立法會
立法會CB(2)885/98-99號文件
檔 號：CB2/PL/CA
立法會
政制事務委員會
特別會議紀要
| 日 期 ： | 1998年11月9日(星期一)
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| 時 間 ： | 下午2時30分
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| 地 點 ： | 立法會會議廳
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出席委員 ：
黃宏發議員(主席)
劉慧卿議員(副主席)
李永達議員
李柱銘議員
夏佳理議員
張文光議員
陸恭蕙議員
張永森議員
程介南議員
曾鈺成議員
楊孝華議員
楊 森議員
司徒華議員
缺席委員 ：
吳靄儀議員
劉漢銓議員
其他出席議員 ：
何秀蘭議員
李華明議員
陳榮燦議員
周梁淑怡議員
鄧兆棠議員
出席公職人員 ：
- 署理政制事務局副局長
- 梁志仁先生
- 政制事務局助理局長
- 陳淑珍女士
應邀出席人士：
- 香港理工大學
- 陳文鴻博士
- 香港大學
社會科學研究中心
- 鍾庭耀先生
- 浸會大學
- 戴高禮博士
- 嶺南學院
- 李彭廣博士
- 香港大學
- 盧兆興博士
列席秘書 ：
- 總主任(2)3
- 馬朱雪履女士
列席職員 ：
- 高級主任(2)7
- 梁采怡女士
I. 與學者會晤
主席表示，陳文鴻博士、鍾庭耀先生、戴高禮博士、李彭廣博士和盧兆興博士將
於會上陳述對區域組織改革的意見。張炳良博士和李明堃教授已就此事提交意見
書(立法會 CB(2)570/98-99(03) 及595/98-99(01)號文件)。政府當局的代表獲邀出席
是次會議，但他們不會參與討論。政府當局已就部分學者的意見書作出回應(立法
會 CB(2)594/98-99(01)、(02)及(03) 號文件)。主席建議首先邀請各學者陳述意見，
然後議員可透過提問要求學者澄清其所述的個別意見。如時間許可，與會各人其
後可就此事進行整體討論。議員對此表示贊同。
2.主席歡迎各學者出席會議，並邀請他們口頭申述意見。
陳文鴻博士
(立法會CB(2)611/98-99(01)號文件)
3. 陳文鴻博士講述其意見書所載的觀點，該份意見書已於會上提交。扼要來說，
他支持政府的決定，即廢除兩個臨時市政局，以及設立一個新的政策局和政府部
門，負責管理食物安全和環境衛生的工作。
4.陳博士回答議員的問題時作出以下回應--
- 他並無就"禽流感"事件進行任何深入研究，而該事件只被用作例子，
以顯出現行架構在處理涉及食物安全和環境衛生的危機時有不足之
處；但儘管他有以上說法，他並無對政府的工作表現下任何評價，
亦沒有把該事件與廢除兩個市政局掛鈎；
- 考慮到在食物安全管制和環境衛生服務方面的先進科技發展及該兩
方面的重要性，現時負責提供該等服務的組織架構須予檢討和徹底
改革。此外，由於食物安全和環境衛生是涉及多個範疇和高度專業
的服務，故在制訂和實施該等方面的政策時應有專業人士和專家的
參與。因此，他支持政府的建議，就食物安全和環境衛生服務設立
新的政策局和政府部門，以及成立一個諮詢委員會。依他之見，食
物安全和環境衛生方面需要相當高水平且範圍廣泛的專業知識，而
兩個市政局的民選代表並未能提供該等方面所需的專業知識；及
- 關於他指兩個市政局屬殖民地時代的產品之一，無論從政治和社會
發展的角度來看均須予以檢討的說法，他澄清只是就食物安全和環
境衛生服務的管理方面作出上述評論。
鍾庭耀先生
(立法會CB(2)579/98-99(01)號文件)
5.鍾庭耀先生以香港大學社會科學研究中心民意研究組主管的身份，向議員解釋
就此事進行民意調查的結果。有關的調查於1998年7月27至29日期間(並非意見書
第 2段第1行所述的"1998年7月27至28日")，在接近諮詢期屆滿的時候進行。調查
結果顯示大部分市民基本上對區域組織的現行架構及有關的諮詢文件認識不多。
至於在1998年10月7日緊接行政長官發表施政報告後進行的民意調查，結果顯示
54%的被訪者支持行政長官提出廢除兩個市政局的建議，只有24%表示不同意。
另一項在1998年10月20日進行的跟進調查的結果顯示民意並無重大改變。因此，
他所得的結論是民意在施政報告發表後開始穩定下來，轉為支持政府的建議。
6. 至於其個人意見，鍾先生表示，作為一項中期措施，他支持廢除兩個市政局的
做法，但區議會(英文名稱會改為 "District Councils" )將獲賦予的職責和權力必須與
兩個市政局相若。由於政府仍未披露擬議新架構的詳情，故現階段他不能表明是
否支持政府的建議。他覺得他不能支持其他方案，例如"一個市政局及一個市政總
署"或保留現狀的建議，因為該等建議未有適當地重視民主發展或公眾參與的問題
。關於區域組織改革，鍾先生建議，作為一項長線發展的工作，整個代議政制應
建基於稱為"社區發展單位"的社區組合成分。每個社區發展單位可以是一個或一
組屋邨、鄉村群或在市區重建後劃分的地區；各個社區發展單位會視乎區內人口
，透過 "多議席多票制"選出某固定數目的區議員。此舉會令所有民選議員具更大
代表性，並加強他們對所代表社區的認同感。
7. 鍾先生總結時表示，倘若提供市政服務的擬議新架構結果導致政府中央集權及
降低政府向公眾負責的程度，他會對此表示遺憾，因為這意味著民主倒退。為長
遠民主發展的利益起見，他建議廢除新的區議會的委任及當然議席。至於該等議
席如不獲保留，社會上某些界別的權益會否獲得充分代表的問題，他表示其構思
的代議政制將有助解決代表性不均衡的問題。
8. 李柱銘議員表示支持鍾先生建議有關社區發展單位的長遠發展路向，但他指出
，政府現時並沒有就區域組織的民主發展定出明確方向。政府只建議廢除兩個市
政局，但並無把行政權力轉授予區議會，亦沒有加強區議會的直接代表性，故與
鍾先生構思中以社區發展單位為基礎的代議政制背道而馳。因此，部分立法會議
員寧願採納 "一個市政局及一個市政總署"的建議，作為中期的措施。鍾先生回應
李柱銘議員時確實表示支持政府建議廢除兩個市政局，但有關方案必須符合其意
見書第7段所載的各項條件。倘若行將組成的區議會的成員組合和職能維持不變，
則情況會未如理想。
9. 鍾先生同意李議員的意見，即立法會面對一個兩難局面，原因是立法會沒有關
於新架構的詳情，故難以決定是否支持政府當局就區域組織改革提出的建議。有
別於公眾多從"精簡組織架構"及"行政效率"著眼的觀點，鍾先生認為不應過於著重
兩個市政局的存在與否，重點反而應放在區域組織改革的方向。重組區議會的架
構可推動基層的民主發展。他希望區議會將獲給予額外的撥款和行政職能，並認
為在各區域組織的議員任期於1999年年底屆滿前檢討區域組織的架構是適當時間。
10.鍾先生贊同陸恭蕙議員的意見，即不論區議會的成員組合和職能為何，所有民
選區議員均可在推動香港民主發展方面作出貢獻。
11.鍾先生亦認為現時區議會選舉所採取的"單議席單票制"對社區發展並無幫助。
他就選區分界的劃定回應主席時表示，由於區議會的地方選區平均人口將維持在
17 000人，當局可考慮擴闊15%的人口偏差幅度。
12.鍾先生回應楊森議員時表示，目前的政治環境未必能夠推行楊議員和部分議員
所構想的全面改革。然而，藉著現時的區域組織架構檢討，在基層民主發展方面
，《區議會條例草案》可造就作出一些改變的機會。鍾先生補充，鑑於《基本法》
的限制，在區域組織進行全面直選之前，並無必要在立法會和行政長官的選舉中
實施全面直選。
戴高禮博士
(立法會CB(2)570/98-99(01)、CB(2)594/98-99(01)、CB(2)611/98-99(03)及
CB(2)611/98-99(04)號文件)
13.戴高禮博士請議員參閱他的意見書(立法會CB(2)570/98-99(01)號文件)、政府當局
對其意見書所作的回應(立法會CB(2)594/98-99(01)號文件)，以及他對當局的回應所
作的回覆(於會上提交，其後隨立法會CB(2)611/98-99(03)號文件發出)。他亦請議員
注意香港過渡期研究計劃分別在1998年1月、7月及10月進行有關兩個市政局的3項
民意調查結果(於會上提交，其後隨立法會CB(2)611/98-99(04)號文件發出)。
14.戴高禮博士表示，所有的政府應與人民有緊密的聯繫，並應小心聆聽人民的意
見。然而，政府在檢討區域組織及徵詢巿民對檢討的意見時，並無跡象顯示政府
與市民有緊密聯繫及會聽取民意。儘管他贊同鍾先生的看法，表示理想的區域組
織改革應一直向下伸延至鄉村層面，但他同樣認為政府不會願意採取此做法。
15.關於公眾意見，戴高禮博士表示，從調查結果可見，被訪者中曾聽過把兩個市
政局合併為一或將之廢除的建議的人數，在本年1 月至 10月期間大幅增加。支持
把兩個市政局合併為一或保留現狀的被訪者人數亦有所增加，原因是市民憂慮喪
失他們或可在地區事務上游說政府的機會。他亦指出，在1998年10月進行的調查
中，被訪者特別獲請回答以下問題："你期望代表你的立法會議員如何就董建華先
生所提廢除兩個市政局的建議作出表決？"，結果顯示有六成被訪者支持把兩個市
政局合併為一或將之保留的方案。
李彭廣博士
(立法會CB(2)611/98-99(02)號文件)
16.李彭廣博士表示會從政治架構而非市政服務管理的角度陳述他的意見。他認為
，一如以往對憲制進行的其他檢討，政府對區域組織架構的檢討相當 "匆忙" 。他
認為任何涉及政治權力重新分配的憲制改革應有充分時間諮詢公眾，並應在各關
注團體或人士全面進行商議後才作出最後決定。李博士指出，最理想的方法是把
區域組織的檢討納入為香港特別行政區政治發展檢討的其中一部分。
17.李博士從政治權力的分配及社區發展方面作評論時表示，區域組織有必要繼續
存在。由於立法會只關注全港性的事宜，故須由區域組織處理關乎地區的事務。
此外，如獲賦予分配資源的權力，區域組織可透過推動社區參與，負責本區的發
展工作。
18.關於區域組織檢討，李博士支持把所有區議會和兩個市政局合併成為5個區域
議會。他表示，除保留現有的財政安排外，該等區域議會應獲賦予行政權力，並
應獲編配額外資源。
盧兆興博士
(立法會CB(2)570/98-99(02)及CB(2)594/98-99(03)號文件)
19.盧兆興博士請議員參閱其意見書 及政府就其意見書所作的回應(立法會CB(2)594
/98-99(03)號文件)。他表示對政府廢除兩個市政局的建議有很大保留。他補充以下
各點--
- 雖然政府不承認藉"禽流感"事件來廢除兩個市政局，但他注意到政
府官員曾於多個場合暗示該事件正是箇中因由。諮詢文件第 5.5段
正正反映此點；
- 政府在回覆中並無說明在實施當局的建議後，各政府部門之間的協
調將如何獲得改善。依他之見，只以協調上的問題為理由不足以支
持即時廢除兩個市政局的做法。就食物安全和環境衛生服務而言，
他建議政府設立一個成員包括區議員的新政策局，在兩個市政局與
各有關政府部門之間擔當統籌者的角色；
- 他質疑政府當局聲稱廢除代議政制其中一層議會不會影響民主發展
的說法。他認為在民主化的過程中，政府應把權責下放。有關此事
，他指出政府仍未確定如何組成行將設立的諮詢委員會，負責就食
物安全和環境衛生服務提供意見和監察有關工作；
- 他不能同意政府當局認為大大增加區議會的權力和職能會違反《基
本法》第九十七條的論點。他認為政府建議廢除兩個市政局亦可能
違反《基本法》的精神，而對《基本法》的詮釋最好應由基本法起
草委員加以澄清；
- 廢除兩個市政局而沒有增加或維持區議會直選議席數目的建議不但
會減少精英參政的渠道，亦有損香港特別行政區政治制度的穩定；
及
- 對於政府當局認為根據《基本法》，在香港進行的全民投票並無憲
法效力的論點，他不表贊同。他以魁北克省政府與加拿大聯邦政府
過去在類似問題上的爭議最終訴諸法院解決為例，表示此事應交由
法院裁決。
整體討論
20.何秀蘭議員詢問鍾庭耀先生，在民意調查中支持廢除兩個巿政局的巿民是否
只想著行使其參與決策過程的公民權利，他們是否知悉實際上他們正在放棄參
與巿政事務的權利。鍾先生回應時表示並無蒐集有關被訪者心態的資料。他認
為香港現時的政治架構並不容許就某項事宜進行全民投票，這正是在檢討關乎
整體社會的事項時，民意調查獲得相當程度重視的原因。民意調查結果之所以
重要，原因之一是有關結果亦代表沉默的大多數人的意見，該等人士即使有機
會投票，他們亦未必願意這樣做。然而，在一些複雜的問題上，例如區域組織
檢討，鍾先生表示在調查中所問的問題不同，可導致結果出現差異。這亦解釋
了在諮詢期間，當提出多個不同的改革方案諮詢巿民時，公眾的意見頗為凌亂
的原因。當巿民在施政報告發表後被問及的問題只須簡單地回答"是"或"否"時，
所得的結果清楚顯示公眾支持政府的建議。
21.張永森議員邀請各學者就區域組織檢討所應採取的方法發表意見，並詢問依
他們之見，在考慮到目前發展的情況下，日後應採取的工作路向為何。陳文鴻
博士表示，從學者的觀點來看，進行檢討的方法並無絕對；重要的考慮因素之
一是進行檢討的方法對社會及立法會是否可以接受。戴高禮博士表示，公眾應
考慮的是，當局為改革區域組織而建議作出各項改變，背後所持的理據是提高
行政效率是否可以接受。他認為此事最終應以賦權巿民參與社區事務及培養公
眾在此方面的責任感為依歸。一些認為無權階級期待當權者推行改革的想法，
其實標誌著殖民地思想。他表示，在考慮任何改革之前，公眾的思想必需有所
改變。鍾庭耀先生認為，兩個巿政局如被廢除，日後的區議會在職能和組合方
面仍有改變的餘地。儘管政府建議廢除兩個巿政局，他已準備研究各項反建議
，以期解決他在民主發展方面所關注的問題。李彭廣博士認為，政府對兩個巿
政局未來發展的立場堅定，故應由立法會決定是否支持政府的建議。盧兆興博
士建議，立法會應澄清廢除兩個巿政局是否與《基本法》第九十七條相符。此
外，立法會應要求政府提供確實的資料，說明當局會如何組成建議在管理食物
安全和環境衛生服務的新架構下設立的諮詢委員會，以及有關日後區議會的成
員組合和職能的詳情。
22.李柱銘議員詢問各學者是否同意政府當局所得的結論，即在1 660份填妥的問
卷中，超過七成支持廢除兩個巿政局。鍾庭耀先生表示，由於該1 660 份問卷是
在民政事務總署舉辦的各次地區諮詢會上派發和收回，因此，調查結果只可視
為代表諮詢會參與者的意見，但不能視為代表公眾意見。
23.楊森議員問及在本年10月分別由鍾庭耀先生及戴高禮博士進行的民意調查所
得結果的差異。前者進行的調查顯示大多數人支持政府提出廢除兩個巿政局的
建議，而後者進行的調查則顯示大部分被訪者支持把兩個巿政局合併或將之保
留。戴高禮博士表示，調查的結果視乎進行調查的時間和方法，以及在調查中
所問問題的類別而定。在香港過渡期研究計劃進行的調查中，所抽取的被訪者
具代表性，原因是香港過渡期研究計劃在日間、晚間、平日以至周末和周日均
有進行調查。此外，問題採用具體的措辭，而非詢問被訪者對某項建議的個人
取向。他認為香港過渡期研究計劃的調查是較可靠的民意指標。
24.李永達議員詢問各學者對保留代議政制三層議會架構的意見。戴高禮博士回
應時解釋，倘若政治架構採用此種模式，" 效率 "一詞意味著問題應盡可能在架
構的最低層次獲得解決，從而使地區性的問題，例如水管爆裂及棄置垃圾等可
於地區層面得到解決。盧兆興博士表示，據他對區議會工作的了解，他知悉有
些地區性的問題並不能在地區層面獲得解決。鑑於香港有逾 600 萬的人口，保
留代議政制三層議會亦不為過份。
總結
25. 主席多謝各學者參與是次會議及與議員分享他們的意見。
26.主席問及食物安全及環境衛生服務顧問研究的進展，署理政制事務局副局長
回應時表示，顧問報告現正進行最後審定的工作。待政府當局研究過報告的建
議後，會把研究報告連同政府的回應一併提交予議員研究。
27.議事完畢，會議在下午4時35分結束。
立法會秘書處
1998年12月18日
