，从而进一步扩展环保采购范围。这是政府继2011年加强环保公共采购政策后，再进一步推出的改善措施。在2014年，政府中央采购机构的环保采购总额最少达11亿元。
• 世界各地的政府越来越多利用环保采购推动各样的政策目标，例如保护环境及支援创新等。然而，较高成本、缺乏监察机制和欠缺诱因等则经常被指为实施环保采购的最大障碍^{1注释符号代表经济合作及发展组织在2011年进行的一项调查中引述该等障碍。}。这篇《资讯述要》旨在从产品及服务的生命周期的角度扼要说明何谓环保采购、评估环保采购在香港的情况，以及探讨一些海外国家的经验。

从生命周期的角度看环保采购

• 环保采购沒有权威的定义，但其核心概念往往与产品及服务的生命周期相关。概括而言，环保采购就是购买在整个生命周期內对环境及人类健康影响较少的产品或服务。在其他参数相同的情况下，最为可取的产品应是一个与其他同类产品相比，在周期开始至完结时造成最少影响的产品，例如使用较少能源及水、含较少有毒物质但有较多循还再造成分，以及产生较少气体排放。
• 要确定哪些产品所造成的影响最少，可采用生命周期评估工具^{2注释符号代表该项评估所采用的其中一个国际认可标准由国际标准化组织提供(ISO14040及14044)。}。这工具有助量化一个产品在其生命周期的各个阶段(由设计、购买物料、制造、分销、营运至弃置)所造成的累积环境影响。根据此评估方法，即使一个产品包含许多环保特质，但如其供应链涉及严重污染，它对环境造成的实际损害或许是较大的。
• 另一相关工具是生命周期成本分析。这工具旨在从不同的产品选择中，找出在整个生命周期內招致最低总成本的产品。一些环保产品的前期成本可能较高，但如以整个生命周期的总成本计算，则可能更具经济效益。
• 一般而言，该项分析涵盖：(a)购买成本及所有相关成本，例如运送、包装、安装及保险费用；(b)营运成本，包括能源、用水及维修保养的成本；(c)废弃成本，例如移除、循还再造及解除运作的成本；以及(d)资产的寿命及保用期。在某些情况下，亦可将环境影响的成本转化为金额，然后纳入有关分析。
• 不过，有意见认为，生命周期成本分析可能需要大量假设，以及是否有适用的数据以致影响成本推算的准确性。该项分析亦可能与政府预算的传统思维有矛盾，因为政府预算多倾向着眼产品及服务的采购及营运成本。

政府采购有多环保？

• 政府的采购工作主要由《物料供应及采购规例》规管。该规例订明在采购时须考虑环境因素。不过，采购的产品及服务是否环保，则是由附有环保规格的产品清单另行界定。该清单属行政性质，当中所订的规格涵盖多方面的环境影响。至今，该清单已纳入17个类别或103种常用的产品，范围涵盖文具以至清洁产品。
• 作为中央采购机构的政府物流服务署(下称"物流署")以这些环保规格作为最低及强制性要求，而政府则鼓励个别部门尽量采用这些规格。在大多数情况下，达到产品规格而又符合最低环保要求的最低出价，会获建议采纳。至于属高于最低环保要求或拥有最新环保特质的产品，则可在市场上有充足供应的情况下获得考虑。采购环保产品或服务所招致的一切额外成本，会由购买的部门以本身的预算应付。
• 在物流署于2014年合共处理的247份合约^{3注释符号代表自2014年度，由物流署处理的合约数目显著减少，这是由于在2013年时，政府提高了个别部门的自行采购产品开支上限至500万港元。这点或会影响对物流署之前数年的环保采购工作进行的比较。}中，约40%的合约在其标书中加入环保规格。这百分率差不多是2011年有关百分率的两倍。在2011年共449份合约中，有约22%的合约在其标书中加入环保规格。而在已批出的合约中，符合环保规格的合约占所有合约的百分率则略低。该百分率在2011年为18%，但在2014年上升至31%^{4注释符号代表政府采用两个参数量度采购工作。其中一个参数是加入环保规格的标书数目或百分率；另一个参数是在已批出的合约中，符合这些规格的合约数目及价值或百分率。}。
• 这些环保合约的总值亦由2011年的6亿3,000万元增加至2014年的11亿3,000万元，占同年物流署50亿元采购合约总额的22%，或占政府其他营运开支总额797亿元的1.4%^{5注释符号代表在2014年，政府营运开支达3,313亿元。在撇除工资、退休金、经常资助金、社会保障及折旧后，其他营运开支为797亿元。}。
• 根据政府的采购规则，个别政策局及部门亦可自行采购货品及服务。环境保护署亦会邀请各局及部门在每个历年的3月前提交报告，汇报每年的环保采购工作。

海外经验及做法

• 公共机关推行环保采购越来越普遍，但执行上的困难可能会窒碍环保采购的发展。最常被列举的困难包括环保采购的额外成本、负责采购的人员缺乏诱因和知识，以及欠缺妥善的监察机制。

生命周期成本计算法的使用

• 部分环保产品及服务的价格或许较高昂，但根据欧洲一项有关生命周期成本计算的研究，部分环保产品及服务(例如运输、建筑及清洁服务)可节省介乎3%至10%的财政开支。尽管如此，目前生命周期成本计算工具仍未成为决策者用以确定成本最廉低采购方案的主流做法。
• 在欧洲，挪威指明在进行采购时必须采用生命周期分析，德国则有法例要求在采购部分产品时进行该项分析。然而，在2010年的一项研究发现，在27个接受研究调查的欧洲联盟成员国的采购当局当中，只有6%经常使用生命周期成本计算法，64%仍然以采购成本为依归，30%则使用混合计算法。
• 为进一步推广生命周期成本分析，欧洲委员会正开发一套适用于与办公室资讯科技设备、室內灯光装置、电器及医疗电器相关的产品及服务采购的新工具，有关工作将于2016年完成。此外，欧洲当局亦有举办网上研讨会，让采购人员熟习相关概念及工具。

价格优惠

• 提供价格优惠或溢价可能是另一个对应采购成本较高的问题的方法。台湾的环保采购法例容许附有认可环保标签的产品或符合政府环保规定的产品享有不多于10%的价格优惠。此项政策令新兴但较昂贵的环保产品享有价格优势，同时亦为因此招致的额外开支封顶。
• 美国有部分地方当局亦采取类似政策。举例而言，华盛顿州西雅图市政府在当地法例中指明，如产品符合再造物料成分的订明标准，便可享有10%的价格优惠。然而，在2010年提交美国国会的一份研究报告指出，此项政策对促进环保产品的健康竞爭而言，未必可取。

其他经济诱因

• 为鼓励官员实施环保采购，法国当局采取软硬兼施的做法。根据这做法，部门每年采购预算的一小部分会被扣起并拨入一个指定基金。部门只要能根据10多项既定指标进行环保采购并表现理想，不单可取回被冻结的款项，还可以分享基金的余额。在南韩，有卓越环保采购表现的公营机构亦可获发额外奖金。

监察机制

• 妥善的监察机制有助评估及检讨已实施的环保采购措施的成效。南韩政府设立了以中央电子采购系统为本的监察机制，该系统涵盖大部分政府采购项目，有助政府以更有系统和更可靠的方式收集采购资料。
• 南韩并无具法律约束力的环保采购目标，但公共机构需要在每个财政年度开始时订定自愿目标及实施计划，并须根据《鼓励采购环保产品法》(Act on Encouragement of the Purchase of Green Products)的规定，在年终报告采购成果。南韩当局亦会评估其采购项目所避免产生的碳排放量及所创造的职位数目。
• 环保公共采购已成为全球趋势。但不同的地方采取了不同的推行措施(既有强制或自愿措施，亦有财政或行政措施)，使其采购符合环保原则。各地所选择的做法各有不同，取决因素在于本身的政策需要和取向、财政项目的优先次序，以及是否具备进行产品及服务生命周期分析的专业知识。

立法会秘书处
资讯服务部
资料研究组
张志辉
2015年6月22日