立法會
立法會CB(2)2913/98-99號文件
(此份會議紀要業經政府當局審閱)
檔 號： CB2/PL/CA
立法會政制事務委員會
特別會議紀要
| 日 期 ： | 1999年6月3日(星期四)
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| 時 間 ： | 下午2時30分
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| 地 點 ： | 立法會大樓會議室A
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出席委員 ：
事務委員會委員
黃宏發議員(主席)
劉慧卿議員(副主席)
李永達議員
李柱銘議員
張永森議員
楊孝華議員
劉漢銓議員
缺席委員：
吳靄儀議員
夏佳理議員
張文光議員
陸恭蕙議員
程介南議員
曾鈺成議員
楊 森議員
司徒華議員
其他出席議員：
李啟明議員
吳亮星議員
蔡素玉議員
出席公職人員：
- 政制事務局局長
- 孫明揚先生
- 署理政制事務局副局長
- 葉文娟女士
- 律政司副律政專員
- 歐義國先生
- 律政司高級助理法律政策專員／基本法組
- 黃慶康先生
- 保安局首席助理局長
- 朱曼鈴小姐
列席秘書：
- 助理秘書長2
- 林鄭寶玲女士
列席職員：
- 法律顧問
- 馬耀添先生
- 總主任(2)5
- 羅榮樂先生
I. 政府當局作出簡報
(立法會CB(2)2201/98-99(01)號文件)
副主席歡迎政府當局的代表出席會議。
2. 政制事務局局長概述政府當局應事務委員會要求而擬備的文件所載各項要點。政制事務局局長表示，按照《基本法》第四十三條及第四十八條第二款，行政長官已就其執行《基本法》所遇到的問題向國務院提交報告，並請國務院協助提請全國人民代表大會常務委員會(下稱"人大常委會")解釋《基本法》第二十二條第四款及第二十四條第二款第(三)項的立法原意。他補充，根據人大常委會《議事規則》第十二條，可向人大常委會提出法案／議案以進行審議的授權機構或人士包括國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、人大各專門委員會，以及人大常委會組成人員10人或以上聯名。他亦指出，根據《基本法》第一百五十八條第四款，人大常委會在對《基本法》進行解釋前，須徵詢香港特別行政區(下稱"香港特區")基本法委員會的意見。
3. 政制事務局局長進一步表示，行政長官已承諾，政府當局只會在極其特殊的情況下才提請人大常委會解釋《基本法》。政制事務局局長亦表示，律政司已在1999年5月26日及1999年6月2日的立法會會議上告知議員，政府當局會審慎考慮設立正式機制的建議。政制事務局局長補充，行政長官提請國務院要求人大常委會解釋《基本法》第二十二條第四款及第二十四條第二款第(三)項的報告，已於1999年5月21日送交港澳事務辦公室以轉呈國務院。政府當局會在國務院接納該報告並把此事轉交人大常委會處理後，隨即公開該報告的內容。
4. 主席多謝政制事務局局長作出簡報，並邀請議員提問。
5. 李柱銘議員建議，由於該文件涉及5項不同事宜，議員應在會議上逐一加以處理。議員表示贊同。
6. 楊孝華議員詢問政府當局有否考慮人大常委會《議事規則》第十二條下的其他方案，例如尋求人大常委會各專門委員會提供協助，又或取得人大常委會組成人員10人或以上聯名，然後才決定提請國務院協助要求人大常委會作出解釋。
7. 政制事務局局長表示，《基本法》第四十三條規定，行政長官"是香港特別行政區的首長，代表香港特別行政區"。該條又規定，行政長官"依照本法的規定對中央人民政府和香港特別行政區負責"。因此，由行政長官代表香港特區行事，提請中央人民政府(即國務院)要求人大常委會作出解釋，是適當的做法。
8. 楊議員進一步詢問，政府當局如日後決定提請人大常委會解釋《基本法》，會否考慮向人大常委會各專門委員會或基本法委員會，而不是國務院提出要求。政制事務局局長答覆時表示，人大常委會的專門委員會包括財政經濟委員會、民族委員會、華僑委員會及其他一些委員會，但不包括基本法委員會。他重申，行政長官的職權之一是負責執行《基本法》，行政長官如在執行《基本法》時遇到問題，便有責任向國務院作出報告。他補充，除行政長官外是否還有其他人士可提請國務院要求人大常委會解釋《基本法》，是另一問題。
9. 主席認為，把《基本法》第四十三條連同第四十八條第二款一併理解，是否便可為行政長官提請國務院要求人大常委會解釋《基本法》提供法律依據，實在並不明確。
10. 李柱銘議員表示，《基本法》第一百五十八條及第一百五十九條分別訂明《基本法》的解釋權及修改權。他詢問，既然提請國務院要求人大常委會作出解釋的是行政長官，則決定終審法院在作出判決時對《基本法》有關條文的解釋屬錯誤的人，是否行政長官。他亦詢問某人如在終審法院被判敗訴，可否透過國務院要求人大常委會解釋《基本法》。他進一步表示，依他之見，行政長官在終審法院判政府敗訴後決定提請人大常委會作出解釋，此舉已引起憲制問題。
11. 副律政專員答稱，儘管《基本法》並無明文規定賦權行政長官提請國務院要求人大常委會作出解釋，但鑑於行政長官憑藉《基本法》第四十三條及第四十八條第二款所負有的憲法責任，行政長官採取此做法是合法之舉。副律政專員亦表示，《基本法》並無任何條文阻止任何人提請人大常委會解釋《基本法》。不過，他指出，在終審法院被判敗訴的訴訟人不會因要求人大常委會作出解釋而受惠，因為不論人大常委會的解釋為何，終審法院所宣告的判決亦會對有關法律訴訟的各方具約束力。
12. 副律政專員進一步表示，雖然終審法院在法律程序中有終審權，但《基本法》第一百五十八條明確規定，《基本法》的最終解釋權屬於人大常委會。如人大常委會對有關條文的解釋有別於終審法院，則人大常委會的解釋便對香港特區法院具約束力。他堅稱，行政長官決定提請人大常委會作出解釋此舉，既合憲亦合法。
13. 李柱銘議員又詢問，如在終審法院被判敗訴的是聲稱享有居留權的人士而不是政府，而該等人士請求行政長官提請國務院要求人大常委會作出解釋，則行政長官會否代表他們提請人大常委會作出解釋。副律政專員答稱，他看不到有關人士如何會藉提請人大常委會作出解釋而受惠，因為即使人大常委會的解釋與終審法院的解釋有別，終審法院的判決仍會對有關法律訴訟的各方具約束力。
14. 李柱銘議員表示，人大常委會的解釋可能會對該等與居留權案件所涉人士情況相若的其他人士造成影響。他要求政府當局確定，如居留權案件所涉人士在終審法院被判敗訴，行政長官會否代表他們提請人大常委會作出解釋。
15. 副律政專員回覆時重申，政府當局只會在極其特殊的情況下才提請人大常委會作出解釋。他認為，就討論中的事項而言，李議員假設只因某人在終審法院被判敗訴，行政長官便應協助該人提請人大常委會作出解釋，並不是恰當的假設。政制事務局局長補充，政府當局難以在並無有關詳情的情況下作覆，說明在日後可能出現的類似案件中如原告人敗訴，行政長官會否提請人大常委會作出解釋。政制事務局局長進一步表示，在有關的居留權案件中，行政長官決定要求中央人民政府協助提請人大常委會作出解釋，是為了確定《基本法》第二十二條第四款及第二十四條第二款第(三)項按照真正的立法原意究竟涵義為何。
16. 副律政專員回應李柱銘議員較早時提出是誰決定終審法院對《基本法》有關條文的解釋屬錯誤的問題時表示，政府的立場是，他們認為有充分理由相信於1997年制定的《人民入境(修訂)(第2號)條例》及《入境(修訂)(第3號)條例》反映了《基本法》第二十二條第四款及第二十四條第二款第(三)項真正的立法原意，而政府正提請人大常委會作出解釋，以便確定該等條文的真正立法原意。
17. 李柱銘議員詢問在副律政專員的答覆中"他們"一詞所指為何。副律政專員表示，該詞指作為香港特區首長的行政長官。
18. 李永達議員詢問，某人如在終審法院被判敗訴，可否要求人大常委會解釋《基本法》。政制事務局局長答稱，有關人士可要求人大常委會《議事規則》第十二條所載的授權機構或人士提供協助。該等機構或人士會如何處理有關人士的要求，須由他們決定。
19. 李永達議員進一步詢問，除極其特殊的情況外，是否還有其他情況行政長官會應在終審法院被判敗訴的人士的要求，提請人大常委會作出解釋。政制事務局局長表示，若不知道有關詳情，實難作覆。但他指出，政府當局會以具透明度的方式處理有關要求。
20. 張永森議員對《基本法》第四十三條及第四十八條第二款有否為行政長官提請人大常委會解釋《基本法》提供了法律依據，表示有所懷疑。他詢問，如人大常委會的解釋導致在居留權案件中受影響的各方被褫奪終審法院的判決所賦予的權利，政府當局有否採取任何措施，例如提請人大常委會解釋《基本法》第四十三條及第四十八條第二款，免得他們對政府提出法律訴訟。
21. 副律政專員表示，律政司向行政長官提供的意見是，他為履行《基本法》第四十三條及第四十八條第二款所加諸的憲法責任而提請人大常委會作出解釋，是合法的做法。某人如認為行政長官決定提請人大常委會作出解釋並不合法，可隨其意願對行政長官提出法律訴訟。
22. 張議員進一步表示，據他所了解，香港特區包括香港特區的政府及市民。他詢問政府當局會否設立正式機制，訂明在何種情況下，行政長官及公眾人士可提請人大常委會解釋《基本法》的條文。
23. 副律政專員解釋，由於人大常委會按照其《議事規則》運作，政府當局不宜設立任何限制人大常委會運作的機制。他重申，在提請人大常委會解釋《基本法》第二十二條第四款及第二十四條第二款第(三)項時，行政長官是依照《基本法》條文及人大常委會的《議事規則》行事。
24. 劉慧卿議員亦關注到《基本法》第四十三條及第四十八條第二款有否為行政長官提請人大常委會解釋《基本法》提供了法律依據。她指出，據陳弘毅教授在1999年5月29日事務委員會會議上所述，該兩項條文只可當作隱含一個意義，就是根據中國的法律制度，行政長官有權提請人大常委會作出解釋。她詢問政府當局是否引用此個中國法律概念，以推論行政長官根據該兩項《基本法》的條文擁有此權力。
25. 副律政專員回覆時表示，按普通法涵義嚴格來說，"權力"一詞指向他人加諸義務或責任的能力。他指出，行政長官並非行使"權力"迫使人大常委會作出解釋，他只是要求國務院提請人大常委會作出解釋而已。他亦指出，一般來說，任何人沒有法定權力，亦可提出要求。他補充，既然《基本法》第四十三條及第四十八條第二款已對行政長官加諸向國務院作出報告及執行《基本法》的責任，根據普通法原則，行政長官如因在執行《基本法》時遇到問題而請求國務院提供協助，是合法的做法。
26. 劉議員提到政府當局較早時曾表示於1997年制定的第2號及第3號修訂條例反映了《基本法》第二十二條第四款及第二十四條第二款第(三)項的真正立法原意，她詢問政府當局為何不在終審法院聆訊居留權案件期間，根據《基本法》第一百五十八條提請人大常委會解釋該兩項有關條文。
27. 副律政專員表示，在終審法院進行聆訊期間，政府認為《基本法》第二十二條第四款是一項涉及中央和香港特區關係的條文，而終審法院亦作如此假設。就行政長官決定提請人大常委會解釋《基本法》第二十二條第四款而言，一般的共識是，《基本法》第二十二條第四款不在香港特區的自治範圍內，因此有充分理由提請人大常委會行使權力對該項條文作出解釋。他重申，行政長官只會在極其特殊的情況下才提請人大常委會作出解釋，並且強調，行政長官不會每逢政府在終審法院被判敗訴，便提請國務院要求人大常委會作出解釋。他又表示，政府當局已闡釋過提請人大常委會解釋《基本法》的有關條文，是合法的做法。
28. 劉議員指出，在終審法院進行聆訊的某個階段，政府曾表示會根據《基本法》第一百五十八條提請人大常委會作出解釋，但其後卻在有關聆訊期間澄清不會提請人大常委會作出解釋。她進一步表示，行政長官在終審法院宣判後決定提請人大常委會作出解釋，等於尋求推翻終審法院的判決。依她之見，行政長官此舉會對法治及終審法院的終審權造成損害。
29. 副律政專員表示，根據《基本法》第一百五十八條第三款，如符合下列兩項準則，終審法院便須提請人大常委會作出解釋：首先，如有需要解釋《基本法》不屬香港特區自治範圍內的條款，而在此方面，政府在終審法院進行聆訊期間已表明，《基本法》第二十二條第四款涉及中央和香港特區的關係；其次是有關解釋會影響案件的判決。他進一步表示，政府已向終審法院表明，如符合該兩項準則，終審法院必須提請人大常委會作出解釋。不過，只有終審法院才可在其進行聆訊期間裁定有關情況是否符合第二項準則。
30. 劉議員請法律顧問提供意見，說明《基本法》第四十三條及第四十八條第二款有否為行政長官提請人大常委會作出解釋提供了法律依據，因為《基本法》第一百五十八條並無明文規定賦予行政長官此項權力。法律顧問回應時表示，他不宜在是次會議上辯論與行政長官所作決定的合法性有關的法律問題，因為政府當局說過此等問題可能會引起訴訟。但他指出，《基本法》是一份憲法文件，而且據政府當局所述，作為香港特區首長的行政長官如在執行《基本法》時遇到問題，便有憲法責任向國務院作出報告。他進一步表示，任何人如其法律權益受到行政長官決定提請國務院要求人大常委會作出解釋所影響，可就行政長官此舉提出法律訴訟。
31. 主席詢問任何人如不同意終審法院對《基本法》的解釋，是否均可提請國務院要求人大常委會作出解釋，而不論該人是否有關法律訴訟的一方。
32. 政制事務局局長指出，根據《基本法》第四十八條第二款，行政長官有責任執行《基本法》。此外，《基本法》第四十三條亦規定，行政長官對國務院負責。因此，行政長官處於獨特的地位，而只有行政長官才有憲法責任執行《基本法》，以及在遇到任何執行《基本法》的問題時請求國務院予以協助。此憲法責任並不適用於任何其他人士。政制事務局局長進一步表示，任何人如認為其獲《基本法》賦予的權利因政府所採取的任何行動而被褫奪，均可向行政長官或循立法會的申訴制度向立法會提出呈請或申訴。
33. 劉議員詢問人大常委會的解釋會否導致終審法院的判決被推翻。副律政專員回覆時表示，就有關法律訴訟的各方而言，終審法院在居留權案件中所宣告的判決為終局判決。即使人大常委會的解釋與終審法院的解釋有別，終審法院的判決仍不受影響。他補充，人大常委會的解釋只會改變某些原則，而該等原則將適用於有待裁決的聲稱享有居留權的案件或日後由其他人提出的此類案件。
34. 劉議員又詢問法律顧問有否要求律政司澄清，終審法院的判決對該等與居留權案件所涉人士情況相同的其他人士的影響。法律顧問表示，他已代表保安事務委員會主席涂謹申議員致函律政司，要求澄清該等"代表案件"對情況與"代表案件"中所涉指名申請人相同人士會有何影響，以及人大常委會所作解釋如其效力與終審法院判決的效力相反，對憑藉終審法院的判決將合資格享有居留權的人會有何影響。他進一步表示，該函件已於1999年5月20日發出，但迄今仍未收到任何回覆。副律政專員表示，他認為保安局局長已表明，情況與居留權案件所涉人士相同的人將會獲得相同待遇。主席表示，在收到律政司的答覆後，會在稍後階段研究法律顧問在其函件中所提出的疑問。
35. 主席指出，根據《英皇制誥》，總督就管治香港向倫敦的聯合王國政府負責，而根據《基本法》第四十三條及第四十八條第二款，行政長官則向中央人民政府及香港特區負責。他要求法律顧問進行研究，把《基本法》所訂行政長官的憲制角色與《英皇制誥》所訂總督的憲制角色作一比較，尤其是有關執行法律及處理申訴方面。
36. 副律政專員表示，就討論中的事項而言，他不肯定有關分別的意義何在。他指出，在提請人大常委會解釋《基本法》第二十二條第四款及第二十四條第二款第(三)項時，行政長官是履行其對中央人民政府及香港特區的憲法責任。至於處理申訴方面，在殖民地制度下，總督有責任處理申訴及請願事項，而根據《基本法》第四十八條第十三款，行政長官亦有責任處理申訴及請願事項。如在終審法院被判敗訴的訴訟人向行政長官提出申訴，行政長官會否採取行動以支持該申訴人，須視乎有關申訴的情況而定。副律政專員強調，在執行法律方面，行政長官顯然必須按照《基本法》行事，並確保《基本法》在香港特區獲得遵守。
37. 主席詢問，如終審法院拒絕政府在其進行聆訊期間提出終審法院應提請人大常委會作出解釋的要求，行政長官可否依據《基本法》第四十三條及第四十八條第二款，提請國務院要求人大常委會作出解釋。副律政專員答稱，任何人均可隨時致函國務院，要求人大常委會解釋《基本法》。國務院會否接納有關要求，則是另一回事。
38. 李柱銘議員提到律政司司長在1999年5月18日內務委員會特別會議上的發言稿第11段時表示，政府提請人大常委會作出解釋，以推翻終審法院對關於香港特區自治範圍內事宜的《基本法》第二十四條第二款第(三)項的解釋，並非正確的做法。他指出，《基本法》第八十二條規定，終審權屬於終審法院，而且根據《基本法》第一百五十八條第二款，終審法院有權解釋《基本法》關於香港特區自治範圍內的條款。
39. 副律政專員回應時表示，就法律而言，《基本法》第二十四條第二款第(三)項並非在香港特區自治範圍以外。不過，就一般含義及有關內地人士移居本港的事宜而言，《基本法》第二十四條第二款第(三)項可視為對香港特區和中央的關係有影響。他亦指出，終審法院的終審權與人大常委會最終解釋《基本法》的權力有別。他強調，終審法院根據《基本法》第二十四條第二款第(三)項，就出生時間的問題所作的裁決為終局裁決，涉案各方均不可提出上訴。不過，終審法院並沒有對《基本法》第二十四條第二款第(三)項的最後解釋權，此項權力屬於人大常委會。
40. 李柱銘議員並不贊同副律政專員的說法。他表示，終審權不但包括就案件作出裁決，亦包括對有關條文作出解釋。副律政專員表示，佳日思教授曾在其有關《基本法》的權威性著作中表明，審判與解釋有明顯的分別。李柱銘議員指出，佳日思教授是就《基本法》第一百五十八條第三款提出上述說法的。該條規定，香港特區法院在對案件作出不可上訴的終局判決前，應提請人大常委會對有關中央和香港特區關係的條款作出解釋。李議員進一步表示，在有關的居留權案件中，終審法院已根據《基本法》第一百五十八條第二款，對關於香港特區自治範圍內事宜的《基本法》第二十四條第二款第(三)項的規定作出解釋，因此其解釋須視為最終解釋。
41. 主席贊同李議員的意見，並表示議員將有機會請佳日思教授作出澄清，因為他將會出席於1999年6月12日舉行的事務委員會特別會議。
42. 劉慧卿議員建議，政府當局應制訂提請人大常委會解釋《基本法》的正式程序，訂明例如以何方式向如立法會等有關機構進行諮詢。政制事務局局長回應時表示，與建議設立提請人大常委會作出解釋的機制一樣，制訂一套提請人大常委會作出解釋所須依循的程序涉及多個複雜問題。他重申，政府當局須審慎考慮該等問題，並強調當局現時不能作出任何承諾。
43. 劉議員要求政府當局向議員提交文件，講述當局在人大常委會解釋《基本法》第二十二條第四款及第二十四條第二款第(三)項後提交立法會的立法建議詳情。
44. 副律政專員回應時表示，政府當局將須提交法例條文，以執行終審法院有關"非婚生"問題的判決。是否有需要增訂法例，將視乎人大常委會作出解釋的結果而定。政制事務局局長進一步表示，行政長官就提請人大常委會解釋《基本法》第二十二條第四款及第二十四條第二款第(三)項向國務院提交的報告，會在約一星期後公布。副律政專員回應劉議員的要求時表示，政府當局會擬備文件，詳述就居留權問題須制訂的立法措施，供議員參閱。
45. 李柱銘議員對行政長官的報告在呈交國務院後並未即時予以公布表示不滿。政制事務局局長堅稱，政府當局認為宜在國務院已接納報告並把此事轉交人大常委會處理後，才發表該報告。
46. 李啟明議員表示，香港特區政府已根據《基本法》第十七條，把經制定的《1997年人民入境(修訂)(第2號)條例》及《1997年入境(修訂)(第3號)條例》報人大常委會備案。他認為，人大常委會並無發回有關法例，顯示該等法例的條文符合《基本法》規定。他詢問在居留權案件聆訊期間，政府有否把此事實告知終審法院。
47. 副律政專員答稱，有關法例已妥為呈報人大常委會備案。不過，政府當局不擬據此辯稱，人大常委會並無發回有關法例此事實，足以令該等法例免受質疑。
48. 張永森議員提到政府當局較早時曾表示，行政長官憑藉《基本法》第四十三條及第四十八條第二款，可在法院進行聆訊期間提請人大常委會解釋《基本法》。他要求政府當局提交文件，講述行政長官行使此項權力對《基本法》第二條、第八十五條及第一百五十八條所訂明的司法獨立有何影響。
49. 主席宣布會議到此為止。
50. 會議於下午4時30分結束。
立法會秘書處
1999年9月29日
