立法會
立法會CB(2)2816/98-99號文件
(此份會議紀要業經政府當局審閱)
檔號：CB2/H/5
立法會內務委員會
特別會議紀要
| 日 期： | 1999年5月6日(星期四)
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| 時 間： | 上午9時
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| 地 點： | 立法會會議廳
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出席議員：
梁智鴻議員(內務委員會主席)
楊 森議員(內務委員會副主席)
田北俊議員
朱幼麟議員
何秀蘭議員
何俊仁議員
何敏嘉議員
何鍾泰議員
李永達議員
李卓人議員
李柱銘議員
李家祥議員
李啟明議員
李華明議員
呂明華議員
吳亮星議員
吳靄儀議員
周梁淑怡議員
夏佳理議員
馬逢國議員
涂謹申議員
張文光議員
張永森議員
許長青議員
陸恭蕙議員
陳婉嫻議員
陳榮燦議員
陳鑑林議員
梁劉柔芬議員
梁耀忠議員
程介南議員
單仲偕議員
黃宏發議員
黃宜弘議員
黃容根議員
楊孝華議員
楊耀忠議員
劉江華議員
劉漢銓議員
劉慧卿議員
蔡素玉議員
霍震霆議員
譚耀宗議員
鄧兆棠議員
缺席議員：
丁午壽議員
何世柱議員
何承天議員
李國寶議員
吳清輝議員
陳國強議員
陳智思議員
曾鈺成議員
劉千石議員
劉皇發議員
劉健儀議員
鄭家富議員
司徒華議員
羅致光議員
馮志堅議員
列席官員：- 署理政務司司長
- 孫明揚先生
- 衞生福利局局長
- 霍羅兆貞女士
- 保安局局長
- 葉劉淑儀女士
- 規劃環境地政局局長
- 蕭炯柱先生
- 房屋局局長
- 黃星華先生
- 教育統籌局局長
- 王永平先生
- 政府統計處處長
- 何永煊先生
- 入境事務處處長
- 李少光先生
- 政府經濟顧問
- 鄧廣堯先生
列席秘書：- 內務委員會秘書
- 林鄭寶玲女士
列席職員：- 法律顧問
- 馬耀添先生
- 總主任(2)5
- 羅榮樂先生
- 高級主任(2)8
- 蘇美利小姐
引言
內務委員會主席歡迎政府當局的代表出席是次應當局要求而安排的特別會議。他表示，是次特別會議的目的，是讓政府當局向議員講述當局估計因終審法院於1999年1月29日宣告的裁決而擁有香港特別行政區(下稱"香港特區")居留權的內地人士來港對社會及經濟服務所造成的影響。他進一步表示，由政府當局擬備的兩份題為"終審法院對居留權事宜的裁決：服務評估"及"享有本港居留權的內地人士估計數目"的文件，已於會議席上提交議員參閱。
政府當局對各項服務所受影響的評估
2. 署理政務司司長表示，由於終審法院的判決，合資格享有香港特區居留權人士的數目大幅增加。根據政府統計處(下稱"統計處")所進行的中期統計調查初步結果，估計因終審法院的判決而享有香港居留權的合資格內地人士達1 675 000人，其中692 000人是第一代的合資格人士，而983 000人是第二代的合資格人士。署理政務司司長強調，雖然該項統計調查是由統計處以客觀和專業的方式進行，但難免會有若干因素導致高估或低估合資格人士的總數。儘管如此，政府當局認為，統計處調查所得的1 675 000人之數，是現階段可用作評估的最佳參考數字。
3. 署理政務司司長又表示，根據統計調查的結果，各有關政策局在過去一周已就合資格人士來港對基礎設施、社會服務及就業所造成的影響進行初步評估。評估的範圍包括房屋、教育、醫療服務、社會福利、就業情況、就業輔導服務、職業訓練和再培訓、交通及環境等方面。政府當局所作的評估是基於以下的假設 --
- 終審法院已裁定香港特區政府必須在一段合理時間內處理居權證的申請，而處理的過程不得以行政措施拖延。為此，政府當局認為合理的假設是第一代合資格人士會在3年內來港定居，而第一及第二代人士會在10年內全數來港定居。
- 根據統計處所進行的統計調查，80%的受訪者認為其在內地的子女會選擇來港定居。不過，由於入境事務處的經驗顯示大多數享有居留權的內地居民會選擇來港，政府應假設所有合資格人士均會行使此項權利，以此作為評估各項服務及設施需求的基礎。
- 此項評估並不包括在終審法院作出判決之前已合資格享有香港居留權的內地居民，因為政府當局已為此等人士來港後需要的設施及服務作出規劃。
4. 署理政務司司長告知議員，為了應付第一代及第二代合資格人士來港後對各類設施及服務的需要，香港的納稅人在未來10年將要承擔非經常開支7,100億元，而到第10年各項服務每年經常開支將達330億元。署理政務司司長指出，相比之下，政府在1998至99年度的非經常開支總額為550億元，而經常開支則為1,669億元。他進一步表示，當局對各項服務的評估並不全面，因為當中尚未顧及本港人口增長會對香港市民現時享有的各項設施及服務帶來更大需求，以及政府對各類服務所作的承擔，例如市政、康樂、體育和藝術設施，以至範圍由地區事務到保安的各項公共服務。
5. 署理政務司司長表示，除了龐大的財政負擔外，更大的問題是土地需求亦會大增。當局估計，只是應付額外人口的基本需要，便需要1 277公頃土地，其中大部分會用作興建公共房屋。但在現代城市生活，其他基礎設施如道路及社區設施等，亦是同樣重要。規劃環境地政局估計，根據香港現時的規劃準則，為額外1 675 000人提供居所共需6 000公頃土地。署理政務司司長指出，在過去10年，政府每年只能平均提供約200公頃土地。此外，大規模發展土地難免會在規劃及環境方面引起很多問題，這是市民和政府均須面對的實際難題。
6. 關於有報章提到政府統計數字的準確程度，署理政務司司長重申，儘管在技術上有所限制，該等統計數字足以讓政府當局據以評估各項服務會受到的影響。即使把評估結果打個較大的折扣，政府當局是否有能力應付依然成疑。他補充，是次會議的目的並非要尋找解決辦法，而是向議員講述政府當局估計1 675 000名合資格人士來港後對教育、就業、醫療服務、社會福利、環境及房屋的需要。
教育
7. 教育統籌局局長表示，根據統計處所提供的年齡資料，將會在首3年來港的170 000名第一代合資格子女，以及將會在第8至10年來港的400 000名第二代合資格子女，年齡在20歲以下，他們需要接受教育。此類人士的數目相等於現時全港學生人數六成有多。在10年之內，本港共需興建242所學校(136所小學及104所中學)，而在第11及12年，另須建成24所中學，以應付日漸長大並需要額外中學學位的合資格子女的需求。由於土地資源有限，物色合適的土地(約158公頃)在12年間興建266所學校是個大難題。
8. 教育統籌局局長指出，由於實在無法在3年內興建大量學校，當局須最少在首3年採取一系列應變措施，而該等措施會對政府提供優質教育的工作造成影響。有關的措施包括將小一派位的現行方法，由按分區派位改為全港性派位；將中學的每班學生人數由40人增至45人；放棄計劃在2002至2003年度讓60%小學生接受全日制教育的目標。此外，當局亦可能要採取其他更激烈的措施，例如將現時的全日制小學，改為上下午班制及／或進一步增加小學的每班學生人數。教育統籌局局長進一步指出，在12年內大約需要15 300名教師，而現時全港每年只有1 620個職前培訓名額和1 100個在職培訓名額。換言之，本港將來會有很多教師未經訓練，除非師資培訓的名額可大幅增加。他補充，當局在作出評估時，未有計及該等子女日後對大學學位的需求。
就業輔導服務、職業訓練及再培訓
9. 教育統籌局局長表示，由於日後有876 500名新來港人士加入本港的勞動人口，當局須在未來10年分階段增設20間新來港定居人士就業輔導中心和兩間本港就業輔導中心，即10年間的增幅為200%。
10. 教育統籌局局長進一步表示，約60%適齡工作的新來港人士將需要一些職業訓練。職業訓練局(下稱"職訓局")估計，在未來10年大約需要123 000個訓練名額，而且職訓局須額外興建兩間學院，以提供技術員訓練。此外，當局亦需提供大約876 000個訓練名額，因為預期90%適齡工作的新來港人士需要接受再培訓。
失業情況及對經濟的影響
11. 政府經濟顧問表示，在未來10年，大約會有875 000名新來港人士(356 000名第一代人士及519 000名第二代人士)加入本港的勞動市場，此等人士約佔本港現時總勞動人口的四分之一。隨著第一代合資格人士陸續來港，失業率會從2000年開始遽升，到2002年底，失業率會較沒有第一輪來港人潮的情況高出約10%。第二代人士來港，亦會令失業率上升，到2009年年底，失業率會較沒有第二輪來港人潮的情況高出約12%。
12. 政府經濟顧問又表示，較低職位類別勞工的供應量大幅增加，會減低僱主的工資成本。此等額外勞動人口亦會使本港同業工人的工資受到壓抑，而就整個社會而言，按人口平均計算的本地生產總值亦會隨之降低。由於要撥出龐大資源以便為1 675 000名新來港人士提供各項服務，可用於投資經濟發展的資源因而減少，如此會影響經濟進一步發展的潛力，從而影響到其產生足夠資源以應付此等及其他社會需求的能力。
醫療衞生服務
13. 衞生福利局局長告知議員，在未來10年將需要44公頃土地，用以興建11間新醫院。估計此項龐大建院計劃的非經常開支總額約為260億元，而在第10年年底的每年經常開支總額為83億元。鑑於興建醫院由規劃至落成大約需時5年，在新醫院落成啟用之前，便須使用現有的設施，以應付第一代人士對醫療服務的需求。此項安排難免會對醫療服務造成嚴重影響。
14. 衞生福利局局長表示，當局將需要設立多間普通科門診診療所、母嬰健康院、學生健康服務中心及健康評估中心，估計非經常開支總額為12億元，而在第10年年底每年經常開支總額為4.8億元。在新設施落成前，衞生署必須增加普通科門診服務，並須延長各服務中心及健康院的服務時間，才能應付新增的求診個案。此安排會使輪候時間更長，而無法獲得服務的人數亦會隨之增加。
社會福利
15. 衞生福利局局長表示，根據社會福利署的紀錄，來自內地的新來港人士約有13%至14%接受綜合社會保障援助(下稱"綜援")。以此為依據，估計在第10年年底每年的綜援額外開支為84億元。終審法院的裁決所引起的大量來港人潮，亦會引致對各類福利服務的需求增加，包括家庭及幼兒照顧、青少年、安老、康復等服務。因此，在未來10年所需的非經常開支總額為26.2億元，而在第10年年底，每年經常開支為14.4億元。
土地及基礎設施
16. 規劃環境地政局局長表示，根據1998年2月所公布的全港發展策略檢討，政府當局估計可能需要應付本港人口到2011年將達810萬的問題。為使香港在未來12年有足夠地方容納如此龐大的人口，政府當局已計劃在新界及市區設立10個策略性增長地區，透過填海工程，開拓總共5 730公頃土地。由於終審法院的裁決會使人口增加1 675 000人，要在同一期間容納此等人口，便需要6 000公頃額外土地。上述數字只代表提供基本居所、教育及政府／團體／社區設施等所需的最少土地。此外，還有其他土地需要，例如提供商業及工業用地，以創造就業所需的職位，以及提供其他為全港規劃的設施。他指出，為了提供所需的額外土地，政府當局須要研究物色新的策略性增長地區(主要是在新界西北部和東北部)；如可能的話，更會進一步增加現時已建設地區的人口密度及／或在中央海港以外地方(例如深井、屯門或吐露港)進行填海工程。
17. 規劃環境地政局局長進一步表示，為額外的1 675 000人口提供居所需的土地，面積大約相等於3個將軍澳新市鎮。過往的經驗顯示，要發展一個規模與將軍澳相同的新市鎮，由規劃、土地開拓至房屋大廈落成可供第一批人口入住，前後需時15年。興建面積與3個將軍澳新市鎮相等的新人口中心，所需費用約為4,150億元。此筆款項包括土地開拓及建造當地基礎設施的基本費用，但不包括興建房屋及主要的運輸基建，例如主幹道路或鐵路。
環境
18. 規劃環境地政局局長表示，香港現時的人口每天生產約8 000公噸都市固體廢物。新增的人口會令此類廢物每天增加2 000公噸。在2011年之前，現時的3個堆填區會全部填滿，故必須迅速物色新的堆填區。除固體廢物外，本港人口每天還生產210萬立方米污水。新增的人口會令污水量每天增加50萬立方米。政府當局不但要擴充現有及已規劃的污水處理設施，還須興建新的設施。
房屋
19. 房屋局局長表示，根據統計處發表的中期統計調查結果，估計需興建的房屋單位總數約為173 300個，以應付首3年第一代合資格人士來港對房屋所帶來的新需求。換言之，香港在首3年間每年須興建13個大型屋邨(每個屋邨有超過4 000個單位)。由2003年至2006年會再有80 000個房屋單位的需求，以致首7年需額外興建的單位總數達253 000個。此外，由2007年至2009年間，再另有280 400個單位的需求。因此，由2000年至2009年，所需的單位總數為533 700個(384 000個公共房屋單位及149 400個私人樓宇單位)，以應付第一代及第二代合資格人士的房屋需要。由此計算，每年須興建約53 400個單位，即等如把現時每年建屋量增加94%。
20. 房屋局局長補充，如此大量合資格的人士來港，會令當局無法達到各項主要的房屋政策目標，最終不但引致公營和私營房屋出現過分擠迫的問題，而且在寮屋區、板間房和天台單位居住的家庭數目亦會增加。
議員提出的問題
21. 內務委員會主席感謝政府當局的代表講述當局對各項服務所受影響的評估，並請議員提出問題。
22. 陳榮燦議員詢問，政府當局有否制訂任何計劃，以解決1 675 000名合資格人士來港對各項服務造成影響的問題。署理政務司司長回應時表示，政府當局已初步評估此事對各項服務所造成的影響，而下一步會是制訂各項計劃，以處理有關的問題。
23. 黃宜弘議員詢問，政府當局依據甚麼準則定出以3年為期，讓692 000名第一代合資格人士來港。署理政務司司長回應時表示，政府須在一段合理時間內讓合資格人士來港，以符合終審法院的判決。何謂一段合理時間，應從合資格人士的觀點來考慮。舉例而言，入境事務處缺乏人手處理居權證的申請，不能成為拖延該等人士來港的合理理由。他進一步表示，市民普遍認為3年會是合理的時間。
24. 李永達議員詢問，既然在未來7年內將要興建約253 300個房屋單位，以應付合資格人士來港對房屋的需要，政府當局是否打算撤銷公屋申請人須符合居港7年的規定。
25. 房屋局局長在回應時表示，政府當局並無打算改變公屋申請人須符合居港7年的規定。他重申，當局在評估房屋方面的影響時，是以未來10年會有1 675 000名合資格人士來港為推算基礎。在可見未來，當局將無法應付此一額外需求，原因並非是居港7年的規定，而是因為興建如此大量的額外公屋需要時間。造成的結果是公營及私營房屋均出現過分擠迫的問題，而當局亦無法達到其主要的房屋政策目標。署理政務司司長補充，新來港人士不論合資格申請入住公屋與否，都會有住屋需求。
26. 張文光議員表示，政府當局應考慮採取現有教育服務範疇內的其他方案，例如放棄在2002至2003年度讓60%小學生接受全日制教育的目標，然後才決定興建更多小學以應付需求。
27. 教育統籌局局長回應時表示，當局須根據現行政策評估教育服務會受到的影響。政府當局不能未事先諮詢有關各方，便單方面放棄推行小學全日制教育的政策。政府當局仍然希望達致在2007至2008年度讓所有小學生接受全日制教育的目標。教育統籌局局長進一步表示，由於實在無法在3年內興建大量學校，以應付第一代年齡在20歲以下的合資格人士的需求，因此當局須採取其他應變措施，例如將小學派位的方法，由按分區派位改為全港性派位，以及將中學的每班學生人數由40人增至45人。如此難免會對政府提供優質教育的工作造成影響。
28. 劉江華議員詢問，由於提供所需的服務涉及龐大開支，政府會否因而在未來10年出現財政赤字。副庫務局局長答稱，鑑於現時經濟不景氣，令財政預算在短期內出現赤字，加上吸納合資格來港人士亦使財政需求有所增加，當局預期要回復預算平衡的情況，在中期而言未能辦到。她指出，當局根據對提供服務所引致的影響作出的評估，並假設預測趨勢增長率為3.5%，估計到2009至2010年度，政府開支的增長率會高於本港整體經濟的增長率達70%。至於公共開支佔本地生產總值的百分比，1999至2000年度為21.1%的數字，到2009至2010年度可能增至26%左右。她補充，為了解決財政不平衡的問題，以及符合《基本法》第一百零七條的規定，政府當局須考慮採用一些方案，藉以增加政府收入及大幅削減政府開支。
29. 李柱銘議員表示，居留權問題並不是突如其來的，並詢問為何政府當局自《中英聯合聲明》在1984年簽訂後，一直沒有制訂任何計劃，以處理居留權問題所引起的影響。
30. 署理政務司司長答稱，有些人認為居留權問題是突如其來的。眾所周知的事實是，社會人士對《基本法》第二十四條有不同的解釋，即使在終審法院宣判後情況亦是如此。主要的原因是，《基本法》第二十四條特意以寬鬆的形式草擬，使政府日後能制定法例，列明實施條文的細節。他指出，在回歸之前，中英聯合聯絡小組已就居留權問題達成共識。籌備委員會(下稱"籌委會")曾參照該項共識，就應如何解釋第二十四條提出意見。雖然全國人民代表大會常務委員會(下稱"人大常委會") 藉通過籌委會主席所提交的籌委會工作報告而接納籌委會對第二十四條的意見(載於籌委會工作報告內)，但終審法院並不認為該等意見能有助解釋第二十四條的含義，理由是該等意見是在《基本法》頒布後才提出的。他補充，政府當局是根據終審法院的判決，以所有1 675 000名合資格人士均會行使其居留權來港為依據，評估各項服務所受到的影響。
31. 李華明議員詢問，政府當局估計在社會保障方面每年的額外開支為35億元，當局在推算此數時有否顧及新來港人士須在港居住滿一年方可申領綜援的規定。
32. 衞生福利局局長回應時表示，很多新來港人士的居港父母是香港永久性居民，該等父母本身已在領取綜援，而他們在內地子女到達香港後，即可就其新來港子女申領綜援。她進一步指出，35億元的估計數字，是指第7年年底在社會保障方面每年的經常開支。該估計數額是根據社會福利署顯示約有14%新來港人士領取綜援的紀錄推算得來。
33. 程介南議員詢問，根據政府當局對各項服務所受影響作出的評估，是否表示即使日後來港定居人數遠比當局估計合資格人士達1 675 000名之數為少，政府亦沒有能力吸納。
34. 署理政務司司長表示，有些人可能對日後會來港定居的合資格內地居民人數有不同的假設。他指出，以不同的假設人數作推算基礎，對服務需求影響進行評估的結果便會有所不同。他又補充，政府當局是根據其認為較切合實際情況的假設，對各項服務所受的影響作出評估。
35. 田北俊議員表示，根據政府當局的評估，日後會有876 000名新來港人士加入香港的勞動人口，但在未來10年本港可提供的基本技能／職前訓練名額，合共只有125 000個。他詢問，政府當局是否假設其餘750 000名新來港人士均為熟練工人，抑或政府當局會倚賴私營機構為此等人士提供所需的職業訓練。
36. 教育統籌局局長答稱，職業訓練可分為兩部分，即基本技能／職前訓練和再培訓。在未來10年，各培訓機構將會提供約123 000個基本技能／職前訓練名額及823 000個再培訓名額。政府當局會因應實際需求，評估有否必要將部分再培訓名額撥作基本技能／職前訓練。他指出，新來港人士在接受訓練或再培訓後能否找到工作，須視乎社會上是否有足夠的新職位空缺，而此又要視乎香港的經濟情況而定。
37. 田議員進一步詢問，政府當局有否評估在876 000名合資格人士中，屬適齡工作但並無任何職業技能者為數多少。教育統籌局局長答稱，政府當局並不知道將會加入勞動人口的876 000名合資格人士有何職業技能。教育統籌局局長補充，假設此等人士已達中學教育程度，當局預計其中約90%須接受再培訓。
38. 陳婉嫻議員表示，當局應對全港人口進行全面住戶統計調查，以搜集享有香港居留權的內地人士數目的準確數據。
39. 政府統計處處長表示，截至4月中，當局已就綜合住戶統計調查中20 000個訪問對象的半數進行統計調查。他解釋，按國際標準而言，樣本數目已不算少，而該等已完成調查的訪問對象，本身已構成一個獨立的科學性隨機樣本，可用來推論整體的情況。他指出，要進行全面的統計調查，將需要10 000至20 000名受過特別訓練的統計員。訓練如此多的熟練統計員，需要相當時間。
40. 陳婉嫻議員詢問，在有關"享有本港居留權的內地人士估計數目"的文件的附件中，為何"20-49"歲此 一年齡組別所涵蓋的年齡範圍較附件所載其他年齡組別為大。政府統計處處長解釋，"20-49"歲的年齡組別涵蓋適齡工作的人士。他進一步解釋，"6-11"歲及"12-19"歲的年齡組別分別涵蓋適齡就讀小學及中學的兒童，而"50-59"歲及"60+"歲的年齡組別則涵蓋高齡人士。
41. 李卓人議員表示，他對截至4月中以"隨機回應法"訪問9 200個被抽選住戶中半數所得的"非註冊婚姻所生子女"數目的準確性，表示有所保留。
42. 政府統計處處長表示，統計員採用"直接提問法"就"非註冊婚姻所生子女"的問題搜集資料時遇到困難。根據統計員的意見，"直接提問法"完全沒有作用，因為受訪者在回答問題時普遍表現尷尬或採取敷衍態度。因此，他認為透過"直接提問法"所得的"非註冊婚姻所生子女"數目並不可靠。
43. 關於陳婉嫻議員較早時所提到文件第3段的列表，李議員詢問為何"非註冊婚姻所生子女"的數目多於"註冊婚姻所生子女"的數目。
44. 政府統計處處長答稱，該列表所示的172 000人並不包括在終審法院作出判決前已享有居留權的102 000人。此外，該類子女的人數在過去數年逐漸減少，因為部分人士已循單程通行證(下稱"單程證")制度來港。他補充，在1995年11月至1996年1月進行統計調查的結果顯示，香港居民在內地所生而仍在內地居住的子女人數為320 000名。此數目並不包括"非註冊婚姻所生子女"。在該320 000名子女中，有不少已在過去3年循單程證制度來港。但由於有新生子女加入該類別，故此該增幅在若干程度上已抵銷所減少的數目。當時"非註冊婚姻所生子女"的數目，大致相等於列表所示的274 000名第一代"註冊婚姻所生子女"。至於520 000名"非註冊婚姻所生子女"，他解釋，他們並非全部是所謂"包二奶"或"婚外情"所生的子女。他們有不少屬內地"事實婚姻"所生的子女。他進一步表示，直至90年代初，國內很多育有子女的人士均沒有辦理婚姻註冊手續。
45. 李議員又要求政府統計處處長向議員提交一份報告，載述當局就受訪者回答以"隨機回應法"提出有關"非註冊婚姻所生子女"的問題所作的分析。政府統計處處長解釋，"隨機回應法"是非常精密的統計方法，專業統計人士在處理主題極為敏感的統計調查時會採用此方法。個別議員如希望了解更多有關"隨機回應法"的資料，可與他本人聯絡，他樂意向議員詳細解釋該統計方法。
46. 內務委員會主席表示，還有超過10名議員仍未提問，但他必須把會議結束。他建議在1999年5月8日(星期六)舉行另一次會議，繼續進行討論。
47. 內務委員會主席感謝政府當局的代表出席是次會議。
48. 會議於上午10時45分結束。
立法會秘書處
1999年9月14日
