立法局CB(2)2748/96-97號文件
(此份會議紀要的英文本業經當局審閱)
檔號：CB2/BC/6/96
1996年刑事罪行(修訂)(第2號)
條例草案委員會
會議紀要
| 日 期： | 1997年4月1日(星期二)
|
|---|
| 時 間： | 上午10時30分
|
|---|
| 地 點： | 立法局大樓會議室B
|
|---|
出席委員：
何俊仁議員(主席)
張文光議員
馮檢基議員
陸恭蕙議員
廖成利議員
吳靄儀議員
曾健成議員
缺席委員：
應邀列席者：
- 香港記者協會
- 副主席
- 劉進圖先生
- 新聞自由小組召集人
- 盧永雄先生
出席公職人員：- 首席助理保安司
- 顧立勳先生
- 高級助理律政專員
- 鄧理宜先生
列席秘書：
- 高級主任(2)3
- 戴燕萍小姐
列席職員：
- 法律顧問
- 馬耀添先生
- 高級主任(2)7
- 曾慶苑小姐
I. 與香港記者協會擧行會議
主席歡迎香港記者協會(以下簡稱「記協」)的代表出席
是次會議，並邀請他們就1996年刑事罪行(修訂)(第2號)
條例草案(以下簡稱「條例草案」)發表意見。議員其後
提出若干問題與他們討論。現把記協的意見及討論內容
要點綜述於下文各段。
2.盧永雄先生向與會各人簡述記協所提交意見書(已隨立
法局 CB(2)1632/96-97(03) 號文件送交議員參閱)的內容。
簡要而言，記協認為：
- 政府當局應修訂《基本法》第二十三條(以下簡稱
「第二十三條」)，將顛覆及分裂國家的概念刪除
，尤其是顛覆及分裂國家的概念在普通法並不存
在，且會對發表自由構成嚴重威脅；
- 如要符合第二十三條的要求，亦即就包括顛覆、
分裂國家、叛逆及煽動罪行的多件事項立法，則
政府當局建議加入使用暴力作為此等罪行的元素
，是可以接受，但這做法並不足夠；
- 所有有關國家安全的法例均須符合國際法理的最
高標準，《有關國家安全、發表自由及獲取資料
的約翰內斯堡原則》(Johannesburg Principles on
National Security, Freedom of Expression and Access
to Information)已提供清楚的指引，說明應以何種
方法制定符合言論自由權利的國家安全法例。按
照《約翰內斯堡原則》，政府僅能在證明具有下
列情況時，才可基於有關的發表行為會威脅國家
安全的理由，對之施以懲罰：
- 所發表的詞句旨在煽惑發生逼切的暴力事
故；
- 該詞句相當可能煽惑發生此種暴力事故；及
- 該詞句與發生此種暴力事故的可能性或發生
此種事故的事實有直接及即時的關連；
- 雖然條例草案已對現行的《刑事罪行條例》(第200
章)(以下簡稱「該條例」)作出改善，特別是有關煽
動的條文，但增訂顛覆及分裂國家罪行的建議卻會
對發表自由構成威脅。擧例而言，任何人如撰文就
西藏及台灣的獨立問題作出評論，即可在有關分裂
國家的擬議條文下遭到檢控；及
- 由於新聞從業員難以就「報道」及「評論」作出區
分，故有必要訂定立法上的保障，確保有關當局不
會憑藉維護國家安全的理由，就任何人作出政治評
論的行為提出檢控，藉以紓解新聞界的憂慮。
3. 盧先生及劉進圖先生回答吳靄儀議員的提問時解釋，
記協所主張的主要是修訂第二十三條，以便將顛覆及分
裂國家的罪行刪除。然而，如須在法令全書內增訂顛覆
及分裂國家的罪行，則不論是在主權移交前或之後進行
增訂，均應參照上文第 2(c)(i)至(iii)段所列的標準，將該
兩項罪行的涵蓋範圍縮窄，藉以將其對發表自由的威脅
減至最低。劉進圖先生進一步回答吳靄儀議員的提問時
時表示，政府當局的建議未能保障新聞及發表自由。至
於如何在該法例內訂定所需的保障，則應由政府當局及
立法局加以研究，但記協認為《約翰內斯堡原則》可提
供有用的實際參考。就此方面，鄧理宜先生回應主席的
提問時指出，與美國最高法院決定何時可按照法規以言
論入罪時採用的原則相若的《約翰內斯堡原則》，並不
適用於該條例第I及II部條文所訂的全部罪行，因為該等
罪行並非全部只涉及言論，叛逆罪便是一個例子。該等
原則似乎更適用於煽動罪，因為構成此罪行所需的犯罪
意圖即煽動意圖，將僅可從言論推斷出來。
4. 劉進圖先生指出，有關煽動的現有條文及有關顛覆及
分裂國家的擬議條文中的煽惑元素，並沒有作出清楚的
界定，令人懷疑在公眾集會或報刊中發表被認為屬煽動
性的意見的人，會否遭有關方面檢控。若此人會被檢控
，該等條文便牴觸了《公民權利和政治權利國際公約》
，因為有關規定以言論及文字入罪。此外，記協亦關注
到，任何人高叫「打倒某政府官員」的口號，皆可被詮
釋為煽動他人推翻政府。劉先生接著提出以下兩點，供
議員研究：(a)即使某人曾發表被視為屬煽動性的言論，
但假如其言論不大可能甚至不會導致暴力事故，則該人
會否遭到檢控；及(b)是否需要規定有關的煽動行為須導
致某種客觀的後果，才能構成主要的罪行。
5.吳靄儀議員回應記協提出的關注事項時指出，第2(c)(i)
至(iii)段所列的標準是普通法的基本法律原則。倘任何人
被控煽動他人以武力作出違法行為，則煽動行為與該項
違法行為之間必須有直接的關係。倘所發表的詞句與違
法行為之間只有極為疏離的關係，法庭不會裁定該人有
罪。關於煽惑的定義，她表示一直以來，並無任何司法
管轄區可作出令人滿意及合理的界定。煽惑屬普通法概
念，而在普通法中，構成煽動行為的標準訂得很低，任
何傾向對他人作出鼓勵的行為或事物皆可構成煽惑。雖
然煽惑本身並非罪行，但任何人煽動他人犯罪均可遭到
檢控。因此，她認為在缺乏令人滿意的煽惑定義的情況
下，對主要的罪行作出明確界定是十分重要的一點。主
席贊同吳靄儀議員的意見。
6. 然而，顧立勳先生回應時表示，為條例草案中任何字
眼作出界定，將屬徒勞無功之擧，因為有關定義的涵蓋
範圍將會變得過於廣泛，才可以包括在該法例下所有可
被詮釋為攻擊性的行為。此外，該法例所處理的是不常
發生並可以許多不同形式發生的情況，因此難以將此等
事故分類。他重申政府當局無意制訂任何法例，改變或
撤消現時可在香港享有的自由，藉著這些自由，任何人
均可就政府或權力架構內任何機構發表意見。他強調，
解釋法例的工作由法庭負責，法庭就某宗個案作出裁決
時，會同時考慮有關行為的實際規模、在針對有關當局
的暴力事故方面可能產生的後果，以及以上兩者的關係
。可根據此法例對之提出檢控的任何行為，均須涉及明
確的意圖。毫無目的的行為雖可引起某些反應，但卻不
會根據此法例被視為罪行，除非是基於證明具有的意圖
作出有關行為。
7. 劉進圖先生接著擧例說明，律政署一名前檢察官被控
煽惑一名臥底警務人員為其介紹非法的性服務。該名前
檢察官後來被裁定煽惑罪名成立，因為他相信與他交談
的人能提供該等非法的服務，即使實際上並無發生任何
非法行為。劉先生感到關注的是，不管有否干犯任何罪
行的結果如何，任何人只要具有煽動意圖、作出煽動性
的言論，並相信此等言論可導致違法行為，即可遭到檢
控。在極端情況下，任何人如企圖在維多利亞公園煽動
他人推翻聯合王國政府，則即使無人理會其言論，有關
方面仍可根據該條例第 2 條控以叛逆罪名。顧立勳先生
回應時表示，由於該行為的規模極小，加上不大可能導
致推翻政府的後果，實難以根據此等情況對某人提出合
理的檢控。他重申法庭在決定某人有否犯罪時，會對實
際的行為或言論、意圖及可能導致的後果作出評估。
8. 吳靄儀議員不同意顧立勳先生的意見，並指出法庭須
按照法律作出裁決。煽動行為可能只涉及一句說話，而
且涵蓋範圍廣泛，以致某人即使並無干犯任何罪行，亦
可被控煽惑他人。她認為可使任何人免於因某些荒謬事
故而被控以煽惑罪名的唯一保障，實由控方所掌握，而
非由法庭負責。
9. 主席及張文光議員贊同記協的意見，認為由於現有及
擬議法例傾向以言論或文字入罪，《約翰內斯堡原則》
既然提供一如「明顯及逼切危險」的驗證標準的類似保
障，將可在維護發表自由方面提供所需的立法保障。他
們隨後提出要求，並獲政府當局同意研究在條例草案中
加入《約翰內斯堡原則》、「明顯及逼切危險」的驗證
標準及除外條文的可行性及影響，以及研究可否刪除有
關罪行的煽惑元素和此做法的影響。
II. 議員與政府當局進行討論／擧行
會議
議員對條例草案的立場及建議
10.議員察悉前綫提交的意見書。該意見書已在會議席上
提交，並於其後連同吳靄儀議員及民主黨提交的意見書
，隨立法局CB(2)1837/96-97號文件送交議員參閱。
11.吳靄儀議員向與會各人簡介其文件的內容(該文件已
在會議席上提交)，該文件載有其對條例草案的立場及
建議，現將有關內容綜述如下：
- 由於時間及資源所限，以及基於條例草案委員會的
性質，不應修改有關叛逆及叛逆性質的罪行的條文
。雖然議員可訂定原則作日後檢討之用，但一般而
言，暫時應採納政府當局就該兩條條文提出的建議
。然而，她並不贊同以下由政府當局提出的擬議修
訂事項：
- 擬議第2(1)(c)(i)條 ─ 未能確定其會帶來甚麼
效果；
- 第2(1)(c)(ii)條 ─「聯合王國政府改變其政策
或行動」此取代語的含義並不明確，「政策
或行動」一語亦牽涉範圍廣泛的事物，故其
影響甚廣；及
- 第3(1)(b)條 ─「聯合王國政府或該屬土的政
府改變其政策或行動」此取代語的含義並不
明確。倘「措施或意見」與「政策或行動」
具有相同的含義，則宜讓此條文維持原狀；
- 不應在法規內加入有關顛覆及分裂國家的擬議條
文，因為：
- 並無開列任何理由，說明有即時需要在法規
內增訂此等罪行；
- 單以第二十三條而論，並不會造成增訂此等
罪行的效果；及
- 條例草案委員會曾作出詳細而徹底的討論，
結果未能發現有任何做法，既可訂定此等罪
行，而又不會危害港人享有的權利及自由；
- 應按普通法的定義重擬第9(1)及(2)條，把「煽動意
圖」界定為意圖引起或加深香港不同階層居民間的
敵對行為、惡感及敵意；以及藉以煽惑暴力對抗「
組成的」權力機關；
- 為了縮窄第10條所訂罪行的涵蓋範圍，加入「意圖
導致暴力」的規定；並規定第10(1)(a)至(d)條所述的
作為及文字須具有「激使發生動亂及暴力事故的傾
向」。
吳靄儀議員回答主席的提問時表示，由於在修改有關叛
逆的條文方面需要作出廣泛而深入的修訂，故應留待日
後另一次修訂行動中處理。她只會支持為進行法律適應
化而作出的修訂，而且此等修訂必須屬最低限度的修訂
，以及顯然並未超出現行法律的範圍。陸恭蕙議員贊同
吳靄儀議員的意見，認為無須增訂顛覆及分裂國家的罪
行。
12.廖成利議員表示，香港民主民生協進會(以下簡稱「民
協」)亦不支持將顛覆及分裂國家的罪行載入法令全書內
。然而，根據「一國兩制 」的概念，有需要在法律中保
留叛逆及煽動的罪行，並對之作出修訂以確保不會以言
論或文字入罪。民協認為應由香港特別行政區 ( 以下簡
稱「香港特區」)第一屆立法會按照第二十三條的規定，
進行立法或修訂現行法例的工作。由於條例草案委員會
所進行的徹底討論，或可為日後的法例修訂工作提供有
用的參考及訂定工作方向，故應把條例草案委員會的商
議工作編寫成報告，留待日後參考之用。
13. 主席向議員簡述民主黨所提交意見書的內容(該意見
書已在會議席上提交 )，並陳述該黨對條例草案的立場
及建議如下：
- 除政府當局所提建議外，亦應檢討整條條例，以
確保有關叛逆及煽動的現有條文能配合現代民主
社會的發展和國際人權公約的要求，而且不會以
言論或文字入罪；
- 雖然罪行的名稱只屬次要，但必須以明確、具體
及狹義的方式界定有關的罪行。有關方面應考慮
納入《約翰內斯堡原則》及「明顯及逼切危險」
的驗證標準，以便作出所需的立法保障；
- 如要構成叛逆性質的罪行，將須具有以下各項元
素：
- 使用有組織的武裝力量，包括教唆、串謀或
企圖使用武力的行為，或勾結外敵；
- 針對國家依法成立的政府；及
- 意圖發動戰爭，藉以使用武力推翻政府，或
終止其對國家整體或部分領土的合法和有效
管治；
- 就煽動罪行而言，有關的犯罪行為必須包括：
- 煽動任何人使用非法武力對付政府和政府人
員；
- 此等煽動性的言論和行為對國家安全及和平
構成即時及直接的危險；及
- 被告須具有煽動意圖；
- 在法例中須訂定除外條文，使以下情況可免受檢
控，從而確保政府不會濫用有關國家安全的法例
來鎮壓異己分子：
- 當事人只是忠實地發表政見，並無意圖介入
或鼓吹任何具體的叛亂行動；
- 當事人只是行使和平集會、結社自由和參加
遊行的公民權利，並無鼓吹或介入任何暴力
行為的意圖，以破壞國家安全及和平；及
- 當事人的言行並不可能對國家安全構成任何
即時及真實的威脅；及
- 該條例的以下條文必須廢除：
- 針對女皇的叛逆行為；
- 叛逆性質的罪行(這些罪行只針對意圖或公開
發表言論等行為，但此等行為遠不能達到叛
逆政府的後果，甚至和叛逆行為談不上有任
何實際和密切的關係)；及
- 其他只針對犯罪意圖的罪行，及某些未必可
能危害國家安全的合法或非法的公開行為，
例如企圖作出、準備作出或與任何人串謀作
出的具有煽動意圖的行為。
14.主席及張文光議員回答吳靄儀議員及陸恭蕙議員的提
問時表示，民主黨支持修訂第二十三條，將顛覆及分裂
國家的罪行刪除。然而，由於政治的現實環境是，日後
的香港特區立法機關相當可能就此兩項罪行立法，故民
主黨建議繼續研究政府當局所提出和顛覆及分裂國家罪
行有關的建議，了解可否對之作出修訂，達到令議員及
公眾人士均感滿意的效果，或最低限度制訂若干指引，
以便日後就香港特區立法機關制定的法例進行評估。
15.主席及陸恭蕙議員接著建議，由法律顧問按議員就顛
覆及分裂國家罪行所作的上述建議擬備委員會審議階段
修正案，供議員審議，與會各人對此表示贊同。
研究條例草案的條文及日後路向
16.鄧理宜先生回應吳靄儀議員的提問時解釋，縱使按政
府當局的建議廢除有關搜查令的第13條，警方仍可根據
《警隊條例》(第232章)行使搜查權力。
17.主席指出條例草案內某些條文，例如分別與煽惑叛變
及煽惑離叛有關的第6及7條，可能不屬條例草案的涵蓋
範圍，因而無須由條例草案委員會加以研究。吳靄儀議
員接著表示，由於此等條文只涉及軍隊及類似組織，且
不會損害公眾人士享有的自由，故她不會建議對此作出
修訂。
18.主席接著提出查詢，法律顧問回應時表示，除了有關
的修訂事項外，研究條例草案的一般原則及詳細條文，
亦屬條例草案委員會的職權範圍。條例草案委員會亦可
研究其他與條例草案有直接關係的條文。至於在立法局
的委員會審議階段會否審議擬議的修正事項，則須由主
席作出裁決。有關日後的工作路向，法律顧問表示條例
草案委員會應留意以下法律原則：
- 法規的法律效力須受制於法庭對個案的詮釋及其適
用範圍；
- 先例可影響法庭對其後的個案所作的詮釋；
- 法庭會根據現行法例詮釋立法意圖。從法律觀點而
言，倘修訂法例的目的只在於更新其措詞，而不對
其實質內容或立法意圖作出更改，則有關的案例及
先例仍會適用。然而，倘對法例的實質內容作出修
訂，以致令法庭信納該法例的立法意圖已有變，則
有關的先例便不再適用。
- 香港及聯合王國均訂有與叛逆及煽動罪行有關的案
例法，可適用於對此兩項罪行的現有條文作出詮釋
。擧例而言，對於第 9 條中煽惑他人使用暴力的煽
動意圖，在普通法已有所界定。同樣地，普通法亦
已作出界定，指明被告人須對女皇效忠一點，是叛
逆性質的罪行一項極為重要的元素。
法律顧問提出告誡，指出條例草案委員會以改革法律的
取向研究條例草案，雖然亦在條例草案委員會的職權範
圍內，但基於上文第18(c)段所述的危險情況，這做法並
不可取。
19.吳靄儀議員詢問在主權移交前由樞密院通過的案例，
在1997年6月30日後對本港是否仍具約束力，法律顧問回
應時表示，正如《基本法》第八條所規定，香港原有法
律包括普通法在內，均會予以保留。據他理解，所有在
1997年7月1日前適用的案例法及先例，在主權移交後將
繼續適用。一般而言，只要案例法和普通法成為香港原
有法律的一部分，則該等法律在 1997年 6月 30日後將予
以保留。擧例來說，樞密院在六十年代就香港某宗上訴
個案所作的判決的有關案例法，原則上會在 1997 年 6月
30日後繼續適用於本港。整體而言，政府當局贊同法律
顧問的意見。
20.主席接著提出以下情況供議員研究：如某一案例在
1997 年7月1日前對本港具有約束力，但其後卻在 1997
年7月1日後在聯合王國被推翻，則此一案例會否繼續
具有上述法律效力。他認為此問題應交由本地法庭作
出裁決。他接著建議法律顧問在會後就叛逆及煽動行
為提供有關的本地案例及聯合王國的重要案例，供議
員參考，法律顧問對此表示同意。
III. 下次會議的日期
21.條例草案委員會將於1997年4月16日(星期三)下午12時
30分擧行下次會議，逐一研究條例草案的條文及檢討該
條例。
22.議事完畢，會議於下午12時40分結束。
立法局秘書處
1997年6月23日
Last Updated on 7 December 1997
