政制事務委員會( 會議紀要) 1999年7月19日

立法會

立法會CB(2)29/99-00號文件
(此份會議紀要業經政府當局審閱)

檔　號：CB2/PL/CA

立法會政制事務委員會

會議紀要

日　期：	1999年7月19日(星期一)
時　間：	下午2時30分
地　點：	立法會大樓會議室A

出席委員：

黃宏發議員(主席)
劉慧卿議員(副主席)
李永達議員
李柱銘議員
程介南議員
曾鈺成議員
楊孝華議員
楊　森議員
劉漢銓議員

缺席委員：

吳靄儀議員
夏佳理議員
張文光議員
張永森議員
陸恭蕙議員
司徒華議員

其他出席議員：

梁耀忠議員

出席公職人員：

議程第III項
行政署長: 尤曾家麗女士
副民事法律專員: 賴應虒先生
高級助理法律政策專員: 單格全先生
副行政署長: 趙崇幗女士
議程第IV項
行政署長: 尤曾家麗女士
副行政署長: 趙崇幗女士
署理庫務局副局長: 高啟新先生
高級助理法律政策專員: 黃慶康先生
議程第V項
署理政制事務局局長: 麥清雄先生
政制事務局首席助理局長(3): 葉文娟女士
高級助理法律政策專員: 黃慶康先生

列席秘書：

總主任(2)3: 馬朱雪履女士

列席職員：

法律顧問: 馬耀添先生
高級主任(2)3: 胡錫謙先生

I. 確認通過1999年5月17日會議的紀要
(立法會CB(2)2560/98-99號文件)

1999年5月17日會議的紀要獲確認通過。

II. 待議事項一覽表
(立法會CB(2)2558/98-99(01)號文件)

2. 議員察悉該份文件。

III. 檢討立法會監管獲授權訂立附屬法例的人士行使有關權力的現有機制
(立法會LS186/98-99、CB(2)2306/98-99(07)及CB(2) 2558/98-99(02)號文件)

3. 行政署長就政府當局提供的兩份文件概括表示，不同的司法管轄區處理附屬法例的方法各有不同。香港的法律制度以英國的法律制度為基礎。英國在試圖界定附屬法例時，也曾遇到類似問題。香港現時有超過1 000項根據650多條主體條例制定的附屬法例。鑑於議員對此事的關注，政府當局會在有需要時於新法例內納入明訂條文，清楚述明某份法定文書是否附屬法例。

4. 應劉慧卿議員所請，法律顧問在提述立法會LS186/98-99號文件時，向議員簡述該問題的背景--

交通事務委員會就運輸署署長根據《渡輪服務條例》(第104章)第33(1)條發出有關持牌渡輪服務最高收費的公告是否附屬法例一事進行商議時，帶出該問題，其後內務委員會把該問題轉交事務委員會處理。議員察悉，某項公告如並非以法律公告形式刊登，便不會提交立法會審議。因而無法實施《釋義及通則條例》(第1章)第34條，而有關公告亦無需經立法會以"如不廢除或不提出修訂即屬通過的程序"審議；
鑑於有議員關注，以持牌渡輪服務取代專營渡輪服務會剝奪立法會審議調整收費建議的權力，交通事務委員會一位委員曾動議一項議案，促請政府當局按照附屬法例程序規定，將日後任何領牌渡輪服務的船費釐定及調整公告，均以附屬法例方式提交立法會審議。議案雖然不獲通過，事務委員會認為政府當局應在有關法例內將立法與行政兩類性質的文書明確區分；
根據第1章第3條，附屬法例的定義是"指根據或憑藉任何條例訂立並具有立法效力的文告、規則、規例、命令、決議、公告、法院規則、附例或其他文書。" 然而，現時並無任何法律典據直接闡述"具有立法效力"一詞的確實涵義。政府當局表示，當局是參照其他普通法司法管轄區法院就個案所作的裁決，並採取多項準則決定某份文書是否具有立法效力，而最重要的準則是賦權法例的立法意圖。

5. 法律顧問表示，倘若就某份文書是否附屬法例的問題出現爭議，涉及各方的法定權益，此事須由法院判決。關於日後的工作路向，法律顧問表示，議員可考慮下列方案 ??

就"附屬法例"一詞訂定明確的法律定義。從法律觀點而言，此舉可避免政府當局與立法會之間出現爭議。關於此事，法律顧問指出，澳洲在1994年提出了一項《法律文書條例草案》(Legislative Instruments Bill)。雖然該法案仍未獲通過，但亦是可供立法會考慮的可行方法之一；或
支持政府當局的建議，即在新法例加入一項明訂條文，清楚指明某份法定文書是否附屬法例，並在出現就現行附屬法例的詮釋的爭議時加以處理。

6. 關於提交附屬法例的職責和機制，法律顧問告知議員，第1章第34(1)條並無訂明何人負責提交附屬法例。經商議後，負責研究與提交附屬法例的事宜有關的立法會小組委員會認為，草擬附屬法例的公職人員或另一獲授權人士應負責提交有關附屬法例。為確保所有須予提交的附屬法例不會遺漏此程序，小組委員會及政府當局同意設立一個新機制。根據該機制，憲報第2號法律副刊將分成兩部分，甲部包括須根據第1章第34(1)條提交的事項，而乙部則包括無須提交的事項。

7. 劉慧卿議員認為有必要就"附屬法例"一詞訂立明確的定義，以協助立法會監察附屬法例的訂立。楊孝華議員表示，新法例應清楚指明某份法定文書是否附屬法例。

8. 李柱銘議員表示，考慮到英國和澳洲所遇到的困難，要界定"附屬法例"一詞實非易事。鑑於現行制度一直運作良好，他建議在出現爭議時才加以處理，並把問題暫時擱置。經考慮政府當局提出在新法例清楚指明某份法定文書是否附屬法例的建議，以及把憲報第2號法律副刊分成兩部分的新安排，楊森議員贊同李議員的觀點。他建議行政署長擔當把關的角色，以確保新法例明確指出屬附屬法例的法定文書，並訂明須經立法會以"如不廢除或不提出修訂即屬通過的程序"審議。

9. 法律顧問表示，法律事務部會特別留意該等以一般公告方式刊登的文書，如有疑問，該部會與政府當局跟進。他亦指出，現時有超過1 000項根據各條例制定的附屬法例，當中有些實際上不被視作附屬法例。他建議政府當局考慮制訂機制，就該等文書是否具有立法效力，因而根據政府當局文件(a)項所述的準則被歸入附屬法例進行檢討。行政署長答允與有關政策局跟進出現含糊不清的情況。

10. 主席表示，立法會及政府當局對於某份文書屬行政性質抑或立法性質可能存有不同看法。他詢問，政府當局可否把其視作行政性質但根據某項條例獲授權訂定的公告亦刊登於憲報第2號法律副刊的獨立部分，而非憲報的一般部分，以方便法律顧問查核。副民事法律專員解釋，憲報的編排在設計上是為方便起見。慣常做法是把屬附屬法例的公告置於有關主體條例的最後部分，而一般公告則不會作這樣的處理。行政署長答允考慮主席的建議，並以書面作出回覆。

IV. 因應《基本法》第五十及五十一條而作出的安排
(立法會CB(2)2558/98-99(03)號文件)

11. 行政署長表示，關於《基本法》第五十及五十一條中"財政預算案"一詞的詮釋，政府當局認為，考慮到規限公共財政管理的法律規定，以及當局多年來在尋求立法機關核准開支方面的慣常做法，"財政預算案"一詞在《基本法》第五十及五十一條的文意中僅指開支方面(即《撥款條例草案》)。然而，應注意的是，該詞在《基本法》其他條文中出現時，其涵義可能較為廣泛，因此，須根據該詞在《基本法》個別條文中的文意予以詮釋。議員原則上支持這樣的詮釋。

12. 李柱銘議員表示，倘若政府當局認為"財政預算案"一詞在《基本法》第五十及五十一條的文意是指《撥款條例草案》，那麼《收入條例草案》便屬於《基本法》第五十條所規定的"政府提出的……其他重要法案"。政府當局贊同李議員的觀點。

13. 行政署長回應主席時解釋，倘若《基本法》第五十條所述的"財政預算案"被立法會否決，根據《公共財政條例》第7(1)條，政府獲賦權在撥款條例制定前藉立法會決議尋求撥款。因此，並無必要對《公共財政條例》作任何立法修改。

14. 法律顧問表示，根據《基本法》第五十條，在某項"財政預算案"被否決後，如經協商取得一致意見，便須向立法會提交新的"財政預算案"。該項新的"財政預算案"很可能包含與原先的"財政預算案"實質相同的條文。在此情況下，立法會《議事規則》的現行條文，例如第32(2)條，便可能對重新提交《撥款條例草案》構成影響。第32(2)條禁止在同一會期內，就某項已被立法會以不通過的方式作決的議題再行動議議案。由於《基本法》第五十一條訂明行政長官可向立法會申請臨時撥款，議員可考慮有否必要在《議事規則》內訂明在例外情況下，可重新提交《撥款條例草案》。主席建議把此事交由議事規則委員會考慮，議員對此表示贊同。

15. 議員就《基本法》第五十條所提述的"…..立法會拒絕通過…..的財政預算案"是否包括條例草案經修改後獲得通過的情況進行討論。行政署長表示她需要較多時間考慮此事。法律顧問認為，獲得通過的財政預算案即使曾作重大修改，亦不應被視作曾被立法會否決。倘若行政長官認為經修改後獲得通過的條例草案不符合香港特別行政區的整體利益，並拒絕簽署，便可援引《基本法》第四十九及五十條處理。議員所得的結論是，有關實施《基本法》第五十和五十一條的具體安排應交由議事規則委員會處理。

V. 修改《基本法》的機制
(立法會CB(2)2558/98-99(04)號文件)

16. 署理政制事務局局長向議員講述文件的內容，並強調下列各點：

政府當局在制訂修改《基本法》的機制方面的工作進展穩定。在過去數月，政府當局已歸納和分析各方所表達的意見、就各項事宜進行進一步的研究、研究其他國家在修憲方面的經驗，以及展開與國務院港澳事務辦公室("港澳辦")的討論。因而令立法會及政府當局對制訂修改《基本法》的機制所需的程序有更深入的理解；
提出修改《基本法》的議案事關重大，須進行充分討論和小心處理。此一看法亦獲法律界人士及學者所認同。政府當局致力制訂一個修改《基本法》的機制。鑑於多項涉及3方面(即行政長官、立法會及香港地區全國人民代表大會代表("港區人大代表"))安排的問題均互有關連，故此有必要就某些問題徵詢中央當局的意見和尋求中央當局澄清。政府當局須在諮詢有關各方後才可制訂建議；及
在6月舉行的事務委員會會議上，政府當局曾就涉及香港特別行政區("香港特區")的部分步驟所需的時間作粗略估計。關於因涉及其他方面而導致香港特區無法單獨解決的其他事宜，政府當局無法單方面定出時間表。港澳辦已獲請就各個步驟和程序所需的時間，以及在3月舉行的特別會議上所確定的各個問題表達意見。政府當局會待此方面有進一步進展時向事務委員會匯報。

17. 部分議員對於政府當局的答覆表示失望。他們認為文件未能提供新的資料，而政府當局在制訂修改《基本法》的機制方面進度緩慢。他們批評政府當局在實施《基本法》第一百五十八及一百五十九條時採用雙重標準。他們對時間表表示關注，並促請政府當局就規管香港特區的程序提出具體建議。

18. 署理政制事務局局長回應時表示，《基本法》中關乎解釋該法的第一百五十九條與關乎修訂該法的第一百五十九條是兩回事，把兩者作比較並不恰當。解釋法例必須忠於立法原意，但修訂法例則可超越立法原意。

19. 鑑於政府當局較早前曾表示可援引《基本法》第一百五十八或一百五十九條解決居留權問題，李柱銘議員不同意關於不宜直接比較該兩項條文的說法。他強調，政府當局不應試圖就完全屬於香港特區自治範圍內的程序徵詢中央當局的意見。他亦質疑是否有需要就此事諮詢全國人民代表大會常務委員會("人大常委會")及國務院。

20. 署理政制事務局局長回應時表示，在3月舉行的兩次事務委員會會議上，議員曾質疑人大常委會及國務院應否就其提出的修改議案諮詢香港特區，以及基本法委員會應否在發表意見前先諮詢香港特區。基於此一背景，政府當局認為應尋求中央當局就某些事項作出澄清。

21. 李柱銘議員表示，市民應有權提出修改《基本法》的議案，而其中一個途徑是透過立法會議員提出議案。劉慧卿議員補充，在3月舉行的兩次事務委員會會議上，部分團體曾建議，某項修改議案如獲得指定百分比的市民支持，市民便可提出。部分團體亦建議，應由市民透過全民公決作出修改議案的決定。她贊成該等看法。署理政制事務局局長回應時表示，政府當局會考慮該等建議以及可令市民達致同一目的的其他有效渠道。

22. 程介南議員詢問，政府當局須徵詢人大常委會而非港區人大代表的意見，是否因為後者須向前者負責。劉慧卿議員表示，港區人大代表並非橡皮圖章，理應獲諮詢。署理政制事務局局長表示，人大常委辦公廳在去年曾向港區人大代表發出一套指引，當中包括港區人大代表應如何根據《基本法》第一百五十九條在香港履行職責。因此，政府當局就此事與人大常委會交換意見實屬恰當之舉。

23. 李柱銘議員表示，港區人大代表根據《基本法》第一百五十九條履行職責的程序由港區人大代表自行決定，政府當局不應越俎代庖。他續稱，立法會應考慮制訂《基本法》第一百五十九條所規定的關於獲得立法會全體議員三分之二多數同意的程序。

24. 楊森議員詢問法律顧問，鑑於政府當局的工作進度緩慢，立法會可否制訂一個修改《基本法》的機制。法律顧問回應時表示，梁耀忠議員較早前在一次立法會會議上，根據《基本法》第一百五十九條動議一項議案，立法會主席已批准把該議案納入議程內。雖然就法律和程序而言，議員根據《議事規則》提出修改《基本法》的決議或法案並無問題，但仍有待解決的實際問題是，當有關決議或法案獲三分之二立法會議員通過時，如何進行下一個步驟。他表示，最為理想的情況是制訂一個獲有關各方同意的機制。正是基於同一目的，內務委員會把此事交由政制事務委員會跟進。

25. 楊森議員認為，為加快有關程序，立法會應提出一項建議，供政府當局及港區人大代表考慮。梁耀忠議員表示，政府當局應可告知事務委員會，修改《基本法》的議案如獲三分之二立法會議員通過，當局將採取何種程序。主席補充，鑑於行政長官有責任在合理時間內就修改議案作出回應，政府當局必定已制訂初步計劃，以應付梁耀忠議員的議案可能獲得通過的情況。

26. 署理政制事務局局長重申，多個牽涉有關3方面的問題均互有關連，政府當局無法單方面制訂機制。他表示，倘若修改《基本法》的議案在此時獲立法會通過，隨之產生的問題是如何處理該議案。最為妥善的解決辦法仍是由政府當局在諮詢有關各方後，提出一個落實《基本法》第一百五十九條的機制。政府當局現階段對此事仍未有既定立場。當局會待事情有進一步進展時向事務委員會匯報。

27. 會議於下午4時30分結束。

立法會秘書處
1999年10月6日

立法會

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