立法局95-96年度第LS198號文件

法律顧問的意見

一九九六年七月十一日，公務員事務司應邀出席立法局 公務員及資助機構員工事務委員會的會議，回答議員圍 繞前人民入境事務處處長退休一事所提出的質詢。總括 而言，公務員事務司在會上向議員交代《公務員事務規 例》中關乎退休通知期的規定、豁免通知規定的批核人 員，以及批准豁免退休通知規定時須考慮的因素。關於 前人民入境事務處處長的個案，公務員事務司主要指出， 他是主動提出辭職，並且申請豁免通知規定的。公務員 事務司行使酌情權，豁免通知規定，因為他相信這樣做 並無損害公眾利益。他沒有透露批准豁免的真正原因； 他認為自己身為公務事務科的首長，實有義務把員工的
個人資料保密。

2. 為協助議員決定是否為前人民入境事務處處長退休一
事進行研訊，事務委員會就下列事宜徵詢法律意見 --

  1. 《立法局(權力及特權)條例》(第382章)
    賦予事務委員會的權力；

  2. 在行使該等權力時可能受到的約束或限制；及

  3. 為達到令當局公開詳情的目的而可採用的
    其他方案。

3. 附錄所載的資料，以摘要形式，列出事務委員會可行 使何種權力，命令有關人士在事務委員會席前作證或出
示文件。

    以下重點，議員務須注意 --

  1. 立法局須藉通過決議案，授權事務委員會行使該 等權力；而通過決議案只能在立法局會議上進行；

  2. 該等權力只能在處理立法局決議所指定的事項或
    問題時行使；

  3. 倘問題或文件屬私人性質，且對研訊主題並無影
    響，立法局主席可豁免證人回答問題或出示文件；

  4. 證人享有的權力或特權與在法庭上所享有者相同，
    但免使自己入罪的特權則除外；

  5. 立法局在一九九四年五月二十五日通過的決議訂 明，是否接納證人基於公眾利益而獲豁免的要求，
    由事務委員會正、副主席決定；

  6. 倘要求取得的證供涉及與香港的保安事務有關的
    事宜，只有在總督同意下行事的公職人員才可作證；

  7. 就該條例所訂的罪行提出起訴，必須經律政司同意。

4. 至於可能受到的約束或限制，議員從立法局以往進行 研訊的經驗可知，這些約束或限制因每宗個案的情況而 異，視乎研訊主題的性質而定。遇有證人不願回答問題 或出示文件，事務委員會的權力與法庭的權力相若，但 法例中有條文訂明立法局主席有權豁免證人回答問題或 出示文件，而證人亦享有其他權利或特權。儘管法庭有 權懲處犯藐視罪的證人，但卻必須經律政司同意，才可 提出檢控。議員亦應注意，事務委員會雖然沒有如法庭 所採用的明確作證守則、行事方式及程序可以依循，但 可根據《立法局會議常規》第60E(16)條，自行決定行事
方式及程序。

5. 除根據《立法局(權力及特權)條例》進行研訊外，即 使另有方案可供選擇，該等方案亦無強制效力。就此問 題，法律顧問不擬提供具體意見，但卻希望議員留意下 文Griffith論述英國議會* 的著作節錄。從節錄的段落
可見，專責委員會雖然有權向證人提出有關的問題，但 證人拒絕作答時，卻不是由專責委員會而是由下議院本
身施以制裁。所以 --

    「個別人士(包括上議院或下議院的議員)拒絕 提供資料的事件可呈報下議院，下議院可命令 他回答問題或提供所要求的文件。在一九八六 年，貿易及工業委員會曾研究Westland事件所
    觸及的工商業問題。證人向委員會作證時，指 上議院兩名議員運用不適當的影響力，但卻拒 絕透露他們的姓名。由於是項資料與委員會的 研訊甚有關連，所以委員會把證人拒絕提供資 料一事告知下議院。翌日，證人致函透露有關 人士的姓名。這項證供沒有公開發表，但委員
    會嚴厲批評證人這種行為。

    間中亦有部長級人員及其他人士或有關方面拒 絕專責委員會的要求，不願提供某些文件。程 序事宜委員會曾探求更佳的程序，希望能把這 些事情提交下議院全體議員辯論。在一九八一 年一月，當時的下議院首席議員作出承諾，倘 有證據顯示，部長級人員被指拒絕向某專責委 員會透露資料的情形，在下議院普遍引起廣泛 關注，則他會設法撥出時間，讓下議院各議員
    就該事件發表他們的意見……。

    最後的辦法是，下議院可以作出其認為合適的 命令，規定證人(包括部長級人員)出席研訊、 作證及出示文件。倘部長級人員不遵從此等命 令，則可能會引起憲制上的危機，即下議院的 權力和官方的特權陷於衝突。然而，政府在下 議院佔有過半數的席位，幾乎必可確保此等命 令不會發出。專責委員會向部長級人員和政府 人員索取所需證供的真正力量在於向社會人士 公開一切。部長級人員不願給人一個拒絕遵照 要求的印象，所以委員會幾乎無往而不利。然 而，從Westland事件的研訊可見，確有某些 資料未向委員會提供，而拒絕提供資料的理由
    似乎是為免部長級人員尷尬。」

6. 簡而言之，下議院專責委員會理論上受法律賦予強制 行事的權力，但實際上其實力端賴政治實況來維持。政
治實況有兩方面 --

  1. 沒有一個政府願意讓社會人士認為它無理拒絕
    協助專責委員會；但是

  2. 倘若政府認為，不向專責委員會透露有關資料 的理由更為重大，甚至超乎讓社會人士認為政 府樂於與委員會合作這一政治需要，而政府又 知道本身在下議院佔過半數席位，足可避免憲 制危機，則在這情況下，政府將堅持其立場。

7. 上文第6段所提及的第二種政治實況可能不適用於香 港，這是指政府不能保證得到立法局過半數議員的支持。 然而，政府雖然在立法局中處於這種形勢，但兩者實際 上是互相制衡的，原因是立法局有別於英國國會下議院， 它並無合法權力強制披露證據，充其量只可以通過譴責 或不信任議案而已。(理論上，律政司可根據《立法局 (權力及特權)條例》第26條，提控有關政府人員，但這 將會是律政司本人評估公眾利益後所作的決定，這是一 個類似司法權力的決定，在法律上是不可質疑的。)

8. 法律顧問樂意在事務委員會下次會議上進一步提供關
於法律問題的意見。


法律顧問　馬耀添
一九九六年七月十九日


* 《議會的職能、行事方式及程序》Sweet & Maxwell, 1989, 449-451頁

連附件

附錄

《立法局(權力及特權)條例》
(第382章)中與立法局事務委員會
命令證人列席及出示文件的
權力有關的條文摘要



根據《立法局(權力及特權)條例》(第382章)(以下簡 稱「條例」)第9(2)條，立法局的事務委員會有權命令 任何人士在事務委員會席前作證，或出示其所管有或控 制的任何文據、簿冊、紀錄或文件，但該事務委員會須 經立法局藉決議特別授權，才可就決議中指明的任何事
項或問題而行使上述權力。

2. 條例第17條訂定藐視事務委員會為行使第9(2)條所 賦權力而進行的會議程序的罪行。凡任何人不服從事務 委員會所作出的合法命令，到事務委員會列席，或到事 務委員會席前出示任何文據、簿冊、紀錄或文件，即屬 犯罪，除非該人已根據第13條獲免列席或出示，才作別 論；同樣，凡任何人拒絕接受事務委員會的訊問，或拒 絕回答事務委員會所提出的任何合法及有關問題，除非 該人已根據第13條獲免回答，否則亦屬犯罪。干犯上述 罪行者，可處罰款10,000元及監禁12個月。條例第26
條訂明，除非經律政司同意，否則不得就本條例所訂的
任何罪行提出檢控。

3. 根據條例第13(2)條，凡任何人被命令到事務委員會 席前作證或出示任何文據、簿冊、紀錄或文件，而該人 以某一問題或某份文據、簿冊、紀錄或文件屬私人性質， 且對研訊主題並無影響為理由，拒絕作答或出示上述物 件，則事務委員會主席可向立法局主席報告該人拒絕一 事，立法局主席可選擇隨即免該人或命令該人作答或出 示上述物件。然而，如回答該問題或出示上述物件確與 研訊主題無關，立法局主席必須免該人回答或出示。

4. 除條例第13條外，第14條亦訂明任何人如被合法地 命令到事務委員會席前作證或出示任何文據、簿冊、紀 錄或文件，該人須享有權利或特權，與他在法院所享有 者相同，惟免使自己入罪的特權則不包括在內。上述權 利或特權包括一般稱為「基於公眾利益而獲豁免」的權 利。根據立法局在一九九四年五月二十五日通過的決議， 是否接納「基於公眾利益而獲豁免」的要求，由事務委 員會的主席或副主席決定。上述決議載於附件。

5. 條例第14(2)條規定，除在總督同意下行事的公職人 員外，任何人不得就關乎任何海、陸、空軍事宜或與香 港保安有關的任何其他事宜的信息互通作證或出示任何
文據、簿冊、紀錄或文件。

附件

香港立法局 --
一九九四年五月二十五日

議員議案

《立法局(權力及特權)條例》

周梁淑怡議員提出下述議案：

“由一九九四年五月二十五日起，對於任何人士應訊出 席立法局某委員會會議時所提出有關“基於公眾利益而 享有特權”的要求，作出決定的慣例及行事方式將如本
決議附表所載述。

1. 在此附表 --

“有關方面”指委員會的主席及副主席，證人到此委員 會席前作證或出示任何文據、簿冊、紀錄或文件；若在 正副主席意見出現分歧的情況下，凡提到有關方面作出 的裁定，須理解為主席的裁定。

    “證人”指

  1. 被合法地命令到委員會席前作證或出示任何文據、 簿冊、紀錄或文件的人士；及

  2. 總督根據《立法局(權力及特權)條例》第8A(2)(b) 條為出席委員會會議事宜而指定的任何公職人
    員；

2. 倘在委員會的公開會議上，證人拒絕公開或閉門回答 任何可能向他提出的問題，或拒絕出示任何文據、簿冊、 紀錄或文件，並要求享有特權，所稱原因是作答或出示 有關文據、簿冊、紀錄或文件將有違公眾利益，則下列
程序適用 --

  1. 主席須告知證人，他可以向有關方面在保密情況 下解釋其理由，而該有關方面將向委員會作出裁 定，但卻不會透露證人聲稱他應有特權不透露的 任何資料或文據、簿冊、紀錄或文件。

  2. 倘證人同意向有關方面解釋其理由，則該有關方 面須安排考慮此等理由，並告知委員會其裁定。

  3. 倘有關方面裁定，證人要求享有特權，毋須回答 某一問題或出示某份文據、簿冊、紀錄或文件的 理由得直，則委員會須免證人回覆此問題或出示
    此份文據、簿冊、紀錄或文件。

  4. 倘有關方面裁定，證人要求享有特權，毋須回答 某一問題或出示某份文據、簿冊、紀錄或文件的 理由不充分，則委員會可命令證人回答有關問題
    或出示有關資料。

  5. 倘證人繼續拒絕回答某一問題或出示某份文據、 簿冊、紀錄或文件，則委員會可採取其認為合適 並在其權力範圍內的行動。

  6. 倘證人不同意根據第(2)分段的安排向有關方面 解釋其理由，則委員會可採取其認為合適並在其 權力範圍內的行動。

3. 倘證人在委員會公開會議上，以基於公眾利益而享有 特權為理由，拒絕公開回答任何可能向其提出的問題， 或拒絕公開出示任何文據、簿冊、紀錄或文件，但卻要 求在委員會的閉門會議上回答此等問題或出示此等文據、 簿冊、紀錄或文件，則下列程序適用 --

  1. 委員會閉門商議是否接納證人的要求。

  2. 委員會須正式表決以作決定。

  3. 倘委員會決定接納證人的要求，則證人在閉門會 議所作的答覆或所出示的文據、簿冊、紀錄或文 件一律不得公開。除非委員會在有關閉門會議決 定證人要求保密的理由不充分，則作別論。在作 出此等決定前，委員會須讓證人有機會就某項答 問或某份文據、簿冊、紀錄或文件而說明其基於
    公眾利益，要求享有特權的理由。”


Last Updated on 21 August 1998