臨時立法會
貿易及工業事務委員會
參考資料摘要
政府對消費者委員會競爭政策報告的回應
引言
這摘要旨在向各議員匯報政府對消費者委員會的競
爭政策報告的回應，並夾附回應報告一份。
背景
行業競爭情況研究
2.我們在一九九二年的《施政報告》裏，公布我們
會在香港制訂全面競爭政策。在一九九三至一九九
六年期間，消委會受政府委託，完成了關於銀行業
、超級市場、氣體燃料供應、廣播業、電訊業和私
人住宅樓宇市場等六個行業的競爭情況研究。我們
已接納消委會提出的多項建議，其中較為重要的包
括--
- 取消七天或以上定期存款利率上限；
- 設立能源諮詢委員會，就能源政策和有
關事宜向政府提供意見；以及委託顧問
公司研究採用共同輸送系統供應氣體的
可行性；以及
- 減低兩間本地電視廣播公司廣告收入的
專利稅率。
全面競爭政策報告
3.一九九六年十一月，消委會發表了最後一份報告
，全面評估香港的競爭情況。消委會亦曾經在一九
九七年一月十四日向各議員匯報報告的內容。
4.消委會認為，政府現行的個別行業競爭政策前後
不一致、不公平和缺乏透明度。消委會認同香港須
面對國際競爭的看法，但認為我們在本地行業方面
缺乏競爭。由於目前香港是一個以服務業為主的經
濟體系，故此這方面的問題尤為重要。消委會指出
，服務行業通常毋須面對國際競爭，因而更易出現
反競爭行為。有鑑於此，消委會促請政府--
- 在香港實施全面競爭政策；
- 制訂競爭法例，以限制橫向(1)和縱向(2)
的合謀協議和防止濫用市場支配地位(3)
；以及
- 設立競爭委員會和上訴機關，以執行法
例。
5.此外，消委會認為，制訂競爭法例可使香港在參
與國際貿易討論時更形重要，特別是世界貿易組織
和亞太區經濟合作組織等國際組織現時都十分關注
競爭的問題。
現有的競爭政策
6.我們致力促進自由貿易和競爭，並完全贊同政府
盡量不干預市場力量的經濟原則。我們的目標，是
創造市場條件，促進競爭和提高經濟效益。衡量一
個市場是否存在競爭的基本標準，是競爭者是否可
進入該市場，以及該市場是否容許競爭。
7.我們不設人為障礙，阻止競爭者進入市場。我們
意識到撤銷規管對促進競爭的重要性。我們制訂了
一整套的法律措施(4)，以打擊不公平、不可靠和有
誤導成分的營商手法，以及保障競爭。此外，我們
因應個別行業的需要，例如在廣播業、電訊業和公
共運輸業，設立了各種規管制度，以保障競爭。
8.我們現行的競爭政策，與我們的自由貿易和開放
市場的政策取向一致，具有務實和顧及個別行業的
需要的特色。這套政策在香港行之有效。在過去三
年，美國傳統基金會把香港列為全球最自由的經濟
體系。世界經濟論壇、加拿大弗雷澤學院和國際管
理發展研究所對香港的國際競爭力和經濟自由度，
都給予極高的評級(全球首三位之內)。
政府的考慮因素
9.我們已根據消委會的報告，審慎檢討現行政策。
下文闡述我們對三項主要建議的見解。
- 競爭政策
10.消委會建議香港引進全面競爭政策。具體
來說，消委會建議政府當局加強社會人士對
競爭政策的目標的認識，確保新的政府政策
會考慮到對維持競爭方面的影響；並檢討現
行的監管機制，確保機制是必需的。
11.我們接納消委會的建議，同意現行的競爭
政策可以更加積極、具透明度和全面，以確
保公營和私人機構都能夠遵行。我們建議政
府應率先確保政府機制本身有助促進競爭。
為此，我們會--
- 發表一份清晰的政策聲明，列明促進競
爭的目標。我們會規定所有政府決策局
和部門遵照這些目標，並鼓勵屬於該局
或部門權限範圍的機構遵行，以確保政
策前後一致和具透明度；
- 要求各決策局充分考慮競爭的因素，在
所有提交的政策文件中具體說明有關政
策對維持競爭方面的影響。我們也會要
求各決策局審慎檢討現行的規例和政策
，以減少對進入市場和市場可競逐程度
的障礙，以及避免定下會限制競爭的措
施；以及
- 要求各決策局和部門提交在其工作範疇
內促進競爭的新措施。此舉反映政府致
力率先促進競爭。
12.為補充政府的工作，我們會--
- 要求消委會繼續監察和檢討顯然易於出
現不公平貿易活動而影響消費者利益的
行業。我們會鼓勵消委會繼續執行它們
良好的工作、與有關的決策局和部門交
換意見和提交建議給政府考慮；以及
- 要求消委會協助和鼓勵同業公會為各行
業制訂行為守則，促進香港的競爭。這
與消委會的法定責任範圍相符。
13.我們會成立一個競爭政策諮詢委員會，由財政司
司長擔任主席，負責監察政府的措施，以及考慮一
些可能經消委會進一步研究後才出現的政策問題。
除消委會外，我們會在有需要時，邀請私人機構的
有關專家參與討論研究。這個高層協調架構，能夠
提供一個專題討論的園地，檢討競爭政策的事項。
我們預算委員會會儘快展開工作。
(B) 競爭法例
14.消委會大力建議制訂競爭法例，並認為強制執行
法律，是以前後一致和具透明度的方式，處理反競
爭行為的唯一方法。
15.我們不贊成在現階段制訂競爭法例。制訂規管各
行各業的競爭法例，不能顧及個別行業的特定需要
。此舉似乎有矯枉過正之嫌，而且對商人帶來很多
不明朗的情況。很多公司訂定合謀協議，可能是為
了達致規模經濟或擴大經濟範疇效益，或為了提高
服務質素，這都是有效調配資源的種種形式。因此
，不加區分地排除這些行為，實在不適宜。我們必
須按這些行為的特定情況，進行更全面的分析，以
確定這些行為是否確實限制了進入市場的機會和可
競逐程度。
16.為配合我們的自由貿易和盡量不干預的政策取向
，我們寧可選取一個較少干預但更深入的方案，來
促進競爭。這包括公布自我規管的行為守則，以監
察不同行業的營商手法；在有需要時，考慮顧及個
別行業的需要而作出法例修改，以處理反競爭的問
題。我們不反對作出法例修改，但我們不相信橫向
和縱向限制或濫用市場支配地位的情況，已達至需
要立法作出全面限制的程度。
17.此外，我們的方案有另一個優點，就是毋須設立
如競爭委員會和上訴機關的機構。由於我們未能確
定我們希望立法限制的範疇，因此從一開始就要預
計這些機構的職權和說明理由，實有困難。反壟斷
制度經常導致曠日持久的法庭訟案增加。海外的經
驗顯示，制定反壟斷法例和設立有關機構的多寡，
與一個經濟體系的競爭力似乎沒有成正比例。新加
坡和香港雖沒有制訂整體的競爭法例，但兩地仍被
公認為全球最具競爭力的經濟體系，這實在是對倡
儀競爭法的人士的一個諷刺。這點顯示，立例並不
是促進競爭的唯一或最佳方法。就香港和新加坡的
情況來說，自由市場力量是經過驗證的有效工具。
18.消委會認為，如不制訂競爭法例，可能會影響香
港在世界組織(例如世貿組織和亞太經合組織)的國
際地位，我們已研究過香港在這情況下所受的影響
程度。雖然香港和少數其他經濟體系受到一些壓力
，要引入某種形式的競爭法例，但我們並沒有為此
感到特別憂慮，因為我們的市場較世界任何一個地
方更開放，其他經濟體系的貨物和服務均可進入本
港市場。自由市場力量在香港長期以來行之有效。
我們須十分審慎，不可擾亂一直運作良好的營商環
境。
19.就此事作出回應的機構中，大部分均對建議的法
例表示有所保留，而且不相信現時的情況已到了須
採取立法途徑的地步。他們敦促政府多進行一些研
究，再三思考後才下決定。
(C) 競爭委員會和上訴機關
20.消委會建議設立獨立的競爭委員會和上訴機關。
正如上文所解釋，我們寧可促進社會人士加深了解
和更積極地遵守本港現有架構內的競爭政策。我們
認為毋須另設機關，因為本港有多個行業都已制訂
了具調查權力的規管制度，可以對業內人士實施具
約束力的守則。因此，無需要重複這些行業的執行
工作資源。公眾亦對這項建議大有保留，認為這個
機關擔當的角色，與其他現有的規管組織和政府決
策局的角色重疊或產生混淆，而且這個機關亦缺乏
專門知識去應付個別行業的需要。另一個引起爭論
的問題，關乎是否適宜把諮詢、調查和司法權力全
部授予一個機關。
21.我們相信，上文第11-13段載述的一整套措施，足
以表明政府決意促進競爭和進一步提高香港的經濟
效益。
國際層面
22.國際間沒有巨大的壓力或清楚確認，每個經濟體
系都需要制訂競爭法例。在亞太經合組織的18個成
員當中，香港是沒有制訂整套競爭法例的六個經濟
體系(5)之一。亞太經合組織並沒有取得共識，認為
競爭政策必須有整套的競爭法例。
23.從世貿組織的層面來看，雖然有條文散見於世貿
組織各類協議，規定成員有責任確保不會出現某些
反競爭的商業行為，但沒有指明有關的方法。其實
，有關競爭的討論，是在近期才開始的，而討論的
焦點，是較偏重於貿易與競爭政策的相互關係。看
來，國際間任何形式的統一競爭規則，不大可能會
在不久的將來制訂。
對財政和人手的影響
24.上述建議不會對政府各有關決策局和部門的財政
和人手造成重大影響。工商局局長會盡量藉着調配
整體資源，承擔因設立競爭政策諮詢委員會而引致
的額外工作量。
對經濟的影響
25.有些商業行為，我們或不能確定為有害的反競爭
行為，同時，這些行為也許是基於其他經濟效益的
理由而進行的。倘若我們對這些商業行為採取立法
措施或加以肯定的行動，會構成政府對私人商業活
動不適當的干預。
26.今時今日的一般趨勢，是政府減少干預。撤銷管
制，以及保持一個開放、可供開拓和具競爭力的市
場，是提高市場力量的自由運作的一個適當方法。
這應是我們競爭政策的主要目的。
27.我們應繼續採用更靈活、更能顧及個別行業需要
，而不是比較僵硬地規管所有行業的政策取向，並
輔以可鼓勵競爭的適當措施和行為守則，這樣才是
在香港現況下是較可取的做法。
公眾諮詢
28.前立法局於一九九三年二月、一九九六年五月和
一九九七年一月，就促進公平競爭而進行的三項議
案辯論中，敦促政府迅速制訂公平貿易政策，以及
提交法案，設立一個公平貿易委員會。我們在議定
上文11-13段所載的未來路向前，已充分考慮過議員
所提出的意見。
29.我們在一九九六年十二月至一九九七年三月期間
，諮詢了超過110間機構，包括各商會、同業和專業
公會，以及高等教育院校， 收到88份回應。大部分
的意見贊成在現有架構內維持和加強香港的競爭優
勢，並促請政府更詳細檢討對擬議競爭法的需要，
以及這項法例所涵蓋的範圍。
宣傳
30.在向事務委員會匯報過後，我們會舉行記者招待
會及發放新聞稿。
工商局
一九九七年十一月三日
註(1) 橫向協議是指競爭者之間的協議，目的是提高或固定價格
(所謂「操縱價格」)；壓抑投標價格(「串通投標」)；分配指定
顧客或銷售分區給某些特定公司，並且不在分區或其他公司的
顧客方面進行競爭(「分佔市場」)；或不與其所屬市場內其他
公司的供應商交易(「集體抵制」)。
註(2) 縱向協議是指供應商和分銷商或零售商之間的協議，目的
是釐定零售商向顧客銷貨的最低價錢(所謂「規定零售價」)；規
定零售商或分銷商不得銷售與供應商產品互相競爭的產品(「獨
家交易」)；或規定某一產品採購商須向同一供應商訂購其他產
品(「強迫搭賣」)。
註(3) 濫用市場支配地位通常是以減價形式，令競爭同業不能立
足市場(「掠奪性定價」)，或者以不同的條件向一些顧客銷售產
品(「差別對待」)。
註(4) 有關的法例包括《貨品售賣條例》、《商品說明條例》、
《商品提供(隱含條款)條例》、《管制免責條款條例》和《不合
情理合約條例》。
註(5) 沒有制訂整套競爭法例的其他五個經濟體系包括新加坡、
印尼、馬來西亞、文萊及巴布亞新幾內亞。
