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強積金制度小組委員會
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補償基金 - 保障範圍、 運作、 管理及徵費

目的

本文件旨在闡述有關強積金制度下的補償基金的保障範 圍、 運作、 管理及徵費安排之建議(第2至5段)。

建議

保障範圍

2. 我們建議僱主及計劃成員作出強制及非強制供款而獲 得的所有累算權益, 必須受到保障, 並且不受任何限制。

補償基金的運作

3. 下文概述動用補償基金的建議機制 :

  1. 強積金計劃管理局在接獲有關強積金計劃的投
    訴或報告後, 便會進行初步調查, 以確定該宗投
    訴或報告有否根據;

  2. 倘若初步調查認為表面證據足以證明可能有任
    何人在管理計劃時作出失當行為或違法行為而
    令強積金累算權益有所損失, 強積金計劃管理局
    便會進行全面調查;

  3. 強積金計劃管理局會成立一支調查隊, 以評估
    有關損失及扣除該損失後的計劃資產淨值, 並調
    查導致損失的原因;

  4. 在調查期間, 受託人必須按照上文(c)項所指的
    調查隊作出的資產估值結果去處理調動及提取
    累算權益的申請;

  5. 倘若強積金計劃管理局不能尋找有關的計劃管 理人用其本身的資源或其專業彌償保險去補償 所有有關損失, 強積金計劃管理局將會根據既定 程序向高等法院申請要求裁決, 以便動用補償基
    金支付索償; 以及

  6. 強積金計劃管理局及受託人必須在指定期間內, 將索償金額存入有關計劃成員的帳戶。

有關機制的詳情載於附件。

補償基金的的執行及管理

4. 我們建議在補償基金設立初期, 強積金計劃管理局應 擔任補償基金的管理人。 管理局可能會在較後階段檢 討其角色, 以評定是否應由管理局繼續管理補償基金, 或 由管理局委任基金的執行人管理較為適合。

徵費

5. 我們建議 :

  1. 在強積金制度實施後便開始徵費;

  2. 當補償基金額達到規定上限(即9億元)時, 徵費
    便會暫時中止; 以及

  3. 最高徵費率應為計劃成員累算權益總額的0.03%。

論據

保障範圍

6. 強積金條例訂明, 強積金計劃管理局可設立一補償基
金, 就計劃成員因計劃受託人或其他人在強積金計劃的
執行、 管理及維持方面的失當行為或違法行為而令強
積金累算權益招致的任何損失(並經法庭應強積金計劃
管理局申請而裁定), 向計劃成員作出補償。 我們必須
在附屬法例中列明是否所有累算權益, 還是只有部分權
益受到保障, 以及應否對保障範圍加設限制。

7. 我們建議強制及非強制供款俱受補償基金保障, 理由
如下 :

  1. 兩類供款將會混合為一進行投資, 並由同一 批退休計劃管理人負責管理; 以及

  2. 把非強制供款納入補償基金的保障範圍內, 符合強積金條例為強積金資產提供保障及 確保資產安全的立法精神。 倘若任何僱主 及其僱員不希望非強制供款受補償基金保
    障, 他們可考慮按照職業退休計劃條例作出 這類額外供款。

8. 我們建議不對索償施加任何限制, 是基於下列原因 :

  1. 對所有成員一視同仁 : 此舉並不會損害擁有大 量累算權益的成員的利益。 此等成員大有可 能是服務年資長而又接近退休年齡的僱員, 他
    們最需要獲得補償基金的保障。

  2. 易於執行 : 政府將會簡化支付索償及收集徵費 兩方面的行政工作。 在處理支付索償時, 提供 全面保障的意思是指計劃內的所有成員均會獲 得同樣看待, 而他們的累算權益均會按相同的 方法計算。 我們毋須為受限制的成員訂下任何 特定的計算方法。 至於徵費方面, 只須依據累 算權益來釐定一個劃一的徵費率, 而此徵費率將 適用於強積金制度下的所有成員。 此舉對所有
    成員一律公平, 而且執行起來亦十分簡單。

  3. 容易明白 : 此舉令各有關人士(包括僱員及僱主)
    易於明白有關機制。

  4. 對市場影響最小 : 倘若政府對補償基金的索償申 請施加限制, 則計劃成員便大有可能參加由著名 的計劃管理人所營辦的計劃, 因為成員會認為此 等計劃的管理較佳, 而且會較為安全。 這樣會間
    接給予此等計劃管理人一個競爭優勢。

補償基金的運作

9. 強積金條例訂明, 強積金計劃管理局只可在有合理理 由相信累算權益方面的損失是因失當行為或違法行為而 引致的情況下, 方可向高等法院提出申請。 強積金計劃 管理局亦獲條例賦予權力去進行調查、 委任合適人士作 為調查人員, 以及要求計劃受託人安排外聘核數師就強 積金計劃管理局所指明的情況, 擬備報告。

10. 不過, 為利便補償基金的運作, 我們有需要在附屬法 例中訂立一個有關動用補償基金的詳細機制, 並以行政 指引作為輔助。 這個機制特別關乎以下數方面 :

  1. 調查 : 為確保強積金計劃管理局就有關補償基
    金的投訴或報告作出迅速回應, 我們必須制訂
    明確的條文, 界定初步調查和全面調查之目的,
    並擬訂成立一支全面調查隊的步驟和調查人
    員執行職責的程序。

  2. 分攤損失 : 我們建議調查隊的首要任務是在指
    定期限內評估扣除有關損失後的計劃資產淨值。
    受託人必須依據此項估值結果去處理調動及提
    取累算權益的申請。 這項建議之目的, 是希望
    在計劃仍在接受全面調查或法庭審理期間, 盡
    快把損失數目分攤予全部有關的計劃成員。
    否則, 在這段期間離開的成員, 有可能提取或轉
    移超出他們應得的累算權益, 以致損害其他計劃
    成員的利益。

  3. 償付損失 : 根據我們建議的制度, 計劃受託人必
    須提供足夠的專業彌償保險。 政府亦會向各類
    計劃管理人(包括受託人、 託管人及投資經理)訂
    立最低的資本規定, 以便此等款額可用作補償因
    他們的不當行為而招致的損失。 以上措施將足
    以補償大部分因失當行為或違法行為所招致的損
    失。 我們預期計劃管理人很可能會自行償付大
    部分的損失, 以保存其業內聲譽。 因此, 強積金
    計劃管理局只會在其認為計劃管理人不會自行償
    付或以保險金償付有關損失時, 才向法庭申請動
    用補償基金以償付損失。

  4. 向法庭提出申請 : 為方便處理索償申請, 我們會在
    附屬法例中訂明清晰的訴訟程序, 包括強積金計劃
    管理局所須遵照的申請手續、 索償調查報告所需
    的規定, 以及聆訊程序。

  5. 支付索償 : 為確保索償金額得以從速支付, 政府會
    為強積金計劃管理局及受託人訂立明確的規定。

補償基金的執行及管理

11. 主體條例准許強積金計劃管理局訂立有關委任合適 人士擔任補償基金執行人的規則。 故我們會將此等條 文載入附屬法例, 以便在有需要時引用。 我們建議強積 金計劃管理局應在補償基金設立初期, 負責補償基金的 管理工作, 因為有許多職責均不能轉交局外的機構執行 :

  1. 處理投訴/報告 : 我們預計有部分引致計劃資產
    有所損失的失當或違法行為， 會被計劃管理人
    (如核數師)在工作期間發現， 然後向強積金計
    劃管理局作出報告。 此等報告並不適宜向管理
    局以外的機構作出。 此外， 在處理投訴或報告
    時， 有關方面需要作出許多重要決定， 例如是
    否需要進行全面調查或向法庭提出申請。 此等
    職責不應轉交他人執行。

  2. 收集徵費 : 不宜把是否需要補充補償基金款額,
    以及何時開始收集徵費的決定權轉交他人。

  3. 教育 : 較適宜把關於補償基金的宣傳教育作為
    整項強積金宣傳教育計劃的主要部分， 以便可
    以較為連貫及較有系統地宣揚訊息。

12. 可以轉交他人執行管理補償基金的工作範疇有限，
而此等工作主要是 :

  1. 收集徵費;

  2. 支付索償;

  3. 備存帳冊和紀錄; 以及

  4. 編製經審計的財務報表。

由於強積金計劃及索償申請的數目預計不多， 而徵費亦 只是每年收集一次， 因此在上述範疇的工作量不會很多。

13. 可是, 由於主體法例已設想可委任執行人管理補償基
金, 我們仍會把有關條文納入附例之中。 此舉容許強積 金計劃管理局在未來檢討其管理補償基金的角色, 並在 有需要時委任執行人管理適當的行政工作。

徵費

14. 政府已承諾, 倘若獲得立法局批准, 政府將會注資港 幣3億元, 作為補償基金的創辦基金。 此外, 我們建議在 強積金制度實施後開始為補償基金徵費, 以便建立一筆 較龐大的儲備, 用以提供更大的保障。

15. 我們考慮了下列因素後, 建議將補償基金的上限定為
9億元 :

  1. 政府自行作出的估計 : 由於澳洲及加拿大等國
    家均沒有此類索償經驗, 故我們並無外國的統
    計數字去協助我們估計補償基金所需的金額。
    此外, 未知的變數還包括成員可能提出索償的
    個案數目、 頻密程度和索償金額。

  2. 嚴謹管制 : 在強積金制度下, 我們設有非常嚴格 的管制制度, 包括對計劃管理人制訂嚴格的批核 準則、投資指引、把託管職責脫離於受託人, 並 規定呈交年度報表及帳目。 強積金計劃管理局 有權撤銷、免任及暫時免任受託人, 此舉將可產 生有效的阻嚇作用。 故此因計劃管理人的失當 或違法行為而招致損失的機會不大。 倘若從計 劃成員的款項中預留一筆過於龐大的金額, 用以 支付數目不多的索償申請, 並不是合理的做法。

  3. 保障保險 : 政府規定受託人必須提供強迫性的保 險保障(包括就違反信託而投保的專業彌償保險), 並對受託人定下最低的資本充裕要求, 以便就強 積金制度內的計劃管理人作出不當行為提供保障。 換言之, 計劃管理人極可能利用上述保險金額支 付可以負擔的索償金額, 強積金計劃管理局可能 毋須動用補償基金來作出補償。 這樣可進一步 減少將來的索償個案數目, 以及毋須預留一筆數 目龐大的儲備金作補償基金之用。

  4. 管理方面的考慮 : 9億元的儲備金額不會過於龐 大而導致管理及投資方面出現問題。

16. 我們建議用成員累算權益款額的0.03%, 定為每年的 徵費率。 這個徵費率對每名計劃成員的影響微不足道。 倘若採用這個徵費率, 則只需11年時間便可把儲備金累 積至建議上限的9億元(假設在這段期間並無索償)。 在 強積金制度實施的頭11年內, 僱員所須繳付的徵費累積 額(以最高供款的入息水平20,000元計算), 最多亦不超過
港幣550元。


財經事務科
強制性公積金辦事處
一九九七年三月十九日

附件

有關補償基金運作的詳細程序

(a) 投訴及報告

  1. 強積金計劃管理局接獲有關強積金計劃的
    報告或投訴。

(b) 初步調查

  1. 強積金計劃管理局會進行初步調查, 以確定 該宗報告或投訴所指因失當或違法行為而引 致計劃資產蒙受損失的說法有否根據。

  2. 倘若初步調查的結論認為表面證據顯示沒有 任何損失是因管理計劃的人士之失當或違法 行為而招致的, 或該損失並非因管理計劃的人 士之失當或違法行為而招致的, 強積金計劃管 理局便會把調查結果通知投訴人, 並作出解釋。

  3. 倘若日後找到其他事實根據, 管理局可能會覆
    核有關個案。

(c) 全面調查

  1. 倘若初步調查認為表面證據足以證明有關損 失有可能是因管理計劃的人士之失當或違法 行為而引致的, 則強積金計劃管理局便會進行
    全面調查。

  2. 強積金計劃管理局會成立一支調查隊, 其成 員由局內或局外之合適的專業人士擔任。 調
    查隊的主要職責是評估扣除有關損失後的計 劃資產總值, 就損失數額和損失成因進行詳細
    調查, 並將調查結果寫成報告, 呈交強積金計
    劃管理局。

  3. 在進行全面調查期間或之後, 強積金計劃管 理局可視乎失當行為或違法行為的性質及嚴 重程度而採取下列行動：

    → 倘若有關的計劃管理人明顯違反強積 金條例所施加的標準及指引, 則強積金 計劃管理局會要求有關的管理人盡快
    作出補救, 以免招致更多損失。
    → 強積金計劃管理局會判斷是否需要採取 進一步行動(即暫時免任、免任有關受託 人或主動將有關計劃清盤), 以便對有關 情況作出補救。

  4. 在進行調查及法庭審理期間, 計劃受託人接獲 調動及提取累算權益的申請時, 必須依據調查 隊就扣除有關損失後的計劃資產總值所作的評
    估結果(上文第(ii)項)處理。

(d) 與計劃管理人的聯繫

  1. 在進行初步及全面調查期間, 強積金計劃管理 局可能需要與有關的計劃管理人作出密切聯繫。

  2. 在強積金計劃管理局清楚得知估計的損失, 並 有合理理由相信該項損失是因失當或違法行為
    而引致後, 管理局便會與須對損失負責的計劃 管理人商討是否運用其本身資源或其專業彌償
    保險來償付有關損失。

(e) 向法庭提出申請

  1. 倘若其他補償損失的方法均已用盡(例如: 計劃 管理人對調查所作的結論有異議、 有關的計劃 管理人或其承保人均無力支付補償金額), 則強 積金計劃管理局可向法庭申請作出裁決, 以便從 補償基金中撥款發放補償金額。

  2. 若法庭裁定有失當或違法行為, 強積金計劃管 理局必須根據調查報告的結果, 對因此等行為 蒙受損失的計劃成員作出補償。

(f) 支付索償

  1. 強積金計劃管理局在收到法庭發出有關支付索 償的命令後, 須於變現足夠的基金資產後, 盡快 將索償金額支付予計劃受託人。

  2. 受託人必須在收到由補償基金發放的索償金額 之日起計的30日內, 將款額分配及存入各有關的 計劃成員之強積金帳戶。

  3. 倘若有關計劃已被清盤, 強積金計劃管理局便須 在一份(或多份)英文報紙及一份(或多份)中文報 紙上刊登公告, 說明如何為公告內所列出的計劃
    成員作出支付索償的安排。

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