立法會
立法會CB(2)1522/98-99號文件
(此份會議紀要業經政府當局審閱)
檔 號：CB2/PL/CA
立法會政制事務委員會
會議紀要
| 日 期 ： | 1999年2月9日(星期二)
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| 時 間 ： | 下午2時30分
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| 地 點 ： | 立法會大樓會議室A
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出席委員 ：
黃宏發議員(主席)
劉慧卿議員(副主席)
李柱銘議員
吳靄儀議員
夏佳理議員
張文光議員
張永森議員
李永達議員
陸恭蕙議員
程介南議員
曾鈺成議員
楊孝華議員
缺席委員：
楊 森議員
劉漢銓議員
司徒華議員
出席公職人員：- 議程第III項
- 政制事務局局長
- 孫明揚先生
- 政制事務局副局長(2)
- 葉文輝先生
- 政制事務局首席助理局長(4)
- 翁佩雯小姐
- 議程第IV項
- 行政署長
- 尤曾家麗女士
- 助理行政署長
- 廖李可期女士
- 廉政公署執行處
- 助理處長(調查科四)
貝守樸先生
- 律政司高級助理刑事檢控專員
- 麥偉德先生
列席秘書：- 總主任(2)3
- 馬朱雪履女士
列席職員：- 法律顧問
- 馬耀添先生
- 高級主任(2)7
- 梁采怡女士
I. 通過1998年12月21日會議的紀要
(立法會CB(2)1197/98-99號文件)
1998年12月21日會議的紀要獲確認通過。
II. 下次會議討論事項
(立法會CB(2)1249/98-99(01)號文件)
2.主席提醒議員，政府當局已表示無法在2000年 9 月舉行的2000年立法會選舉結束
前，就待議事項一覽表所載的"部長制政府"及"全面直選"兩個議項提供討論文件。他
表示，一如上次會議商定的安排，他稍後會提供一份有關"部長制政府"的文件，供
議員討論。
III. 行政機關與立法機關的關係
(立法會CB(2)1056/98-99(02)號文件)
3.政制事務局局長提到政府當局的文件時表示，行政機關和立法機關的權力及職能
已在《基本法》內清楚訂明。有人認為，由於兩者在多項問題上持不同意見，雙方
的關係現已頗為緊張。政府當局認為行政和立法機關進行辯論和討論，只會有助市
民更加了解決策過程。政制事務局局長承認，在若干原則性的問題上，政府當局與
議員仍未達成共識或協議。然而，這對行政和立法機關在其他事宜( 例如通過法例 )
方面的工作關係並無影響。總言之，政府的運作及香港的有效管治未有受到不利影
響。
立法會通過的議案辯論
4.張文光議員指出，立法會通過的議案辯論往往不獲政府當局付諸實行，他認為行
政機關沒有真正尊重議員表達的意見。他表示，議員的意見代表公眾意見，理應受
到尊重。由於現時的投票程序已令議案極難在立法會通過，政府當局最少應落實獲
通過的議案。他表示，此情況是由"行政主導"政府所致。
5.政制事務局局長指出，立法會進行的議案辯論並無立法效力，其目的在於提供一
種途徑，讓議員就某些事宜表達意見。該等議案有別於具立法效力的議案，例如須
經立法會審批通過才可制定成為法例的條例草案。就條例草案而言，政府當局在考
慮條例草案的修正案時一向有顧及議員表達的意見。政制事務局局長補充，獲得通
過的議案為數不多，而現時亦設有機制，讓當局可因應獲通過的議案，向事務委員
會匯報當局採取所需跟進措施的進展。如當局認為無須採取任何跟進措施，通常會
就有關情況作出解釋。政制事務局局長強調，政府當局在處理議案辯論方面並無偏
離一貫的做法。
行政機關向立法機關負責
6.李柱銘議員表示，根據《中華人民共和國政府和大不列顛及北愛爾蘭聯合王國政
府關於香港問題的聯合聲明》(簡稱"聯合聲明")，行政機關應向立法機關負責。他強
調，現時討論的"關係"實際上應指"問責性"而非社交層面的關係。行政機關與立法機
關的意見出現分歧是可以理解的，因為在履行各自的憲制職責時，立法會議員只會
支持可取的政府政策，並會對欠妥的政策作出批評。然而，他認為聯合聲明所訂有
關行政機關須向立法機關負責的條文，只可在行政長官及立法機關由全面直選產生
時才有意義。依他之見，《基本法》第七十四條及附件 II 下有關立法會內議員提出
法律草案及投票程序的條文，以至關乎區議會選舉的各項修訂，均容許行政長官操
控立法會，結果導致"行政主導"政府。出現此種情況，完全是因為香港的選舉並不
民主。李議員強調，除非立法會60個議席全部由直選產生，否則他不能接受香港的
選舉是公平的。
7.政制事務局局長回應時表示，行政機關與立法機關之間的良好關係不會影響前者
對後者的問責程度。他指出，"行政主導政府"一詞並非意味著行政機關可為所欲為
。行政機關主要負責提出新的政策方針，而立法機關則參與制訂政策的過程。此外
，當局透過立法的方式實施政策，亦須獲得立法機關的批准。至於有關現時立法會
《議事規則》的爭議，是由於雙方依據不同的原則，因而對此事有不同的觀點所致
。政制事務局局長強調，香港的選舉一向是公開和廉潔的，而立法會所有議席均由
直接和間接選舉產生。一如《基本法》附件 II 所訂，在第二和第三屆的立法會中，
直選議席的數目會有所增加，而在2007年後，香港可決定本身的民主發展步伐。
與行政長官及行政會議舉行的會議
8.楊孝華議員表示，雖然他同意行政機關與立法機關的關係並非瀕臨決裂，但兩者
的關係絕對有可作改善的地方。他表示，現時與行政長官開會時討論的事項，通常
由立法會議員提出。他建議可為會議訂定主題，以便每次會議能集中討論某特定題
目及行政會議關注的事項。
9.政制事務局局長回應時表示，除行政長官及財政司司長每年向立法會分別發表施
政報告和財政預算案外，各個政策局亦有列出主要的施政方針，作為施政報告的一
部分。政府當局會在較早階段就初步的建議諮詢立法會各事務委員會的意見及向其
匯報有關進展，以便議員所表達的意見可盡早獲得反映，供行政會議考慮，這一直
是普遍為人所接受的做法。這較以往已大有改善，因為過往的做法是在條例草案提
交立法會後才開始進行討論。他表示，一直以來，政府當局均重視議員提出的寶貴
意見，而議員對制訂政策的過程亦貢獻良多。
10.關於行政會議討論的事項，政制事務局局長表示，行政會議的會議議程須予保密
，因為某些敏感或與商業有關的資料不宜過早公布。無論如何，政府一般都會盡快
公布行政會議的決定。關於獲行政會議批准提交立法會的立法建議，有關的條例草
案通常會於短期內在憲報刊登。關於此點，楊孝華議員指出，他明白行政會議的議
程屬機密性質，但他認為可採取較公開的做法，就是行政會議關注的事項亦可在立
法會議員與行政長官舉行的會議上提出討論。他指出，在1992年之前，當時的行政
局與立法局定期就行政局討論的事項舉行會議。該等會議為當時的行政局議員提供
有效途徑，藉以游說立法局議員支持實施政府的政策決定，但基於各種原因，其後
並無繼續推行此做法。
11.程介南議員及張永森議員認為政府當局的文件未能提出任何機制以改善行政和立
機關的關係；此外，文件第 2 段所載的數字只顯示立法會完成的工作量，而沒有反
映兩者的關係是否良好。他們認為行政機關和立法機關之間應建立正式的溝通渠道
。程議員表示，當局應訂立一些客觀準則，以評估兩者的關係，並應設立一個可確
保行政和立法機關順利運作的機制。張議員建議行政會議與立法會可定期舉行會議
，以討論重要的事項，例如立法會的《議事規則》，以及對《基本法》中與公共開
支或政府運作有關的條文的詮釋等。如行政長官能夠多出席立法會會議，亦可促進
雙方的溝通。除改善關係外，行政長官在憲制上亦有責任這樣做。
12.政制事務局局長回應時表示，政府當局與立法會的意見有分歧是正常現象，因為
兩者的職責不盡相同，並有不同的價值觀和原則。在一些富爭議性的問題上，政府
當局已竭盡所能，致力縮減彼此間的分歧，務求達致一個雙方接受的解決方案。他
認為沒有絕對的準則或標準可據以評估行政機關與立法機關的關係。文件第 2 段提
供的例子是要向公眾發出一個明確的信息，就是儘管有批評指行政機關與立法機關
的關係仍然緊張，但立法會與政府當局在該段期間已共同完成多項工作，而兩者間
亦有緊密的聯繫。對政府當局來說，如立法建議能及時獲議員支持通過，便可反映
行政與立法機關的工作關係良好。
13.主席表示，討論的焦點應在於政制事務局局長對設立機制以改善行政與立法機關
的關係有何看法，而不是兩者現時的關係是否良好。他表示，政府當局往往拒絕接
納議員在各事務委員會及法案委員會的會議上表達的意見。他表示，以《區議會條
例草案》為例，鑑於審議條例草案的時間緊迫，加上政府當局在某些事項上所持的
立場，不少議員均認為在有關的會議上，雙方幾乎完全沒有真正交換過意見。
14.政制事務局局長答稱可從短期、中期和長期 3 方面考慮作出改善。短期而言 ( 即
在未來數年 ) ，儘管可在切實可行的情況下按需要作出改善，但行政機關與立法機
關之間的運作模式不會有任何重大改變，因為兩者的權力和職能已在《基本法》內
有所訂明。較長遠來說，對現有運作模式的任何改變，必須顧及當時的實際情況。
15.陸恭蕙議員表示，行政長官應撥出更多時間與議員真正溝通和交換意見。她提到
行政長官最近與各政黨舉行的一次會議，會上她只有兩分鐘時間表達意見。她質疑
該類會議究竟是否有用。陸議員補充，她在回歸前後曾獲邀出席行政局／行政會議
的小組會議，討論與《保護海港條例草案》和中環填海工程有關的問題。她表示，
行政會議與立法會舉行該類討論特定議題的會議相當有用，故應予繼續。
諮詢立法會
16.吳靄儀議員表示，雖然政府當局已作出改善，在向立法會提交立法建議前先行諮
詢各有關事務委員會，但她認為諮詢過程只是一種形式而已。她表示，政府當局曾
多次在非常倉卒的情況下提出向有關的事務委員會講述某些條例草案的擬本，原因
是有關的條例草案已安排在短期內提交立法會。結果，議員並無足夠時間進行詳細
討論。此外，在很多的事例中，條例草案的擬本已獲行政會議批准提交立法會，故
議員提出的關注事項只可在其後成立的法案委員會上獲得處理。她總結時表示，有
關的安排未能達到在草擬法例的過程中吸納議員意見的目的，她並建議政府當局檢
討此方面的工作程序。
17.吳議員亦表示，雖然在一般問題上，政府當局願意接納議員的部分意見，但在主
要的政策事宜上，例如廢除兩個市政局的建議及《區議會條例草案》的某些條文，
當局的態度卻十分強硬，特別是當行政長官或行政會議已作出決定時，情況更甚。
她希望行政機關能檢討此一情況，因為立法機關作為市民的代表，其職責及意見理
應獲得承認和尊重。政制事務局局長解釋，已作出的政策決定不可輕易改變。他以
區域組織檢討為例，表示政府當局在整個過程中已廣泛諮詢公眾及有關的事務委員
會，然後才作出決定。
18.主席提到政制事務局局長較早前表示政府當局在立法會並無投票權，並提到吳靄
儀議員認為當局對主要政策決定的立場強硬，他請政府當局考慮一項建議。他表示
，由於初步的構想未必絕對正確無誤，政府當局應聽取議員的意見。現時的問題是
，只要政府當局能就某項建議取得大多數議員的支持，在立法會就該項建議進行辯
論及討論便了無意義，因為政府當局多會對議員的意見置若罔聞。在此情況下，立
法會根本不能適當地行使其權力及職能。他認為政府當局可考慮與某些政黨分享權
力，令該等政黨可在制訂政策的過程中對行政長官發揮影響力。此一制度在香港是
可行的，因為各政黨的議員理應為市民大眾的利益服務，倘若他們的表現未如理想
，他們將不會在下屆當選連任。
19.政制事務局局長表示，議員應否支持某項政策決定須由議員自行決定，而他相信
沒有任何政黨會支持政府當局的所有建議。至於政府可從立法機關取得多少支持，
他認為須視乎政府的制度而定。在英國的國會制度下，政府由大多數黨組成，故當
地政府提出的政策建議幾乎全部可獲得通過。
20.政制事務局局長總結時答允向行政長官反映議員對加強行政和立法機關的溝通和
合作的意見及各項建議，供行政長官考慮。
要求與行政長官舉行緊急會議
21.劉慧卿議員表示，行政長官及政府當局的行徑正正反映他們對議員的態度。她表
示，昨天她曾就一項非常緊急的事宜要求約見行政長官，但行政長官轉介她與政制
事務局局長會晤。然而，政制事務局局長的辦公室卻回覆表示無法在本週內作出安
排。
22.政制事務局局長表示，劉議員提出的緊急事宜，關乎一些對終審法院就香港永久
性居民在內地所生子女的居留權所作裁決的評論。他解釋，引起今次誤會是因為他
沒有事先把劉議員的要求知會其秘書。由於他在本週的所有時間已安排其他約會，
他的秘書於是告知劉議員無法作出會面的安排。他表示他願意騰出時間與劉議員在
星期五會晤。劉議員表示，行政長官應向立法會及公眾解釋政府當局在此事上的立
場。
其他事項
23.對於行政長官表示其本人也是經由選舉產生的言論，吳靄儀議員及陸恭蕙議員要
求政制事務局局長作出澄清。吳議員指出，行政長官此番言論可有兩種含意；第一
，他因而會更加尊重那些同樣由選舉選出的人士；第二，他認為其代表性已經足夠
，故現行政府制度內任何經選舉產生的其他成員都是多餘的。她要求政制事務局局
長向行政長官轉達她的問題及向議員提供資料。陸議員進一步詢問行政長官是否只
向其 400 名選民負責。她要求政制事務局局長搜集資料，把行政長官用於會見其選
民的時間，與他會見立法會議員的時間作一比較。有關的資料可反映行政長官對其
選民及議員的意見的重視程度分別為何。
24.政制事務局局長回應時表示，他相信行政長官並無意輕視立法會議員的代表性。
他會從總督及行政長官在憲制上所處的位置詮釋行政長官的言論。總督是由英國政
府委任，無須向任何選民負責，而行政長官則由推選委員會 400 名具有廣泛代表性
的委員選出。
25.關於行政長官對立法會議員表達的意見所持態度，吳靄儀議員引述一宗事例，當
中行政長官要求一位有意就某項緊急事宜向他表達意見的議員，改以書面陳述有關
意見。她認為立法會議員具有憲制上的地位和責任，就市民大眾關注的事宜發表意
見，故議員的意見應獲得適當的重視。陸恭蕙議員表示贊同，並講述她以往曾就若
干問題致函行政長官的經驗。她表示，行政長官對於她發出的信件，大多沒有作出
實質的回應，而只是回覆稱信件經已收悉。政制事務局局長答允向行政長官反映議
員的意見。
IV. 《防止賄賂條例》(第201章)對行政長官的適用範圍
(立法會CB(2)1249/98-99(02)號文件)
26.應主席所請，行政署長向議員簡介政府當局文件所載的各項要點。她表示，政府
當局將對《防止賄賂條例》進行檢討，以研究條例的若干條文對行政長官應否適用
。行政長官亦同意應進行有關的檢討工作。
行政長官的地位
27.劉慧卿議員表示，她很高興得悉政府當局計劃對《防止賄賂條例》進行檢討。她
注意到文件第4段指出行政長官並非《防止賄賂條例》所訂明的"政府人員"或"公職人
員"，並提到《基本法》第四十三條訂明行政長官是香港特別行政區的首長，她要求
當局澄清行政長官的法律地位。她又指出，《基本法》第四十二條訂明所有香港居
民須遵守香港特別行政區實行的法律。
28.行政署長表示，由於行政長官不屬於現行《防止賄賂條例》中界定的"政府人員"
或"公職人員"，故當局建議進行檢討，研究該條例中只適用於"政府人員"或"公職人
員"的條文可否適用於行政長官。正如政府當局文件第5段所述，就《防止賄賂條例》
中有關刑事罪行的其他條文而言，行政長官如香港其他市民一樣受該等條文的規管
。行政署長補充，除非在某條例內另有明文規定，否則行政長官如香港其他市民一
樣，須受香港所有的有關法律規管。
29.主席表示，原有的情況是總督不受《防止賄賂條例》中只適用於"政府人員"或"公
職人員"的若干條文的規管。隨著當局進行適應化修改，把"總督"一詞改為"行政長官"
，行政長官亦豁免受該等條文規管。《基本法》第四章第六節的標題為"公務人員"，
在此標題下的第一百零四條規定，行政長官與其他人員在就職時必須宣誓擁護《基
本法》和效忠香港特別行政區。他詢問可否據此而把行政長官歸入公職人員的類別
。他建議可依循此方向進行有關的檢討。楊孝華議員對此表示贊同。
30.高級助理刑事檢控專員回應主席時解釋，法例的某些條文對某人或某機構是否適
用，視乎該法例的草擬方式而定，特別是與條例的釋義部分有關。就《防止賄賂條
例》而言，必須參閱"政府人員"(前稱"官方僱員")的定義。根據政府當局的法律意見
，行政長官並非《防止賄賂條例》所界定的"政府人員"或"公職人員"。主席詢問，行
政長官是否可因此而接受賄賂，高級助理刑事檢控專員進一步回應時表示，《防止
賄賂條例》針對具某種身份或處於某種關係的人士。該條例中與罪行有關的條文針
對本身為政府人員、公職人員，或處於主事人與代理人關係中的人士。就行政長官
而言，若從行政長官與作出任命的機構或香港政府之間的關係來看，則問題會涉及
憲制法律事宜。主席詢問，如行政長官獲中央人民政府授權接受賄賂，行政長官是
否便可以這樣做。高級助理刑事檢控專員表示，現階段他不能就此事作答。
31.李柱銘議員提到《防止賄賂條例》第3條，他認為把條例中對"官方僱員"及"總督"
的提述分別修改為"政府人員"及"行政長官"，會使行政長官凌駕於《防止賄賂條例》
之上，因為行政長官可批准任何公職人員索取或接受利益。由於廉政公署是由行政
長官委出，故在賄賂罪行方面，行政長官應可獲得豁免。然而，他認為按照現今巿
民的想法，較佳的做法是行政長官應與所有人一樣，其地位不應凌駕於法律之上。
行政署長重申，政府當局已承諾檢討該條例對行政長官的適用程度。
32.張文光議員表示，由於總督由英國政府委任及代表英國政府，故總督不屬公職人
員。當初草擬《防止賄賂條例》時的各種情況在回歸後已有所改變，故該條例的條
文現已不合時宜。他贊同主席的看法，認為根據《基本法》第一百零四條，應把行
政長官界定為公職人員。張議員進一步指出，由於在《防止賄賂條例》下，政府人
員及公職人員的定義與政府團體或機構掛鈎，故政府當局可考慮將行政長官辦公室
列為公共機構，這樣，行政長官便符合"公職人員"的定義。他建議，另一簡單的解
決辦法是對《防止賄賂條例》中有關的定義作出修訂。
33.行政署長答允考慮張議員的建議。她解釋，行政長官辦公室是政府組織架構的一
部分，其僱員作為公務員，須受《防止賄賂條例》所規管，而基於行政長官在憲制
上的地位，現時的問題只在於行政長官一人。
34.助理行政署長回應楊孝華議員時表示，根據《防止賄賂條例》第 2 條，立法會被
界定為公共機構，而立法會議員亦被界定為公職人員。
行政長官申報財產
35.劉慧卿議員詢問，廉政公署會如何落實《基本法》第四十七條的規定，該條訂
明行政長官"必須廉潔奉公、盡忠職守"。高級助理刑事檢控專員表示，他不能就《
基本法》作出詮釋。法律顧問補充，《基本法》第四十七條不能當作某條例內訂明
刑事罪行的條文來解釋。然而，若根據《基本法》第七十三( 九 )條展開彈劾程序，
則終審法院首席法官在進行獨立調查時便需考慮《基本法》第四十七條。
36.劉慧卿議員要求在檢討中一併研究《基本法》第四十七條所訂行政長官須申報財
產的規定，從而在法律上訂明有關的規定。助理行政署長回應時表示，根據《基本
法》第四十七條，行政長官就任時須向香港特別行政區終審法院首席法官申報財產
，並記錄在案。張文光議員就《防止賄賂條例》中有關來歷不明財產的管有的第10
條提問，助理行政署長進一步回應時補充，行政長官作為行政會議的主席，每年亦
須向行政會議秘書處申報財產。鑑於行政長官須根據上述各項規定作出申報，而公
眾人士又可查閱其中內容，故在行政長官就任後，其公職薪酬以外的財產如有任何
變動，均可計算得到。
檢討的時間表
37.劉慧卿議員要求行政署長提供該項檢討的時間表。主席要求當局澄清檢討的目的
。行政署長表示，當局的政策方向是行政長官應如所有政府人員及公職人員一樣，
受《防止賄賂條例》中的有關條文所規管。由於政府當局需要時間檢討任何擬議的
改變會否抵觸其他法例及《基本法》，故現階段她不能提供確實的時間表。然而，
她答應向有關的事務委員會匯報檢討的進度。由於此事涉及憲制事宜，主席認為當
局應向本事務委員會作出報告。
檢討範圍
38.楊孝華議員詢問該項檢討會否包括《防止賄賂條例》以外的條例。行政署長表示
，如涉及其他條例，她會諮詢其他有關的政策局，然後研究應如何進行檢討工作。
39.主席要求一併檢討行政長官特別顧問葉國華先生的地位，行政署長答允加以考慮。
40.主席要求政府當局在進行檢討時研究《基本法》第七十三( 九 )條所訂有關彈劾行
政長官的程序，即倘若行政長官觸犯《防止賄賂條例》所訂的罪行，應在審訊前抑
或審訊後引用第七十三( 九 )條。劉慧卿議員表示，如有需要，在較後階段亦可就此
事徵詢學者的意見。
V. 其他事項
1999年4月至7月的會議日期
41.議員商定，事務委員會在1999年4月至6月期間的定期會議將於下列日期舉行 --
1999年4月19日(星期一)
1999年5月17日(星期一)
1999年6月21日(星期一)
事務委員會將於稍後決定會否在七月份舉行會議。
42. 議事完畢，會議於下午4時55分結束。
立法會秘書處
1999年3月19日
