臨時立法會
臨立會CB(2)1476號文件
(此份會議紀要業經政府當局審閱)
檔號：CB2/PL/WS
臨時立法會
福利事務委員會
特別會議紀要
| 日 期： | 1998年3月24日(星期二)
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| 時 間： | 下午3時30分
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| 地 點： | 立法會會議廳
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出席委員：
王紹爾議員(主席)
李家祥議員
李啟明議員
杜葉錫恩議員
林貝聿嘉議員
梁劉柔芬議員
許賢發議員
陳婉嫻議員
劉江華議員
羅叔清議員
蔡素玉議員
缺席委員：
陳財喜議員(副主席)
朱幼麟議員
何世柱議員
梁智鴻議員
莫應帆議員
馮檢基議員
楊孝華議員
楊耀忠議員
蔡根培議員
譚耀宗議員
出席公職人員：
- 議程第I項
- 財經事務局政府經濟顧問
- 鄧廣堯先生
- 社會福利署助理署長(社會保障)
- 簡何巧雲女士
- 政府統計處助理處長
- 梁錦滔先生
- 高級統計師
- 蘇鄧仲欣女士
- 議程第II項
- 衛生福利局副局長(2)
- 何永謙先生
- 衛生福利局首席助理局長(福利)(1)
- 趙崇幗女士
- 社會福利署署長
- 梁建邦先生
- 社會福利署副署長(行政)
- 黃游倩如女士
- 社會福利署助理署長(社會保障)
- 簡何巧雲女士
- 高級統計師
- 馮玉枝小姐
- 議程第III項
- 衛生福利局副局長(2)
- 何永謙先生
- 衛生福利局首席助理局長(福利)(1)
- 趙崇幗女士
- 財經事務局政府經濟顧問
- 鄧廣堯先生
- 社會福利署副署長(行政)
- 黃游倩如女士
- 社會福利署助理署長(社會保障)
- 簡何巧雲女士
- 高級統計師
- 馮玉枝小姐
- 政府統計處助理處長
- 梁錦滔先生
列席秘書：
- 總主任(2)4
- 陳曼玲女士
列席職員：
- 副秘書長
- 羅錦生先生
- 研究主任1
- 胡志華先生
- 高級主任(2)4
- 麥麗嫻女士
I.貧窮的量度 研究報告編號RP 07/PLC
(臨立會CB(2)1196號文件)
.副秘書長向議員簡述上述研究報告的內容，並指出
若干國際組織及海外地區曾經採用以下4種方法界定
貧窮
- 絕對貧窮的分析方法；
- 相對貧窮的分析方法；
- 標準預算的分析方法；及
- 收入替代的分析方法。
副秘書長闡釋這4種分析方法的概念和原則概要，並指
出所有方法均各有弊端，因此對於應該怎樣去劃定貧窮
綫，迄今仍沒有一個各方都同意的方法。標準預算法是
較普遍採用的方法，曾分別為世界銀行、國際勞工組織
和美洲國家開發銀行所採用。
2.副秘書長表示，這項研究報告曾經就5個國家及台灣
的情況進行研究。在這些國家及地區當中，只有美國
利用收入替代法劃定一條官方貧窮綫，其他國家及地
區只定有半官方貧窮綫，或根本沒有劃定任何貧窮綫
。
3.副秘書長表示，雖然香港政府並沒有劃定官方的貧窮
綫，而當局亦已於1997年10月3日的事務委員會會議席
上向議員解釋不劃定官方貧窮綫的原因，但香港的學者
指出，由於當局採用標準預算法來釐定綜合社會保障援
助(綜援)的金額，故此，領取綜援人數的多寡，可以反
映香港的貧窮程度。副秘書長又提及一項由香港社會服
務聯會(社聯)和樂施會於1996年12月聯合進行的一項研
究；該項研究發現，全港約共有64萬人的生活處於赤貧
狀況，約佔全港人口的11%。另一項由香港社會保障學
會於1997年9月進行的研究則顯示，全港約有85萬人的
生活處於赤貧狀況，約佔全港人口的13%。
4.財經事務局政府經濟顧問(政府經濟顧問)認為由臨立
會資料研究及圖書館服務部撰寫的報告，是一份很好
的報告，觀點持平中肯。他表示各方對劃定貧窮綫的
方法意見紛紜，莫衷一是。他同意報告所羅列的4種分
析方法均各有弊端。有見及此，政府當局不想倉卒採
納其中一種方法為香港劃定貧窮綫。他認為，當局必
須顧及香港本身的環境因素。為此，政府採用開支統
計方法來釐定綜援的金額。
5.由於另有要務，主席於此時離席。與會的事務委員會
委員選擧李啟明議員暫時代為主持會議。
6.許賢發議員表示，美國的貧窮綫為每人每天14.4美元
(折算約相等於每人每月港幣3,500元)。然而，香港的
綜援標準金額只是每人每月約2,000元。他質疑當局以
甚麼依據來計算綜援金額。他又質疑，政府當局之所
以不劃定貧窮綫，是因為擔心一旦劃定貧窮綫，便需
要增加綜援金額。
7.社會福利署助理署長(社會保障)在回應時表示，當局
是根據綜援申請人本身的情況來評估申請人的需要。當
局亦會根據申請人本身的需要，發放其合資格領取的適
當標準金額及／或特別津貼。綜援的平均發放金額為每
人每月港幣3,000元左右。以國際標準衡量，這個援助金
額已經相當不錯。她表示，當局不界定貧窮綫的真正原
因，在於根本沒有一個完全準確無誤的方法可供採用。
此外，任何單一種劃定貧窮綫的方法都證明各有弊端，
各有令人質疑之處。
8.社會福利署助理署長(社會保障)表示，以國際標準而
言，當局用以釐定綜援金額計算基礎的現行方法，是一
個備受尊重的方法，因為這個方法可與標準預算法或基
本需要分析法比擬。政府當局自1996年開始，一直採用
基本需要分析法及住戶開支統計調查方法作為參考點，
用以釐定新的標準援助金額及其他特別津貼金額。總括
而言，住戶開支統計調查提供了一個參考點，讓當局得
知香港較低收入人士的消費模式；而基本需要開支預算
法則用以反映政府當局經詳細考慮後，對綜援受助人的
需要所持的觀點。社會福利署助理署長(社會保障)亦認
為，考慮到政府當局所發放的特別津貼包括租金津貼後
，其實綜援的平均發放金額已達合理水平。她認為假如
大家比較一下綜援的平均發放金額與美國的每人每天
14.4美元的數字，便會發現兩者其實是相當接近的。此
外，當局最近已經調整綜援受助長者的每月標準援助金
額：由1998年4月1日起，這些長者可獲發放的每月援助
金便會增加380元。她表示，無論當局有否劃定貧窮綫，
當局一樣是因時制宜，以切合綜援受助人的需要為己任
，並積極回應社會各界人士對綜援金額的適當水平所表
達的意見。
9.政府經濟顧問認為，由於香港與美國兩地的物價和生
活水平各異，因此單單就香港的綜援金額與美國貧窮綫
的數字作比較，委實過於粗略。如要作出比較，應該把
兩地的物價和生活水平的差異計算在內。他認為，如果
把上述兩項因素計算在內，香港綜援金額的水平並不低
於美國的標準。
10.陳婉嫻議員指出，由社聯和香港社會保障學會進行
的研究分別顯示，約有60萬和約80萬非綜援受助人的
生活處於赤貧狀況。陳議員詢問，政府當局為這些並
無領取綜援的赤貧人士提供甚麼援助。社會福利署助
理署長(社會保障)在回答陳議員的質詢時表示，上述
兩項研究所採用的方法均有不足之處，但她同意的確
有些原應接受綜援的人士並沒有領取綜援。然而，她
認為導致這個現象的原因並不在於當局沒有劃定貧窮
綫，而是由於有些人不願意申領綜援，尤其是一些仍
未能接受依賴綜援維生的概念的長者。她表示，政府
當局和非政府機構都關注這個現象，它們亦已經盡可
能廣為宣傳綜援計劃。不過，在過去一、兩年間，綜
援的個案量以每月2%的速率攀升。這個現象反映一些
合資格申領綜援但之前沒有提出申請的人士，現在已
逐漸改變對申領綜援的觀念，願意向當局提出申請。
11.陳婉嫻議員要求政府當局劃定貧窮綫，以解決沒
有領取綜援的人士現時所面對的生活赤貧的問題。陳
議員表示，她記得資料研究及圖書館服務部曾於1996
年進行過另一項研究，當時得出的研究結果顯示，那
些並沒有領取綜援的窮人的可動用收入，較綜援受助
人可動用的收入為少。
12.社會福利署助理署長(社會保障)在回應時表示，以
現行綜援制度的運作方式，應該可以幫助到所有經濟
拮据的人士。不過，若干需要綜援予以協助的人士卻
沒有提出申請，原因可能是他們認為申領綜援是丟臉
的事，又或者他們根本不知道當局設有綜援計劃。也
有一些人士是因為積蓄超過政府當局所釐定的資產限
額，以致不合資格申領綜援。社會福利署助理署長(社
會保障)認為，以國際標準衡量，把資產限額定於每人
35,000元已經相當寬鬆。此外，她認為陳議員所引述
的兩項研究所採用的研究方法均有其謬誤之處，他們
為香港所界定的赤貧定義及據此而計算所得的赤貧人
數，都不能反映現實情況。她表示，由於相對貧窮的
概念有其弊端，因此政府當局不應採用劃定相對貧窮
綫的政策。至於研究報告所載由世界銀行所估計的多
條貧窮綫，社會福利署助理署長(社會保障)認為，要
就國際間不同地區的情況作有意義的比較，是相當困
難的。
13.政府經濟顧問認為，現行有關綜援的政策較劃定貧
窮綫更為可取。他認為，假如真的要劃定一條貧窮綫
，便會硬性把某一群生活水平在貧窮綫以上的人摒除
於社會保障制度之外。即使在某些情況下，這些人士
實在有需要獲得社會保障津貼，但基於已劃定貧窮綫
的關係，他們也無法獲得保障。他又表示，根據現行
政策，所有符合綜援計劃所定準則的人士均可以提出
申請，這是一個較靈活的制度，可以幫助那些真正有
需要的人士。放寬有關的資格準則，會令很多原本剛
剛不合資格領取綜援的人士變為合資格，因而令綜援
受助人的數目激增，分薄了原本可供分配給真正需要
援助人士的財政資源。
14.許賢發議員認為，如果政府當局認為很多人對綜援
計劃一無所知的話，便應該加強宣傳綜援計劃。社會
福利署助理署長(社會保障)在回應時表示，綜援制度
現時已經相當廣為人知，而且申領綜援亦非常方便，
因為全港共設有33個社會保障辦事處，全部均位處交
通方便的地點。
15.許賢發議員和陳婉嫻議員都認為，政府當局應該正
視上述兩項調查所揭示的赤貧問題。陳婉嫻議員認為，
假如政府當局不同意兩項調查的結果，即不同意全港約
有70萬或80萬人的生活處於赤貧狀況，政府當局便應該
自行制訂研究方法，計算處於赤貧狀況的人士的數目，
並向他們提供援助。就此，她認為當前討論的研究報告
及資料研究及圖書館服務部較早時所擬備的研究報告，
都是有用的參考資料。她建議首屆立法會將來成立的福
利事務委員會應該跟進這個問題。
16.社會福利署助理署長(社會保障)表示，對於議員表示
關注的事項，政府當局一直積極作出回應。擧例說，當
局決定由1998年4月1日起，把發放給綜援受助長者的每
月綜援標準金額增加380元。不過，政府當局始終認為，
不宜採用劃定貧窮綫的概念。
17.杜葉錫恩議員詢問，是否有很多人因為要供養內地
的親屬，以致自己的生活陷入困境。社會福利署助理署
長(社會保障)在回應時表示，社會福利署並沒有備存現
正供養內地親人的香港人的數目，但她強調，根據現行
政策，政府只會透過社會保障制度協助香港人本身，而
不會承諾協助香港人供養在香港以外地區居住的人士。
18.主席詢問當局可否放寬資產限額。社會福利署助理
署長(社會保障)在回應時表示，基於傳統"積穀防饑"的
觀念，一般人都希望本身能薄有積蓄，而長者亦普遍
希望積存一筆儲蓄，作為身故時的殮葬費。當局將會
在即將進行的檢討當中，再次研究將資產限額定為每
人35,000 元的問題。
19.杜葉錫恩議員認為政府當局應該安排更多體恤安置
，以改善窮人的生活條件。她認為，對很多人來說，
如果他們獲得編配公共房屋，便能夠勉強維持生計。
社會福利署助理署長(社會保障)在回應時表示，社署
一直與房屋署合作，由社署提供理據，證明哪些個案
的確需要獲得體恤安置。她表示，現時有一類住戶稱
為"低收入綜援住戶"，照顧那些雖然投身工作行列但
收入微薄的住戶。杜葉錫恩議員認為，令人們生活艱
難的是房屋問題，不是綜援問題。杜葉錫恩議員亦認
為，體恤安置的批核條件實在是過於苛刻。她認為現
時的貧窮問題主要是屋租昂貴所致，並非由於其他因
素。主席指出，批核體恤安置的權力在於房屋署，但
申請是否獲得批准則視乎社署所作的建議。他認為社
署應該特別關注新移民家庭的需要，避免這些住戶的
居住環境過於擠逼。
II. 檢討綜合社會保障援助(綜援)
20.社會福利署署長表示，政府當局現正就綜援進行檢
討，以找出辦法，協助失業的綜援受助人重新投入勞
工市場，並激勵他們找尋工作。有關的建議將於1998
年6月備妥。社會福利署署長向議員闡釋，綜援受助人
可以分為以下3個類別
- 76%為亟需援助的人士，包括長者及沒有工作
能力的殘疾人士和患病人士；
- 8%至9%為單親家庭；及
- 9.5%(即超過18 000宗個案，佔全港失業人士
超過20%)為失業人士。在過去5年，因失業而
領取綜援的受助人數目有急劇上升的趨勢。
21.社會福利署署長表示，政府當局最近就屬失業類別
的約250宗綜援個案(包括單身人士和家庭個案)進行抽
樣研究。這項調查亦包括若干單親家庭。
22.社會福利署署長表示，這項研究旨在找出失業的綜
援受助人在覓職方面所面對的困難，從而為他們提供
適當的服務。政府當局在進行研究期間，向約250名參
與這項研究計劃的人士提供輔導服務，每兩個星期為
他們提供一次輔導服務。此外，社署亦與勞工署和僱
員再培訓局緊密合作，積極與僱主聯絡，務求為參與
這項計劃的綜援受助人物色適合他們的就業機會。至
於那些希望出外工作的單親家長，社署會轉介他們給
家庭服務中心，為他們提供托兒服務。社會福利署署
長指出，這項計劃實行約3個月後，有55名人士已經覓
得工作，包括12位因失業而領取綜援的單身人士、19
位來自單親家庭的人士，以及24位來自其他類別住戶
的人士。他們所覓得工作的薪金由每月900元至10,500
元不等。
23.社會福利署署長表示，在這55人當中，42人是自己
主動找到工作的，其餘是在勞工處的協助下覓得工作
。他認為這項計劃的結果顯示，如果失業的綜援受助
人獲得政府更多的協助，他們是可以在勞工巿場找到
工作的。因此，政府當局現正考慮擴展有關計劃，協
助更多失業的綜援受助人重新投入就業巿場。
24.許賢發議員認為，這項計劃具建設性。不過，他要
求政府當局更進一步，對於那些剛剛重新覓得工作的
綜援受助人，放寬他們可免列入計算範圍的入息數額
。他又促請政府當局檢討計算綜援金額的基礎。
25.社會福利署署長在回應時闡釋，在當局現正進行的
檢討當中，會一併考慮可免列入計算範圍的入息的問
題。然而，在現時的綜援制度下，已設有"低收入"的
綜援類別，以補足低收入人士的入息。至於綜援金額
是否足夠的問題，社會福利署署長表示，政府當局業
已決定由1998年4月1日起，把發放給綜援受助長者的
每月綜援標準金額增加380元。
26.陳婉嫻議員促請政府當局考慮向失業的綜援受助人
發放額外的失業津貼，起碼在他們再次找到工作之前
的一段時間發放這項津貼。社會福利署署長在回應時
解釋，失業津貼的性質與綜援的性質截然不同，因為
後者是一項無須供款的計劃。他表示，政府當局需要
審慎研究發放失業津貼的問題，而且這個問題亦不在
現正進行的綜援檢討的範圍之內。
27.陳婉嫻議員關注，失業的綜援受助人需要不同類別
的公共援助。社會福利署署長在回應時表示，綜援受
助家庭的學童可以申領津貼，應付與在學有關的開支
。此外，綜援受助人因見工而引致的交通費用，亦可
以因應個別個案的情況而獲得考慮發還。陳婉嫻議員
認為，政府當局應該提供其他津貼，供受助人理髮、
購買衣物、獲取傳呼服務及購買報紙等。社會福利署
署長在回應時表示，對於當局是否需要提供這些津貼
，社會上可能會有不同的意見。他認為，對政府當局
而言，更加重要的工作，是找尋方法，務求激勵失業
的綜援受助人投身工作行列，同時加強他們重新投入
就業巿場的信心。社會福利署署長亦藉此機會澄清，
當局並沒有建議，失業人士如過了一段時間而仍未覓
得工作，當局便終止發放綜援予失業的綜援受助人。
28.王紹爾議員返回會議廳，恢復主持會議。
29.社會福利署署長在回答主席的提問時表示，當局現
正考慮，待政府當局的建議於1998年6月備妥後，可否
就當局的建議諮詢巿民的意見。他歡迎議員就綜援計
劃提出任何建議。
III. 綜援計劃及公共福利金計劃：
因應通脹調整金額事宜
(臨立會CB(2)1299(01)號文件)
30.衛生福利局副局長(2)向議員簡述政府當局的建議
- 把所有綜援受助長者每月可領取的標準金額增
加380元；
- 依據通脹把綜援計劃(包括上文(a)項)和公共
福利金計劃的標準金額增加4.8%；及
- 把綜援計劃的租金津貼最高限額調高8.8%。
當局建議上述增幅由1998年4月1日起生效。
31.衛生福利局副局長(2)指出，由於當局把1997/98年度
的通脹率高估了1.5%，故此當局建議應按照1998/99年
度的社會保障援助物價指數(下稱"社援指數")的預測升
幅，由1998年4月1日起，將綜援／公共福利金的標準
金額增加4.8%，但這項因應通脹而作出的調整，有效
時間將維持至1999年7月底為止。當局下次檢討上述標
準金額，並因應通脹情況對金額作適當調整時，調整
金額會由1999年8月1日起生效。他指出延展調整金額
的生效期，將會令高估1997/98年度通脹率的因素得以
抵銷。衛生福利局副局長(2)指出，按照慣常採用的原
則，如指數的預測升幅經證實與實際升幅有差距，當
局應在計算來年的調整幅度時，計及上述差額。不過
，當局建議不應把本年度的4.8%預測升幅減去去年所
高估的1.5%升幅，讓綜援／公共福利金受助人所得金
額由1998年4月1日起，完全按照4.8%的升幅調整。
32.衛生福利局副局長(2)表示，當局亦建議議員把權力
轉授庫務局局長，使他可在日後按照甲類消費物價指
數中私營房屋租金指數的變動幅度，每年調整綜援計
劃所發放的租金津貼最高限額，使租金津貼跟綜援計
劃下某些財政限額和其他特別津貼每年進行調整的情
況一樣，即也是由庫務局局長根據獲轉授的權力予以
批准。
33.許賢發議員認為，由於現時的綜援標準金額已經非
常低，他不贊成政府當局的建議，因為對綜援受助人
來說，這項建議的調整金額實在太低。他認為，根據
社援指數，因應通脹就1998/99年度的綜援／公共福利
金金額作出的調整應該是6%，而非4.8%。他表示，雖
然此擧會令當局額外承擔約1億元的開支，但這個數額
仍在香港政府可以負擔的範圍之內。況且，這筆開支亦
值得付出，因為能夠改善為社會上亟需援助的人士所提
供的財政支援。
34.衛生福利局副局長(2)在回應時澄清，1998/99年度
的社援指數的預測升幅只是4.8%，而1996/97年度及
1995/96年度的通脹率亦分別高估了3.6%及2.3%。他
表示，在決定綜援／公共福利金標準金額的增幅時，
應以客觀的討論及檢討實際情況作為依據，只有這樣
調整金額才是合理的做法。藉預測與實際升幅的差距
來調整援助金的金額，實在於理不合。
35.陳婉嫻議員表示不能接受政府當局的建議，並要求
當局維持一貫政策，即不會在新財政年度調整援助金
的金額，以抵銷對上一年度對通脹率的預測誤差。衛
生福利局副局長(2)答稱，他希望議員注意這項政策對
財政方面的影響。事實上，當局現時用於綜援方面的
開支已經高達100億元。他認為應該按照有關政策的規
定，因應社援指數的預測升幅，每年調整綜援／公共
福利金的標準金額。
36.主席認為，假如1998/99年度的實際通脹率低於4.8%
，則當局建議延展調整金額的有效期根本不能節省政府
開支。衛生福利局副局長(2)在回應時表示，政府當局會
在因應通脹率調整1999至2000年度的綜援／公共福利金
的金額時，把預測與實際通脹率的差額計算在內。衛生
福利局副局長(2)在回答主席的提問時估計，有關調整會
令當局在社會保障方面的開支減少2億元。不過，主席對
於這項估計的依據表示懷疑，因為明年的實際通脹數字
，仍然是未知之數。
37.陳婉嫻議員認為，政府當局的建議會令綜援／公共
福利金受助人在1999年4月1日至1999年7月31日期間所
獲得的援助金金額，無法享有每年一次的金額調整。
由於長者每月所得的綜援標準金額會由1998年4月1日
起增加380元，她認為當局建議延展調整金額的有效期
，目的只是彌補由此而增加的開支。她又認為，不論
是前立法局議員還是臨立會議員，較早時都曾經要求
當局增加綜援金額，因此，政府當局應該考慮這些意
見。
38.政府經濟顧問表示，根據既定原則，綜援／公共福
利金的標準金額應該每年作出調整，調整幅度應以當
年的通脹率為準。有見及此，政府當局的建議是有充
分理據的，因為這項建議旨在令當局在計算明年的綜
援／公共福利金的調整金額時，把去年所高估的1.5%
通脹率計算在內。社會福利署副署長(行政)表示，政
府當局並沒有建議收回已發放給綜援受助人的款項；
相反，雖然政府當局已經發現去年的預測通脹率與實
際通脹率有差距，但政府當局仍會由1998年4月1日起
，把綜援／公共福利金的標準金額增加4.8%，有效期
至下次調整金額為止。
39.衛生福利局副局長(2)在回答蔡素玉議員的提問時
表示，日後調整綜援／公共福利金的標準金額時，會
由每年的8月1日起生效。蔡素玉議員批評這項安排，
認為這樣會令綜援／公共福利金的受助人在每年的4月
1日至7月31日期間所獲發放的援助金額，無法享有每
年一次因通脹而作出金額調整。衛生福利局副局長(2)
澄清謂，情況並非如此，因為日後調整金額時，當局
會以現行年度8月份至下一年度7月底的一年內的實際
通脹率作為計算調整金額的依據。
40.事務委員會一致同意，政府當局應維持一貫政策，
即不會在新財政年度調整援助金的金額，以抵銷對上
一年度對通脹率的預測誤差。主席要求政府當局據議
員所提的意見檢討其建議，並考慮擬議的新安排可能
對綜援受助人造成的影響。
41. 會議於下午5時40分結束。
臨時立法會秘書處
1998年6月2日
