立法會
立法會CB(2)1925/98-99號文件
(此份會議紀要業經政府當局審閱)
檔 號：CB2/PL/CA
立法會政制事務委員會
會議紀要
| 日 期 ： | 1999年3月15日(星期一)
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| 時 間 ： | 下午2時30分
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| 地 點 ： | 立法會會議廳
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出席委員 ：
黃宏發議員(主席)
劉慧卿議員(副主席)
李柱銘議員
吳靄儀議員
張文光議員
張永森議員
李永達議員
陸恭蕙議員
程介南議員
曾鈺成議員
楊孝華議員
楊 森議員
劉漢銓議員
司徒華議員
缺席委員：
夏佳理議員
其他出席議員：
梁耀忠議員
出席公職人員：- 署理政事務局局長
- 麥清雄先生
- 署理政制事務局首席助理局長
- 劉淦權先生
- 首席政府律師
- 區禮義先生
- 高級助理法律政策專員
- 黃慶康先生
- 政制事務局助理局長
- 鄧菲烈先生
應邀出席人士：- 香港大學
- 陳弘毅教授
- 香港中文大學
- 張鑫先生
- 香港大律師公會
- 戴啟思先生
- 香港人權監察
- 羅沃啟先生
佳日思教授
夏博義先生
- 香港城市大學
- 林峯博士
- 香港中文大學
- 歐本明教授
- 香港大學
- 戴耀廷先生
- 香港中文大學
- 曹景鈞教授
列席秘書：- 總主任(2)3
- 馬朱雪履女士
列席職員：- 法律顧問
- 馬耀添先生
- 高級主任(2)7
- 周封美君女士
I. 通過1999年1月18日會議的紀要
(立法會CB(2)1273/98-99號文件)
1999年1月18日會議的紀要獲確認通過。
II. 與團體代表／個人會晤
2.主席歡迎各團體代表及有關人士出席會議，就修改《基本法》的機制發表意見。
香港大學陳弘毅教授
(立法會CB(2)1475/98-99(02)號文件)
3.除在意見書中提出的意見外，香港大學的陳教授強調，憲制性的法律應不時按需
要作出修訂，以確保憲制性的文件與社會的發展步伐一致。他指出，中國政府自
1982年制訂憲法以來，亦曾對憲法作出若干修訂。在1990年制訂的《基本法》主要
以1984年簽訂的《中英聯合聲明》作為基礎。考慮到過去15年在政治、社會及經濟
各方面的轉變，部分條文或已不再切合香港的情況。舉例而言，終審法院最近在
1999年 1 月29日作出的裁決，便對關乎香港永久性居民在內地所生子女的居留權的
入境政策有所影響。鑑於第一百五十九條就《基本法》的修改作出規定，香港應採
取主動和務實的做法去作出修改，以迎合社會不斷轉變的需要。在修改過程中，應
鼓勵公眾參與，以及鼓勵各政黨與政府之間交換意見，從而發揮民主自治的精神。
4.主席回應吳靄儀議員的問題時表示，陳教授的意見書附件所載有關修改《基本法
》第二十二及二十四條的建議，只是作為說明例子。討論的焦點應在於修改《基本
法》的程序。主席補充，是次會議旨在讓議員聽取法律專家及學者的意見，而不是
辯論他們的意見。
5.李柱銘議員表示，據他理解，中央人民政府對修改中國的憲制性法律及修改《基
本法》兩者的立場相同，即只有在既定政策有變時才需作出修改。他詢問，中央人
民政府對香港既定的基本方針政策如維持不變，有否機會對《基本法》作出修改。
他請各團體代表及出席人士就此事發表意見。主席表示，由於第一百五十九條已訂
明有關修改《基本法》的條文，故會議較適宜討論修改《基本法》的機制。
6.楊森議員詢問陳教授，由立法會議員提出的修改議案需否取得行政長官的書面同
意。陳教授回答時表示，他已在意見書第6及7段解釋，《基本法》第七十四及四十
八( 十 )條的限制不適用於對《基本法》的修改。首先，第七十四條關乎涉及政府政
策的"條例草案"，而《基本法》的修改則採用"議案"的方式。其次，第四十八(十)條
處理"有關財政收入或支出的議案"，與《基本法》的修改議案有關連的可能性不大
。因此，立法會議員就《基本法》提出的修改議案應無須取得行政長官的書面同意
。他進一步表示，儘管立法會議員有權就《基本法》提出修訂，但《基本法》的最
終修改權在於全國人民代表大會(全國人大)。
7.梁耀忠議員表示，一些海外國家規定，建議的修訂如獲得某指明百分比的選民支
持，便可提出修憲。鑑於《基本法》第二條授權香港特別行政區(香港特區)實行高
度自治，並享有行政管理權、立法權及獨立的司法權，他詢問香港居民是否有權就
《基本法》提出修改。他進一步詢問，香港特別行政區的全國人民代表大會代表(港
區人大代表)提出的修改議案可否直接提交全國人大常務委員會(全國人大常委會)，
抑或須經由香港特區提交。
8.陳教授回應時解釋，根據第一百五十九條，《基本法》的修改權屬於全國人大。
《基本法》的修改提案權則可由下列3方的其中一方行使：(i)全國人大常委會；(ii)國
務院；及(iii)香港特區。第一百五十九條又訂明，由香港特區提出的修改議案須經港
區人大代表三分之二多數、立法會全體議員三分之二多數及行政長官(即"3個方面")
同意後，交由香港特區出席全國人大的代表團向全國人大提出。雖然香港居民或可
透過"3個方面"提出修改《基本法》一事，但《基本法》明顯沒有賦予香港居民修改
權。他表示，就《基本法》提出修改時，必須遵守第一百五十九條的規定。舉例而
言，根據第一百五十九條，其他省份的全國人大代表不能提出修改。
9.劉慧卿議員表示，陳教授的意見書第11及12段主張所提出的修訂必須尊重民意及
以人民意願為依歸。她詢問《基本法》是否容許以全民投票的方式衡量公眾意見。
她又提及意見書第15段，當中提到美國透過修憲來推翻最高法院對某條文的解釋，
她詢問對憲法的修訂是否具追溯力。
10.陳教授表示，雖然全民投票可作為蒐集民意的途徑之一，但從法律觀點來看，全
民投票並無法律約束力。在"3個方面"決定是否支持某項修訂時，全民投票的結果可
作為一個相當有用的參考指標。陳教授回應劉議員進一步的提問時表示，第一百五
十九條已清楚訂明有法律效力的活動，但全民投票並非其中之一。至於其意見書第
15段所述對憲法的修訂，陳教授澄清該等修訂並無追溯力。
11.陳教授回應楊孝華議員的問題時證實，意見書第14段建議立法會議員與港區人大
代表舉行的聯席會議屬非正式會議，目的是讓雙方就初步建議交換意見，以便在修
改議案正式提交前達成共識。他強調，透過民意調查、公聽會，以及與社會團體和
社區領袖舉行非正式會議等方法蒐集民意是極其重要的，從而確保在提出修訂前獲
得廣泛的公眾支持。
12.程介南議員提到陳教授認為"3個方面"在修改過程中獲給予同等地位的意見；他詢
問，由立法會議員或行政長官提出的修訂，相對於港區人大代表提出的修訂，在程
序上會否有任何分別。陳教授回答時表示，在對《基本法》提出修訂方面，"3個方
面"享有同等地位。他在意見書第5段亦指出港區人大代表另有一項職責，就是在取
得"3個方面"的同意後，向全國人大提出修改議案。
13.程議員進一步詢問，其中一方提出的修訂應同時抑或分先後次序向其餘兩方提交
。陳教授表示，由於修改議案須取得三分之二的立法會議員及港區人大代表的同意
，加上該兩方是市民的代表，他認為由上述兩方其中一方提出的修改議案，應首先
提交予對方，最後才提交行政長官以徵求行政長官的同意。此程序與處理議員條例
草案的程序相若。
14.李永達議員詢問，《基本法》有否訂明時間限制，規定"3個方面"必須在某段期間
內完成審議修改議案。陳教授答稱，一些海外國家有就修憲的程序訂明時限，例如
在憲法內明確訂定條文，限制提出修改議案及通過議案之間相隔的時間。如立法程
序因支持率不足而無法在所訂時限內完成，有關的修改議案便會自動失效。他表示
，香港或可考慮採納類似的程序。儘管第一百五十九條並無訂明任何時限，但他認
為"3個方面"有責任在一段合理的時間內就修改議案作出回應。主席表示，就此方面
制定本地法例或程序規則是可行的，但至於何者負責為港區人大代表訂立規則，仍
屬有待解答的問題。
15.李永達議員關注到，如"3個方面"中任何一方故意拖延決定，實際上會阻撓整個
修改過程。他認為應在程序上施加限制，以確保修改過程不會出現不必要的延誤，
使"3個方面"可順利進行所需程序。李議員問及美國的做法，陳教授回應時表示，據
他所知，美國有訂明審議修訂的時限，規定各州必須在期限屆滿前就有關事宜作出
決定。他並以美國的"平等權利修訂"(Equal Rights Amendment)作為例子，該項修訂因
有若干個州未能在法定時限內作出決定而不獲通過。歐本明教授補充，在美國，不
同的修訂有不同的時限；當地並無劃一的規定適用於所有修訂。上述的"平等權利修
訂" 的時限為期兩年，而該項修訂因欠一個州的決定而未能獲得通過。
16.司徒華議員請陳教授就如何取得三分之二港區人大代表的同意發表意見。陳教授
回覆時表示，他的意見載於意見書第10段。他認為港區人大代表獲《基本法》默示
授權，可訂出如何給予同意的程序規則。如認為有需要，有關的規則擬本可提請全
國人大常委會予以確認。
香港中文大學張鑫先生
17.主席要求香港中文大學的張鑫先生在會後提供意見書。
18.張先生表示，就《基本法》的修改制訂複雜的程序在以往被視為是有必要的，原
因是要維持香港人對"一國兩制"構思的信心。隨著主權回歸，內地與香港特區間有
更佳的了解。鑑於《基本法》的規定是在約15年前擬定的，某些條文或已不再適用
於現今情況。儘管可考慮修改《基本法》，但任何的修改應予審慎研究，並應具備
充分的支持理據，以及不得違反中華人民共和國(中國)對香港的基本方針政策。他
贊同陳教授的意見，認為《基本法》的修改議案應在憲報刊登，他並補充，更理想
的做法是在本地報章刊登修改議案，以公布周知。他表示，除在本港進行公眾諮詢
外，亦應蒐集內地有關當局的意見。據他所知，中央曾指示各個中央駐港機構不可
與香港特區政府部門直接聯繫。他建議或可透過非正式的渠道(例如與內地學者交流
意見)，收集內地有關當局的意見。
19.劉慧卿議員詢問張先生，依他之見，就《基本法》修改議案進行全民投票是否符
合《基本法》及會否獲中央人民政府接受。張先生表示，現階段建議進行全民投票
是不切實際的，因為如全民投票的結果與中央人民政府的觀點不同，會令中央人民
政府處於困難局面。他表示，在行政主導的政府下，行政長官的一票已能否決對《
基本法》的修訂。即使行政長官同意，作為最終權力機關的全國人大仍可否決有關
修訂。
20.劉慧卿議員對張先生的看法表示關注，因為他的意見暗示中央人民政府如對某項
修改議案已有本身的看法，便不會接納任何與其意見不同的全民投票結果。在此情
況下，她質疑《基本法》所承諾的高度自治原則如何能在香港特區落實。她詢問張
先生他是否暗示香港特區只應按照中央人民政府的意願修改《基本法》。張先生重
申，對《基本法》的任何修改不應抵觸中國對香港既定的基本方針政策。務實的做
法是了解內地有關當局的觀點，因為這會避免不必要的衝突。張先生回答張文光議
員提出的類似問題時表示，在"一國兩制"的原則下，兩種制度畢竟是在一個國家中
實行。提出一些不會獲中央人民政府支持的修訂，是不切實際的做法。
21.張先生回應李柱銘議員時表示，由香港市民選出港區人大代表是可予考慮的建議
，只要沒有違反香港的高度自治原則便可。
22.梁耀忠議員詢問，鑑於港區人大代表的代表性有限，應否限制他們就《基本法》
提出修訂的職能和權力。張先生回應時表示，該"3個方面"均代表香港市民。儘管他
們對某項修訂的意見或有分歧，他們理應反映香港人的意見。他認為應盡可能按照
第一百五十九條的規定行事。
香港大律師公會
(立法會CB(2)1490/98-99(01)號文件)
23.香港大律師公會(大律師公會)的戴啟思先生表示，大律師公會對此事的暫時建議
載於該會提交的文件內。他補充下列各點 --
- 第一百五十九條只就《基本法》的修改提供了粗略的框架。鑑於這是相當嚴
肅的事宜，為行使第一百五十九條所訂的修改權而採取的任何程序，均應確
保不會作出草率和投機性的改動。有關方面應在審慎作出考慮後才制訂修改
議案；
- 第一百五十九條並無提及全民投票，但實際上條文亦沒有禁止此做法。進行
全民投票似乎與其他國家在憲制方面的典範做法相符，即在立法機關就某項
修改議案有決定後，所需的下一步工作是把有關的決定交由人民在不具約束
力的全民投票中公決。他希望全國人大不會視此為抵觸《基本法》，或更重
要的是，不會將之視為抵觸《基本法》所訂的"高度自治"及"港人治港"原則
。理想的程序是全國人大只會在極為例外的情況下，才不按照香港特區市民
經深思熟慮的意見行事；
- 對根據《基本法》制定的法例進行司法覆核是可行的，但假如設有容許修改
憲法的制度，法院便不大可能干預有關的過程，因為建議作出的修訂旨在修
改憲法；
- 第一百五十八條賦予全國人大常委會解釋《基本法》的權力，但此權力有何
限制並不明確。應考慮的一點是可否純粹依據第一百五十八條修改《基本法
》，而無須引用第一百五十九條所訂的程序；及
- 根據第一百五十九條，立法會議員、港區人大代表及行政長官是修改議案的
決策者。他們在修改過程中似乎有同等的權力及職責。任何旨在令該"3個方
面"的決定協調一致的程序須予審慎考慮。重要的是應確保備有程序規定，
以避免因任何一個決策者在修改過程中耽擱決定而導致在憲制上陷入僵局。
24.由於第一百五十九條並無訂明行使《基本法》修改權的具體方式，吳靄儀議員詢
問，由立法會制定法例訂明有關的程序是否可行及會否獲得准許。她指出，所制定
的法例會包含一些限制，因此或會背離沒有就程序訂明任何限制的第一百五十九條
。戴啟思先生答稱必須有附帶的權力方能實施第一百五十九條。他認為，就立法會
的權限範圍而言，在法律上訂明具體的指引是可行的。他回應主席時表示，本地法
例能否規管港區人大代表的程序實屬疑問。
25.關於全民投票的問題，劉慧卿議員詢問戴啟思先生，依他之見，全民投票應於何
時進行。戴啟思先生表示，全民投票大多在立法機關就某項建議有了具體的想法及
付諸表決後進行，而立法機關事前亦可能有進行公眾諮詢，以了解公眾意見。如全
民投票的結果明確顯示公眾不支持某項修訂，則有關的修訂可能會亦可能不會按照
原先的建議繼續進行所需的程序。戴啟思先生回應劉議員進一步的提問時表示其意
見書第 5 段建議把港區人大代表的職能限於有權審批議案，而鑑於港區人大代表的
代表性有限，他們不應有權提出修改議案。
26.程介南議員表示，立法會及港區人大代表似乎可各自制訂修改《基本法》的程序
。他關注到有何方法可確保提出修改議案的一方會獲得其餘兩方的回應，特別是修
改議案是由港區人大代表提出。戴啟思先生回應時表示，關鍵在於必須制訂一套可
行的程序以實施第一百五十九條。他表示，在統一的法律制度下，如事情涉及 3 個
決策者，即使沒有訂明作出回應的時限，當中亦意味著 3 個方面必須在一段合理的
時間內作出決定。倘若其中一方未能在合理時間內作出回應，法院可介入以確保有
關方面履行《基本法》所訂明的職責。問題是如何協調港區人大代表修改《基本法
》的程序，因為這並不屬於香港特區的管轄範圍。
27.陳教授表示在其意見書中，除了提出應訂立正式的程序規則外，他亦建議立法會
與港區人大代表在正式提出修改議案前，透過舉行聯席會議等非正式的聯繫，討論
和商定一個雙方接受的方案。他在意見書第 9 段亦建議立法會的《議事規則》應加
入條文，訂明如何處理由行政長官及港區人大代表提出的修改議案。主席表示，立
法會可擬訂程序規則，訂明港區人大代表如在指定期限內未有就某項修改議案作出
回應，而該項議案業已獲得三分之二立法會議員同意及轉交港區人大代表考慮，則
可視為已獲得港區人大代表的同意。戴啟思先生認為，如此未必有助修改議案進入
修改程序的下一階段。
香港人權監察
(立法會CB(2)1483/98-99(01)號文件)
28.香港人權監察(人權監察)的佳日思教授表示，人權監察所提交的意見書須作下列
修訂 --
- 在第21段，"三分之二"應改為"半數"；及
- 在第26段，刪去"三分之二港區人大代表"。
29.人權監察的意見詳載於意見書內。佳日思教授重點講述下列各點 --
- 《基本法》是憲制性的文件，故不應隨便予以修改；
- 憲法是有活力和有生命的文件，必須就不斷轉變的社會和政治情況作出回應
。《基本法》第四十五及六十八條已訂明香港人會在更大程度上享有民主，
以期達致行政長官及立法會議員由普選產生的最終目標；
- 對於有人就終審法院最近在居留權一事上的裁決所提出的建議，即透過由全
國人大常委會根據第一百五十八條作出解釋來修改《基本法》，人權監察認
為並不可行。修改《基本法》有 3 個可行方法。除了就《基本法》的修改訂
定主要條文的第一百五十九條外，可引用的第二項條文是有關行政長官產生
辦法的附件一第七段，而第三項條文是有關立法會組成方法及法案和議案表
決程序的附件二第三部分。詳情載於人權監察的意見書第11至20段。
- 進行諮詢性的全民投票是可取的做法，這與戴啟思先生提及的不具約束力的
全民投票相似。全民投票不會與第一百五十九條有抵觸，並應在 3 個方面就
提交予全國人大的修改議案達成協議後才進行；
- 對於法院可擔當甚麼角色的問題，佳日思教授的意見有別於戴啟思先生。一
般而言，法院不能覆檢對憲法的修訂，因為這代表對憲法作出修改。然而，
鑑於第一百五十九條最後一段訂明"本法的任何修改，均不得同中華人民共
和國對香港既定的基本方針政策相抵觸"，故《基本法》中某些部分是不可
修改的，而法院有責任確保對《基本法》的修改必須符合既定的基本方針
政策。這是不少奉行普通法的司法管轄區所接納的做法；
- 為實施修改《基本法》的機制，或有必要制定本地法例。佳日思教授認為本
地法例可同時涵蓋立法會及港區人大代表的程序。他認為可考慮制定全面的
法例，規管修改過程在香港涉及的所有範疇，但必須先向全國人大闡釋有關
情況；
- 全國人大常委會可在沒有諮詢香港特區的有關當局或香港居民的情況下提出
修改議案。在修改《基本法》一事上，人權監察認為或有必要尋求各方面同
意一些常規，包括同意所有涉及香港特區自治權的修改議案只應由香港特區
提出；
- 根據中國法律，向全國人大提出的立法建議不會自動獲安排在全國人大會議
上進行辯論或表決。有關的建議會否列為議程項目須視乎主席團的意見而定
，因此或有需要請全國人大澄清會如何處理香港特區根據第一百五十九條提
出的修改議案；及
- "3個方面"之間有需要進行正式和非正式的對話，以化解在修改議案上的分
歧。
30.吳靄儀議員詢問佳日思教授是否同意一點，就是制定本地法例規管修改《基本法
》的程序，應不會存在違反或限制第一百五十九條的問題，只要有關的法例純粹關
乎程序事宜及沒有規限 3 個方面作出決定的方式便可。佳日思教授表示同意。他又
表示應設立諮詢全國人大的機制。倘若各方就修改程序達成協議，他看不到為何在
法例中不能加以訂明。
31.吳靄儀議員進一步詢問可否在本地法例中加入一項條文，訂明當其中一方就《基
本法》提出修訂時，"3個方面"須舉行會議進行討論。佳日思教授回覆時表示，"3個
方面"舉行會議以調解彼此間的分歧是可取的做法。他認為該類會議應不會違反第一
百五十九條。
32.李柱銘議員詢問佳日思教授，他是否認為《基本法》附件一第七段所訂行政長官
的產生辦法雖可修改為採用"一人一票"，但中央人民政府根據第四十五條任命行政
長官的權力則不可予以廢除。佳日思教授表示同意。
33.司徒華議員詢問可否運用第一百五十九條所訂的程序，把附件一及二中對"二零
零七年"的提述改為"二零零零年"，然後按照經修訂的附件一及二所載的程序，更改
立法會的組成方式及行政長官的產生辦法。佳日思教授答稱他需要一些時間考慮司
徒議員的問題。他初步的回應是第四十五條已規定行政長官產生辦法的民主化進程
應按照"循序漸進"的原則，這或已表示有需要在接近二零零七年時檢討現行辦法。
他不能確定能否提早至現時便展開檢討過程。他認為頗適宜在2007年前一年開始考
慮和討論此事。人權監察的夏博義先生認為，除佳日思教授所述有關檢討過程的困
難外，《基本法》並無條文禁止司徒議員的建議。
34.梁耀忠議員問及香港巿民提出修改議案的權力。佳日思教授表示，儘管一些國家
(例如瑞士)賦予人民該項權力，但這並非常見的做法。他並不認為香港巿民可根據第
一百五十九條提交正式的修改議案，但有關議案可透過立法會議員提出。至於在市
民對《基本法》的某項修改建議的支持達某一程度時，政府是否有責任對《基本法
》作出修改以處理巿民所關注的問題，夏博義先生表示，《基本法》並無規定政府
須這樣做。可取的做法或會是按照佳日思教授剛才的建議，考慮建立一些常規，以
補足《基本法》的條文。
35.劉慧卿議員認為人權監察的意見書第45段最後一句有矛盾。她指出，如按照佳日
思教授的建議，所進行的全民投票屬諮詢性質，那麼，"在諮詢性的全民投票中如沒
有獲得人民的同意，不應對《基本法》作出修改"的說法便不正確。佳日思教授解釋
，由於具約束力的全民投票並不符合第一百五十九條的規定，故他提議建立一種常
規，令所提出的修訂如獲得"3個方面"的支持，均會交由人民公決。考慮到實際的情
況，修改議案一旦遭香港人反對，任何人均難以向全國人大提出該議案。在其他司
法管轄區中，所建立的常規對行事方式發揮頗大的影響力，亦非罕見的情況。
36.關於戴啟思先生和林峯博士在他們的意見書中建議規限港區人大代表就《基本法
》提出修訂的權力，劉慧卿議員詢問佳日思教授，依他之見，該方面的限制會否違
反第一百五十九條。佳日思教授回應時表示，該項限制會與第一百五十九條有抵觸
，因為根據該條文的規定，港區人大代表明顯是修改過程所涉及的其中一方。儘管
港區人大代表缺乏代表性，他們有權提出修訂。
37.在聽取過多位講者的意見後，楊森議員表示支持下列意見 --
- 修改議案可由立法會議員、行政長官及港區人大代表提出；
- 有需要建立獲各方面同意的一種常規，就是對《基本法》中屬香港特區自治
範圍的條文的任何修訂，應只由香港特區提出；及
- 有需要設立一個非正式的機制，化解"3個方面"之間的分歧。
香港城市大學林峯博士
(立法會CB(2)1475/98-99(03)號文件)
38.香港城市大學的林峯博士講述對此事的意見，有關的意見載於他提交的文件內。
他進一步表示支持進行諮詢性的全民投票，並建議在法例上規定必須進行全民投票
，儘管全民投票的結果並無約束力。關於上文第 5 段所載李柱銘議員提出的問題，
他回應時表示，因應政策上的改變而進行修憲確是以往的做法。然而，第十五屆全
國人大當前提出的修訂卻沒有在政策方面帶來任何改變。他認為只要沒有違反第一
百五十九條第四段有關基本方針政策的規定，便可對《基本法》提出修改。
39. 劉慧卿議員向林博士提出下列問題 --
- 既然《基本法》並無條文禁止全民投票，全民投票是否可予進行；
- 鑑於部分團體代表或出席人士認為港區人大代表有權就《基本法》提出修改
，林博士建議把港區人大代表的權力限於審批修改議案會否抵觸《基本法》；
- 香港特區基本法委員會應否有類似司法的職能，以及應否在修改《基本法》
一事向其提出前避免作出評論；及
- 規管香港特區基本法委員會委員的職能和行為的程序，應在香港抑或內地草擬
及通過。
40. 林博士的回覆如下 --
- 諮詢性的全民投票完全符合《基本法》；
- 他建議限制港區人大代表的權力，理由是第一百五十九條並無訂明香港特區
內哪一方面有權提出修訂。此外，由於香港特區是有修改提案權的 3 個方面
的其中一方，他認為香港特區的立法機關可決定有關的程序。他進一步回應
劉議員時表示，雖然他認為港區人大代表有權提出修訂並不可取，但他並非
完全反對他們有此權力；
- 他個人屬意香港特區基本法委員會擔當類似司法機構的職能。該委員會的個
別委員所發表的意見應視為個人意見，而非以該委員會委員的身份發表的意
見；及
- 有需要制訂程序，以規管香港特區基本法委員會的運作。此舉至少可讓香港
人明白該委員會的職能及委員會如何行使權力，但不可透過在本地立法訂明
有關程序，因為此事須由全國人大處理。
香港中文大學歐本明教授
(立法會CB(2)1475/98-99(04)號文件)
41.香港中文大學的歐本明教授表示，最重要的問題是《基本法》的最終修改權屬全
國人大而非香港特區所有。他認為，就純屬地方的事務而言，修改權應歸香港人所
有，原因是他們最為了解香港的情況。他知悉其為達致上述目的而建議對第一百五
十九條的修改或會抵觸《基本法》，但他認為即使有可能失敗，香港仍須致力爭取
。關於議員就港區人大代表的職能所提出的關注事項，他初步的回應是決策過程應
剔除港區人大代表，並以區議會取代。他強調修改過程中最少須有 3 個決策者，以
確保《基本法》不會被隨便修改。
42.劉慧卿議員表示，雖然她支持歐本明教授的建議，但她關注到建議未必與《中英
聯合聲明》及《基本法》的精神一致。她詢問，如全國人大同意他的建議，港區人
大代表在修改《基本法》的過程中會擔當甚麼角色(如有的話)。
43.歐本明教授回答時表示，他並不認為他的建議會有違《中英聯合聲明》的精神，
因為建議符合"一國兩制"構思所承諾的高度自治原則。唯一的問題是必須判斷何者
屬地方事務及何者不屬地方事務。他表示，港區人大代表在處理內地法例方面的角
色會維持不變。他澄清，他提出在 3 個方面中刪除港區人大代表只屬初步想法，他
主要關注的是修改議案的最終決定權不應屬於全國人大，除非有關修訂涉及外交和
國防事務。即使把港區人大代表從決策過程中剔除，其位置亦應由另一方取代，以
維持有3個獨立的單位作為決策者。該3個方面仍須就修改議案達成共識，否則議案
不可獲得通過。此一安排的理據是防止經常作出修改，因而減損《基本法》的權威。
44.司徒華議員指出，由於部分區議會議員將由行政長官委任，故行政長官會對區議
會發揮不適當的影響；因此，建議把區議會列為 3 個方面的其中之一，將意味著決
策過程所涉各方間的權力有欠均衡。歐本明教授表示此點意見相當可取。他重申這
只屬初步構想，而他會留待議員考慮他的建議。
香港大學戴耀廷先生
(立法會CB(2)1475/98-99(05)號文件)
45.香港大學的戴耀廷先生表示其意見會集中在法律及程序方面。除意見書所載的觀
點外，他提出下列意見，以回應議員較早前在會上提出的關注事項 --
- 不具約束力的全民投票應不會抵觸第一百五十九條。然而，建議制定法例，
訂明香港人可提出獲某程度公眾支持的修改議案，以及規定"3個方面"須就修
改議案作出決定，會與第一百五十九條有抵觸；
- 建議透過立法，限制港區人大代表就《基本法》提出修訂的權力，亦會抵觸
第一百五十九條；
- 為確保第一百五十九條得以順利實施，有需要制定法例，詳細訂明修改《基
本法》的機制及程序；
- 至於是否適宜透過本地法例規管港區人大代表在修改過程中的職能，他請議
員參閱《基本法》第十七條，該條訂明香港特區享有立法權。由於香港特區
就《基本法》提出修訂的程序應視為香港特區內部的事務，故制定法例就修
改機制訂定條文(包括訂明涉及港區人大代表的程序)，屬香港特區的自治範
圍；及
- 他簡略介紹就《基本法》的修改設立憲政會議的建議；憲政會議屬法定機構
，成員包括行政長官、所有立法會議員和港區人大代表，並由終審法院首席
法官擔任主席。該項建議的詳情載於意見書第 3 段。建議的憲政會議的運作
模式，可解決議員關注"3個方面"中任何一方或會導致在憲制上出現僵局的問
題，同時亦提供一個渠道，讓"3個方面"的成員就原議案及對議案的各項修訂
進行辯論。
46.楊森議員表示，雖然戴先生提出設立一個成員包括港區人大代表的法定憲政會議
有可取之處，但他請法律顧問發表意見，說明第十七條可否解釋為香港特區有權制
定本地法例，規管港區人大代表修改《基本法》的程序。法律顧問回覆時表示，從
表面來看，戴先生的建議有其依據。然而，他需要較多時間考慮此一重要問題。
47.戴先生補充，雖然《基本法》第十七條並無訂明香港特區享有立法權的範圍，但
該條文第 3 段提供了覆檢機制，訂明全國人大常委會如認為香港特區制定的任何法
律不符合《基本法》關於中央管理的事務及中央和香港特區的關係的條款，可將有
關法律發回，而經發回的法律即會失效。
48.劉慧卿議員表示，她原則上支持設立憲政會議。她詢問巿民可否參與憲政會議，
從而令修改《基本法》的過程有更多公眾參與；她並詢問諮詢性的全民投票應在舉
行憲政會議之前抑或之後進行。
49.戴先生答稱，在憲政會議前進行不具約束力的全民投票，以及容許公眾參與憲政
會議(但條件是公眾沒有投票權)，將不會抵觸第一百五十九條的規定。
50.劉慧卿議員指出，全民投票如在憲政會議前進行，根本沒有取得共識的方案可交
由市民透過全民投票進行表決。此外，倘若就原議案提出的修訂為數眾多，公眾實
難以表達他們的意見。戴先生回應時表示可就"3個方面"提出的修改議案及對原議案
提出的任何修訂進行全民投票。他表示，由於全民投票並無約束力，這只會作為一
種政治工具，用以對"3個方面"在作決定時發揮影響。如在憲政會議達成共識後才進
行全民投票，影響力便會非常有限。劉議員關注到如在憲政會議前進行全民投票，
由於有關的修訂在社會上未經全面討論和辯論，公眾未必能夠獲得充分的資料，亦
未必有足夠的準備在全民投票中投票；就此，戴先生建議在全民投票之前可進行公
眾諮詢及舉行非正式的會議和公聽會，以加強巿民對修改議案的認識。
51.李柱銘議員認為，鑑於"3個方面"現時的組成方法，獲"3個方面"通過的修改議案
不大可能是可取的方案。他表示，在憲政會議舉行後才進行全民投票的好處，是讓
公眾有機會否決議案，藉以向全國人大發出明確的信息，申明市民的意見與"3個方
面"的意見不同。
52.司徒華議員詢問，設立建議屬法定機構的憲政會議的機制為何。他指出，提出任
何關乎公共支出及政府運作的立法建議均須取得行政長官的同意。戴先生回答時表
示應採用向立法會提交條例草案的現行程序。他認為制定本地法例以實施第一百五
十九條是恰當的做法，因為該條文本身並無訂明具體的安排。司徒議員關注到旨在
設立憲政會議的條例草案可能具有由公帑負擔的效力及對政策方面有影響；主席回
應司徒議員提出的關注事項時表示，該條例草案未必一定由立法會議員提出，該條
例草案亦可由行政長官提出。
53.梁耀忠議員認為，林峯博士主張應限制港區人大代表提出修訂的權力，而戴先生
建議設立的憲政會議卻會加強港區人大代表的職能。戴先生答稱，他的建議確有此
一效果，但他是從長遠角度考慮此事，當中並無考慮港區人大代表的現行選舉方法
。他表示，如港區人大代表日後經由民主的過程選出，採用類似於其他省份選舉全
國人大地區代表的程序，則有關其代表性的問題便會獲得解決。
54.司徒華議員指出，港區人大代表不應牽涉在香港的事務中。他詢問把他們列為憲
政會議的成員會否與此原則互相矛盾。戴先生回應時表示，很明顯，司徒議員所指
的限制只適用於其他的地方事務，而不適用於修改《基本法》的機制。根據第一百
五十九條，港區人大代表有權及有責任研究對《基本法》的任何修訂。如當中確有
互相矛盾之處，第一百五十九條應凌駕其他原則或規定。
55.司徒華議員表示，除香港特區外，全國人大常委會及國務院亦有修改提案權。倘
若全國人大常委會及國務院提出的修訂與香港特區的內部事務有關，他詢問這是否
與《基本法》有抵觸。戴先生表示，根據中國憲法，《基本法》不大可能規管全國
人大及國務院就《基本法》提出修改議案的權力。
香港中文大學曹景鈞教授
(立法會CB(2)1490/98-99(02)號文件)
56.香港中文大學的曹教授講述其意見書所載的意見，特別是關於修改議案的提出及
表決程序的建議。
57.劉慧卿議員問及應否限制港區人大代表就《基本法》提出修訂的權力，曹教授回
應時表示，儘管港區人大代表不應牽涉在香港內部的事務中，但此事須予審慎研究
，因為第一百五十九條賦予他們參與《基本法》修改過程的權利。
58.主席多謝各團體代表及有關人士出席會議，與事務委員會分享他們的意見。
III. 下次會議日期
59.主席表示，下次會議將於1999年 3 月22日舉行，繼續聽取公眾對此事的意見。
60. 會議於下午5時45分結束。
立法會秘書處
1999年5月11日
