立法會
立法會CB(2)2560/98-99號文件
(此份會議紀要業經政府當局審閱)
檔 號： CB2/PL/CA
立法會政制事務委員會
會議紀要
| 日 期 ： | 1999年5月17日(星期一)
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| 時 間 ： | 下午2時30分
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| 地 點 ： | 立法會大樓會議室A
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出席委員 ：
黃宏發議員(主席)
張文光議員
張永森議員
陸恭蕙議員
李永達議員
程介南議員
曾鈺成議員
楊孝華議員
楊 森議員
劉漢銓議員
缺席委員：
劉慧卿議員(副主席)
夏佳理議員
李柱銘議員
吳靄儀議員
司徒華議員
其他出席議員：
梁耀忠議員
出席公職人員 ：- 議程第IV項
- 政制事務局副局長(2)
- 葉文輝先生
- 選舉事務處總選舉事務主任
- 李 榮先生
- 政制事務局首席助理局長(4)
- 翁佩雯小姐
- 議程第V項
- 政制事務局副局長(1)
- 麥清雄先生
- 政制事務局首席助理局長(3)
- 葉文娟女士
- 政制事務局助理局長(3)
- 鄧菲烈先生
- 副法律政策專員
- 區禮義先生
- 高級助理法律政策專員
- 黃慶康先生
列席秘書：- 總主任(2)3
- 馬朱雪履女士
列席職員：- 法律顧問
- 馬耀添先生
- 高級主任(2)7
- 周封美君女士
I. 通過1999年3月15及22日會議的紀要
(立法會CB(2)1925及1956/98-99號文件)
1999年3月15及22日會議的紀要獲確認通過。
II. 自上次會議後發出的參考文件
(立法會CB(2)1885及1960/98-99號文件)
2.議員察悉當局提供的兩份文件，該兩份文件分別講述食物安全及環境衛生顧問研究
的費用，以及當局就《防止賄賂條例》對行政長官的適用範圍進行檢討的進展。
III. 下次會議討論事項
(立法會CB(2)1951/98-99(01)及(02)號文件，以及立法會LS186/98-99號文件)
檢討立法會監管獲授權訂立附屬法例的人士行使有關權力的現有機制
(立法會LS186/98-99號文件)
3.主席表示，交通事務委員會就運輸署署長根據《渡輪服務條例》(第104章)第33(1)條
發出有關持牌渡輪服務最高收費的公告是否附屬法例一事進行商議時帶出此問題，其
後內務委員會把此問題轉交事務委員會處理。
4.應主席所請，法律顧問向議員講述立法會監管獲授權訂立附屬法例的人士行使有關
權力的現行機制的背景資料如下 --
- 根據《釋義及通則條例》(第1章)第34條，所有附屬法例在憲報刊登後均須於隨
後的一次立法會會議席上提交該會省覽；
- 第1章第3條把"附屬法例"界定為"....根據或憑藉任何條例訂立並具有立法效力的
文告、規則、規例、命令、決議、公告、法院規則、附例或其他文書"。在此方
面，要判斷憲報公告是否附屬法例，必須確定該公告是否具有"立法效力"。如某
項公告屬附屬法例，便須根據第1章第34(1)及(2)條提交立法會以"不否決或不提
出修訂即視為通過的議決程序"審議；
- 現時並無任何典據直接闡述"具有立法效力"一詞的確實涵義，但在一些英聯邦
司法管轄區中，當地的法官曾就該語的涵義發表意見，而有關的意見對香港的
法院並無約束力；及
- 香港法例中最少約有330項條文載有"藉憲報公告"的提述。然而，該等公告的處
理方式並不一致，部分公告以法律公告的形式刊登，部分則以一般公告的形式
刊登。後者不會提交立法會會議席上省覽，亦無須經立法會審議。此外，某些
條例則訂有明確的條文，述明有關的公告是否附屬法例。
5.法律顧問表示，此事的癥結在於第1章所載"附屬法例"一詞的定義。由於"具有立法效
力"一語並無明確的定義，在判斷某份文書是否具有立法效力時，其中一個相關因素是
文書的立法原意。他指出，"憲報公告"處理方式不一致的情況帶出了一個基本問題，即
立法會監察獲授權人士行使訂立附屬法例的權力的現行立法機制應否予以檢討，以便
訂定明確的方法，用以確定由獲法例授權的人士訂立而具有法律效力的文書當中，哪
些須經立法會審議。
6.主席表示，據政府當局所述，律政司現正研究此事，而可行方法之一是在新法例中
加入一項明訂條文，指明某項法定文書是否附屬法例。主席認為該安排不會解決基本
的問題。他建議要求政府當局及立法會秘書處資料研究及圖書館服務部提供資料，說
明附屬法例一詞在其他司法管轄區的定義，以及該等司法管轄區有否遇到類似的問題
，議員對此表示贊同。
7.李永達議員提到文件附件A第IV項時指出，根據《道路交通條例》(第374章)第40條發
出的公告在1984年被視為附屬法例並以附屬法例的形式刊登憲報，但最近發出的公告
則以一般公告的形式在憲報刊登。他表示政府當局應解釋為何把法律公告改為一般公
告，因為如此會剝奪立法機關對具有立法效力但沒有以附屬法例形式刊登的公告進行
審議的權力。他促請當局在有關的法例內清楚區別屬立法性質的文書與屬行政性質的
文書，並在草擬法例時採用一致的做法。議員同意要求政府當局評論法律事務部擬備
的文件，以及提出建議，從而處理議員關注的問題。議員亦商定在1999年6月21日舉
行的下次會議繼續討論此事。
8.政制事務局副局長(2)回應議員時答允向行政署長反映議員的意見。
待議事項一覽表
(立法會CB(2)1951/98-99(01)號文件)
9.張永森議員提到文件第5項，亦即與《基本法》第五十及五十一條有關的安排(議事
規則委員會曾討論此事，其後內務委員會把此事轉交事務委員會處理)；張議員表示
應了解在海外國家中"財政預算案"一詞的定義，以協助議員進行商議。主席表示海外
經驗未必與香港情況相關。法律顧問亦有同感，並表示在實施第五十及五十一條時，
必須顧及該兩條條文的立法原意，以及在兩條條文中"財政預算案"所涵蓋的範圍。他
表示議事規則委員會已要求行政署長就此事作覆。
10.議員商定在1999年 6 月21日舉行的下次事務委員會會議上討論下列事項--
- 推廣1999年區議會選舉的宣傳策略(此議項由政府當局建議)；
- 修改《基本法》的機制；及
- 檢討立法會監管獲授權訂立附屬法例的人士行使有關權力的現有機制。
11.議員亦商定在1999年7月19日舉行的事務委員會會議上討論下列事項--
- 委派官員出席立法會會議；及
- 與《基本法》第五十及五十一條有關的安排。
IV. 政府內部及受政府資助和規管的機構在解決公元2000年數位問題方面的工作
進展
(立法會CB(2)1951/98-99(03)及(04)號文件)
12.政制事務局副局長(2)表示，政制事務局的防盜和保安系統，以及選舉事務處的選民
登記系統和自動話音系統均符合公元2000年數位標準。
13.選舉事務處總選舉事務主任補充，選民登記系統是一個電腦資料庫，儲存了已登記
選民的資料。該系統是以4位數字年份的模式儲存所有與日期有關的資料。自1998年8
月起，有關當局已針對公元2000年數位問題對選民登記系統進行連串的測試工作。所
有修正和測試工作業已在1999年 3 月前完成，成績令人滿意。至於自動話音系統，該
系統在1998年12月中旬才開始運作，並採用了互動式的話音／傳真科技，透過電話／
傳真熱線服務，提供有關選民登記的資料。該系統亦符合公元2000年數位標準。
14.程介南議員詢問，倘若系統因不符合公元2000年數位標準而導致運作中斷，有關當
局需多少時間把問題修正。選舉事務處總選舉事務主任答稱，修正電腦系統所需的時
間須視乎問題的性質而定。就最壞的情況而言，修正工作需時約兩星期。實際上，選
民登記系統的資料庫不時都有進行檔案備份的工作，如選民登記系統發生故障，當局
可把數據下載到獨立的電腦系統，繼續為市民提供服務。
V. 修改《基本法》的機制
(立法會CB(2)1935/98-99(01)及1951/98-99(05)號文件)
15.政制事務局副局長(1)提到政府當局的文件(立法會CB(2)1951/98-99(05)號文件)時表
示，事務委員會於1999年 3 月15及22日舉行會議，以聽取學者、法律界、有關人士及
團體對《基本法》修改機制的意見，其間提出了一些重要的新問題須予研究。政府當
局已就各項問題展開初步研究。至於與全國人民代表大會常務委員會(人大常委會)、
國務院及香港地區全國人民代表大會代表(港區人大代表)有關的問題，他闡釋了政府
當局的初步看法。(當局在會後提供了政制事務局副局長(1)的發言要點，該發言要點
載於附錄I)。
16.政制事務局副局長(1)表示，政府當局已就其他國家在修憲方面的經驗展開比較研
究。副法律政策專員扼要匯報檢討的初步結果。副法律政策專員表示，事務委員會在
1999年 3 月15及22日會議上聽取的意見一再強調有關的機制必須徵詢民意及容許市民
作出參與( 例如舉行全民投票 )。研究的初步結果顯示憲法本身可包含全民投票的機制
。舉例而言，瑞士強制規定須舉行全民投票，才能進行某些方面的憲制改革。此外，
亦可藉立法來確立全民投票的做法，例如在芬蘭，該國訂明具體的立法程序，規定由
全民投票決定是否進行修憲。至於英國，當地是按情況或需要而進行全民投票。
17.副法律政策專員進一步表示，政府當局初步研究了 5 個國家的修憲程序，該等國家
分別為美國、澳洲、馬來西亞、南非和瑞士。研究的範圍包括(a)誰可提出修改；(b)修
改的形式；(c)商議的次序及時間安排；及(d)特別規定。他接著口頭匯報剛完成的初步
研究所得結果，並答允以書面提供詳細的資料(載於附錄II)。他表示，在研究的5個國
家當中，每個國家的憲法均在不同程度上訂明修憲的機制。
18.張文光議員表示，鑑於《基本法》是香港特別行政區(香港特區)的憲制性法律，因
此不應草率修改。《基本法》第一百五十八及一百五十九條分別訂明解釋和修改《基
本法》的權力屬人大常委會及全國人民代表大會所有。雖然第一百五十九條涉及一套
複雜的修改程序，但就第一百五十八條而言，最近一宗事例顯示根據該條文提請解釋
《基本法》相對來說較為容易。依他之見，修憲既是嚴肅的事情，修改和解釋《基本
法》的程序應同樣嚴格。如把提請解釋《基本法》當作"走捷徑"的做法，第一百五十
九條實際上形同被廢除。他促請政府當局就提請解釋《基本法》的做法制訂嚴謹的程
序。
19.政制事務局副局長(1)回覆時表示，第一百五十八條及第一百五十九條處理不同的問
題。雖然第一百五十九條訂明有關修改《基本法》的各項規定，但就第一百五十八條
而言，除第三段提及終審法院應提請人大常委會解釋《基本法》的情況外，該條文並
沒有就提請解釋《基本法》的做法訂明具體規定。他向議員保證，人大常委會在行使
其權力(包括解釋《基本法》的權力)時，須遵守嚴格的程序規則。政制事務局副局長
(1)回應議員時答允就此方面提供資料。
(會後補註：政府當局擬備的立法會CB(2)2201/98-99(01)號文件已於1999年6月
3日政制事務委員會特別會議上提交。)
20.張文光議員表示，雖然"解釋"一詞有別於"修改"，但兩者同樣具有修改《基本法》
的效力。他批評政府當局在實施第一百五十八及一百五十九條時採用雙重標準。梁耀
忠議員支持他的看法。他指出，有別於第一百五十八條及正如立法會CB(2)1951/98-99
(05)號文件第7段所載，要制訂根據第一百五十九條修改《基本法》的機制，所須採取
的步驟非常繁複。他要求當局提供完成整個程序的時間表。他亦要求當局就1999年4
月政制事務局局長到北京的訪問作出匯報。
21.政制事務局副局長(1)回覆時表示，政制事務局局長訪京之行已予押後。鑑於此事
在憲制方面的重要性，政府當局已於文件第1段載列在3月舉行的兩次事務委員會會議
上提出的重要問題，以及在文件第 7 段載述制訂修改機制所涉及的步驟。由於有需要
充分徵詢各有關方面的意見，加上有些問題不能單獨由香港特區解決，政府當局在現
階段單方面定出時間表，並非負責任的做法。政府當局完全明白此事的迫切性，並會
向事務委員會匯報進展。
22.梁耀忠議員明白到政府當局需要時間與有關各方討論各項問題，但他擔心此事會
被無限期擱置。主席表示，梁議員有意動議修改《基本法》的議案，既然政府當局在
未有制訂適當的機制前已根據第一百五十八條提請解釋《基本法》，梁議員亦可在未
設立落實第一百五十九條的機制前動議其議案。倘若梁議員提出獲三分之二立法會議
員支持的修改議案，行政長官及港區人大代表有責任在合理時間內就修改議案作出回
應。
23.楊森議員表示他不可接受政府當局就時間表所作的回覆。曾鈺成議員指出，文件
第7段所載的步驟涉及3個階段，分別是：(i) 分析所提出的問題及進行諮詢(步驟(a)至(f))
；(ii) 制訂初步建議並諮詢有關各方(步驟(g)至(j))；及(iii) 就建議作最後定稿及草擬法例
(步驟(k)至(m))。政府當局可就程序的不同階段擬定粗略的時間表，然後徵詢中央的意
見，以了解中央是否同意有關的時間安排。
24.政制事務局副局長(1)重申，當局無法預測程序涉及的每一步驟所需的時間，因為很
多步驟均涉及與中央商討關乎人大常委會、國務院、基本法委員會及港區人大代表的
事宜。鑑於政制事務局局長將於本月較後時間訪問北京，他會反映議員關注的事項，
並就制訂時間表是否可行，以及事務委員會在1999年 3 月進行的公眾諮詢所顯示的各
項重要問題徵詢中央的意見。
25.梁耀忠議員表示，政府當局派員到訪北京時應向中央提出其初步建議，而非只是聆
聽中央的意見。他希望政府當局與立法會可共同制訂修改《基本法》的適當機制。他
又要求政府當局就有關團體及人士向事務委員會提出的意見作出回應，有關的意見綜
述於立法會CB(2)1935/98-99(01)號文件內。政制事務局副局長(1)答允在適當時候作出
回應。
VI. 其他事項
26.議員商定事務委員會於1999年7月7日根據《議事規則》第77(14)條向立法會提交報
告。報告擬稿將於1999年6月21日舉行的下次會議上提交議員審閱通過。
27. 會議於下午4時23分結束。
立法會秘書處
1999年7月15日
