立法會

立法會CB(2)136/99-00號文件
(此份會議紀要業經政府當局審閱)

檔　號： CB2/PL/CA

立法會政制事務委員會

特別會議紀要

日　期 ：	1999年6月25日(星期五)
時　間 ：	上午10時45分
地　點 ：	立法會會議廳

出席委員 ：

黃宏發議員(主席)
劉慧卿議員(副主席)
李永達議員
李柱銘議員
吳靄儀議員
張文光議員
張永森議員
楊 森議員
劉漢銓議員
司徒華議員

缺席委員：

夏佳理議員
陸恭蕙議員
程介南議員
曾鈺成議員
楊孝華議員

其他出席議員：

吳亮星議員

出席公職人員：

署理政制事務局局長

麥清雄先生

政制事務局首席助理局長

葉文娟女士

保安局副局長

湯顯明先生

保安局首席助理局長

朱曼鈴女士

律政司副律政專員

歐義國先生

律政司高級助理法律政策專員／基本法組

黃慶康先生

政府統計處處長

何永煊先生

入境事務處首席入境事務主任

蔡漢權先生

列席秘書：

助理秘書長2

林鄭寶玲女士

列席職員：

法律顧問

馬耀添先生

總主任(2)5

羅榮樂先生

主席歡迎政府當局的代表出席是次會議。他建議在另一次會議處理議程第(6)及第(7)項事宜，因為不大可能在一次會議上完成議程上的所有事項。議員表示贊同。

2. 劉慧卿議員詢問政府當局決定提請國務院要求全國人民代表大會常務委員會(下稱"人大常委會")解釋《基本法》有關條文，是否由於中央人民政府某些官員曾發表言論，指終審法院就居留權案件判決錯誤所致。

3. 署理政制事務局局長回應時表示，一如行政長官提交國務院的報告所述，提請人大常委會作出解釋，是因為終審法院對《基本法》有關條文作出的解釋，與香港特區政府對該等條文的字句、宗旨及立法原意的理解不同，而且種種事實亦顯示，終審法院的判決未必反映有關條文的立法用意。他表示，他對該報告的內容並無任何補充。

4. 楊森議員詢問，中央人民政府官員的言論是否暗示終審法院並無終審權。

5. 署理政制事務局局長答稱，並不存在政府當局意圖推翻終審法院判決的問題。他補充，律政司司長已在1999年5月18日內務委員會特別會議上解釋過，終審法院就居留權案件作出的判決，仍會對各有關方面具有約束力，而終審法院獲賦予的終審權，亦不會受政府當局提請人大常委會作出解釋影響。

6. 李柱銘議員詢問，在回歸之前，曾否有任何先例是香港政府在樞密院被判敗訴後認為樞密院的判決是錯誤的。

7. 副律政專員表示，他不知道樞密院有否任何判決曾受質疑，但他指出，肯定有一些情況是，上議院有某些決定因英國國會隨後通過法例而變得無效。

8. 李柱銘議員又表示，在樞密院就來自英國殖民地的上訴案作出判決後，有關判決便成為對英國及整個英聯邦具約束力的案例。有關政府如要推翻該項判決的效力，唯一的方法便是修改法例。因此，香港特區政府不應指終審法院的判決錯誤，便提請人大常委會作出解釋，而人大常委員會隨後所作的解釋，會取代終審法院的判決成為具約束力的案例。

9. 副律政專員表示，在回歸之後，香港有一套新的憲制秩序，故在回歸之前所做的，未必表示同樣情況現時仍會適用。他指出，終審法院的終審權與屬於人大常委會的最終解釋權有別。政府當局已一再強調，就居留權案件所涉各方而言，終審法院就有關案件作出的判決為終局的，而即使人大常委會對《基本法》有關條文所作解釋與終審法院的解釋有別，情況依然如此。然而，就法律而言，終審法院對《基本法》有關條文所作解釋，可由獲賦《基本法》最終解釋權的人大常委會更改。他補充，法院將來在審判居留權案件時，須遵照人大常委會的解釋。

10. 劉慧卿議員表示，據她對終審法院終審權的理解，終審法院有權解釋《基本法》有關條文並作出裁決，而有關裁決會成為有關居留權資格的法規。該等聲稱享有居留權的人士是否符合享有居留權的資格，須按照終審法院此項法規決定。關於副律政專員在1999年6月24日《南華早報》發表的文章內，以及溫法德先生於1999年6月17日致立法會法律顧問的函件中所提出的說法，劉議員認為，政府當局有意把該等於今年1月在"代表案件"中勝訴的人士，跟與"代表案件"中所涉申請人情況相若，但會因人大常委會所作解釋而變得不合資格享有居留權的人士加以區分。依她之見，提請人大常委會作出解釋的效果，是令終審法院的判決遭到推翻。

11. 副律政專員回應時表示，在英國的普通法制度下，上議院對某項法例作出的權威性解釋，可追溯至有關法例的制定日期起生效。有關解釋雖然不會影響已裁決的案件，但會對其後交由法庭裁決的其他類似案件適用。他補充，政府當局會按照普通法司法管轄區所採用的做法來執行人大常委會的解釋。

12. 副律政專員回應劉慧卿議員時表示，他會向議員提交資料講述英國上議院近期作出的一項決定，該項決定具有推翻法院先前就某項法律觀點所作裁決的效果。

( 會後補註：副律政專員於1999年6月29日發出載有該項上議院決定有關摘要的函件，已於1999年6月30日隨立法會CB(2)2449/98-99號文件送交議員。)

13. 楊森議員表示，副律政專員所舉的例子不盡相關，因為中國法律制度有別於英國法律制度。楊森議員認為，提請人大常委會解釋《基本法》已嚴重損害香港所實行的普通法制度；如日後動輒便採用此種做法，香港會變得無異於中國任何一個城市，例如上海。

14. 副律政專員表示，在某程度上，香港的法律制度已有所改變，因為一如《基本法》第一百五十八條所規定，人大常委會具有《基本法》的最終解釋權。他補充，政府當局已多次強調，當局只會在極其特殊的情況下才提請人大常委會作出解釋。

15. 涂謹申議員表示，他接獲多宗來自與"代表案件"中所涉申請人情況相若的人士的投訴，指保安局及入境事務處的人員曾向他們表示，他們無須提交申請，因為終審法院就該等"代表案件"作出的判決亦會對他們適用。這與溫法德先生於1999年6月17日致法律顧問的函件中所述互相矛盾。該函件述明，"代表案件"所適用的人士，只包括入境事務處處長已同意所獲待遇將與"代表案件"中所涉訴訟人的待遇一樣的人，但不包括在終審法院作出判決後其身份才獲確認的人。涂議員進一步表示，有關人士大有可能會對政府提出法律訴訟。楊森議員要求政府當局調查該等投訴。

16. 保安局副局長表示，如涂議員可提供該等投訴的具體詳情，會有助政府當局進行調查。保安局副局長指出，社會上有不少人認為，選取若干案件作為"代表案件"審理以節省公帑和時間，是適當的安排。他補充，多名聲稱享有居留權的人士已根據此項安排向入境事務處登記其個案。保安局副局長進一步表示，在香港特區政府提請人大常委會作出解釋有結果之前，當局對於如何處理有關個案，包括該等涉及聲稱與"代表案件"中所涉申請人情況相同，但在終審法院作出判決之前仍未向入境事務處處長提交居留權申請的人士的個案，尚未作出任何最後決定。

17. 吳亮星議員詢問，政府當局在提請人大常委會作出解釋之前，有否制訂某些措施以處理會受人大常委會所作解釋影響的各類人士。署理政制事務局局長表示，當局已提請人大常委會根據立法原意解釋《基本法》第二十二條第四款及第二十四條第二款第(三)項。政府當局須待提請人大常委會作出解釋有結果後，才能決定採納哪些措施，以便按照有關解釋的措辭處理受影響人士。

18. 吳靄儀議員詢問當局是否已草擬修訂法案，以便執行人大常委會的解釋；若然，政府當局何時可讓議員審閱該修訂法案。署理政制事務局局長回應時表示，當局尚未擬備有關的修訂法案。

19. 吳靄儀議員作出利益聲明，表明她是17名逾期居留內地人士就入境事務處處長的遣送離境令尋求司法覆核的代表律師之一。吳議員指出，當大批與該17名逾期居留人士情況相若的人在法律援助署辦事處外聚集查詢有關法律援助時，該署的辦事處貼上告示，勸諭該等人士無須對入境事務處處長提出類似的法律訴訟，因為法院就該17名逾期居留人士作出的判決將對他們同樣適用。此舉可免數以百計的人為了要對政府提出法律訴訟而可能申請法律援助。然而，鑒於溫法德先生在其致法律顧問的函件中的內容，她質疑法律援助署作出的勸諭是否正確無誤。

20. 保安局副局長表示，法律援助署運作獨立，故不存在保安局指示該署應如何處理法律援助申請的問題。他指出，另有100名人士聲稱其情況與該17名逾期居留人士相若，但當局發現當中有部分人是在終審法院於1999年1月29日宣判後才抵港的。他補充，從溫法德先生的函件清楚可知，該等在終審法院作出判決後才抵港的人士，不可聲稱為終審法院的判決所涉及的當事人。

21. 吳議員對溫法德先生在函件中的說法有所保留，並且表示，該等"代表案件"會對誰人適用的問題，應根據法院的指示，而非基於有關人士已獲入境事務處處長登記作出決定。她認為，法律援助署定已諮詢過身為該17名逾期居留人士所提法律訴訟與訟一方的入境事務處處長後，才勸諭與該17名逾期居留人士情況相若的人無須提交申請。依她之見，作出審理"代表案件"的安排，只是行政上的權宜做法，故政府當局應按照終審法院的判決處理其他居留權個案。

22. 保安局副局長表示，雖然他着重指出溫法德先生函件所述"代表案件"的效力，但該函件的主要目的，是說明政府當局須先行研究人大常委會所作解釋的措辭，才可決定有關解釋會對原本受終審法院判決影響的人有何影響。他進一步表示，法律援助署、保安局及入境事務處三方事先已進行磋商，研究應如何處理涉及已獲入境事務處處長同意屬"代表案件"適用的人士的個案。他補充，涂謹申議員較早時提述保安局及入境事務處的人員曾勸諭有關人士無須提交申請，大概是指該批人士。

23. 涂謹申議員表示，確實有一些情況是，入境事務處的人員曾勸諭其他與該等"代表案件"中所涉訴訟人情況相若，而聲稱享有居留權的人士無須提交申請。主席要求政府當局調查是否有此等情況。

24. 副律政專員重申，政府當局須待人大常委會公布其解釋後，才可決定誰人會否從終審法院先前所作判決不受影響此項原則中受惠。他補充，在執行人大常委會的解釋時，政府當局會考慮該等雖非直接牽涉在終審法院的聆訊中，但可能與該等聆訊有關的人士，應否繼續受終審法院的判決約束。

25. 李柱銘議員指出，他在1999年6月12日的事務委員會特別會議上曾表示，行政長官提交國務院的報告只屬單方面的看法，因為報告並無載述社會各界所表達的不同意見。他詢問政府當局有否嘗試在人大常委會解釋《基本法》有關條文之前，向其轉達該等不同意見。

26. 署理政制事務局局長表示，連同行政長官報告一併提交國務院的19冊有關居留權問題的公眾意見書，已載述該等不同意見。他補充，人大常委會在作出解釋之前，必須諮詢其屬下基本法委員會，而港區人大代表亦有出席人大常委會的小組會議發表意見。

27. 李議員表示，根據他過往擔任《基本法》起草委員的經驗，人大常委會不會參閱該19冊另外提交而且根本不屬行政長官報告附件的意見書。署理政制事務局局長回應時表示，他不贊同李議員的說法。

28. 劉慧卿議員表示，既然根據終審法院的判決合資格享有居留權的人士估計約有1 675 000名，如在人大常委會作出解釋後合資格人士的數目減至不足200 000名，則終審法院的判決便會被推翻。她詢問溫法德先生在其函件中就"代表案件"的效力所述說法，是否代表政府當局的立場。

29. 法律顧問解釋，他已應涂謹申議員的要求，於1999年5月20日致函政府當局，要求澄清數項與"代表案件"的效力有關的問題。溫法德先生在1999年6月17日的來函中已就此作覆。主席表示，該兩封函件已送交議員參閱。法律顧問補充，法律事務部亦已在1999年5月18日的會議上向內務委員會提交一份題為"代表案件對政府的約束力"的文件(立法會LS192/98-99號文件)。

30. 吳靄儀議員表示，與案例不同，代表案件涉及測試一項影響多名可能會就同一事宜提出訴訟的人士的原則問題，而有關的訴訟各方協議選出若干案件，由法院頒令把該等案件當作代表案件加以審理。她指出，終審法院在張麗華一案中就"非婚生問題"作出的判決，以及在陳錦雅一案中就"出生時問題"所作的判決，已改變了有關該兩項問題的法規。她認為，政府在處理日後提出的類似案件時，必須應用"新的"法規。

31. 法律顧問表示，就該等"代表案件"而言，政府作為有關法律訴訟的與訟一方，在法律上須受法院對訴訟中受影響各方所作的決定約束。他指出，溫法德先生已在其函件中表明，按照法院的指示，該等"代表案件"對某些申請人適用，而該等申請人的詳情已載於各有關方面的來往信件內。終審法院就該等"代表案件"作出的判決，將對該等申請人適用，而他們的權利不受人大常委會的解釋影響。他進一步表示，溫法德先生的函件亦提到，人大常委會所作解釋會對原本受終審法院的判決影響的人有何影響，要到人大常委會所作解釋的措辭公布後才可得知。

32. 涂謹申議員表示，因終審法院的判決而合資格享有居留權的670 000名內地居民當中，很多人可能會對當局提出法律訴訟，要求獲得該等"代表案件"中所涉訴訟人所享有的相同待遇。他詢問政府當局會否考慮把提出此等法律訴訟所涉及的程序告知該等人士。

33. 主席詢問，假設有某名持雙程通行證在港逗留的人士，其父在他出生時尚未取得永久性居民身份，但現已去世，倘人大常委會的解釋與終審法院的判決相反，則該人的權利會否受到影響。主席認為，不論該人是否在1999年1月29日之前或之後提交居留權申請，該等"代表案件"亦應對他適用。

34. 副律政專員表示，政府當局知悉議員關注到有些人雖然根據終審法院的判決合資格享有居留權，但他們並非直接牽涉在終審法院的聆訊中，亦尚未向入境事務處登記。他重申，該等人士會否從終審法院的判決中受惠，視乎在數日後得悉的人大常委會所作解釋的措辭而定。

35. 吳靄儀議員表示，副律政專員曾數次表示"終審"與"最終解釋"有所不同。她詢問把審判與解釋分開，是否香港法律制度的一項基本改變，以及政府當局可否提供理據，證明兩者之間一向有別。

36. 副律政專員表示，在普通法制度下，法院解釋法規涵義與判定各有關方面的權利是有區分的，而在此方面亦有上議院的權威性意見可作依據。如上議院改變了先前由不同法院對某項法規所作解釋，上議院對該法規作出的解釋會追溯至該法規的制定日期起生效，但不會對法院已審判的案件造成影響。副律政專員回應吳議員時表示，他會向議員提交文件，說明在普通法制度下"終審"與"最終解釋"的分別。

37. 李柱銘議員要求政府當局就律政司司長及保安局局長近期的北京之行，向議員提交報告。副律政專員回應時表示，律政司司長已在1999年5月18日內務委員會會議上匯報其北京之行。涂謹申議員提到律政司司長及保安局局長在1999年5月18日之後曾再到北京，副律政專員回應時表示，他會嘗試向議員提供有關該次訪京之行的資料。

38. 李柱銘議員又詢問人大常委會何時會公布其對《基本法》第二十二條第四款及第二十二條第二款第(三)項作出的解釋。署理政制事務局局長表示，政府當局尚未知悉確實日期。

39. 楊森議員要求政府統計處處長(下稱"統計處處長")匯報政府統計處(下稱"統計處")就享有香港居留權的內地居民進行特別統計調查的進展。

40. 統計處處長提述他在會議席上提交題為"就有配偶或子女在中國內地的香港居民進行專題訪問的最後數字"的文件(載於附錄)時表示，該等最後數字顯示，第一及第二代的新增合資格人士數目分別為693 000及910 000名，而在統計調查中期獲得的相關人數則為692 000及983 000名。他補充，該等最後數字與4月底公布的中期數字分別不大，消除了某些人所提出的疑慮，即在中期數字公布後，社會人士對居留權問題所表達的意見，可能會嚴重影響受訪者在統計調查後半部分回答問題的態度。他進一步表示，基於所用統計調查方法的限制，統計調查的結果並無反映已去世或移居外地的香港永久性居民在內地所生子女人數。他亦指出，透過"直接提問法"詢問"非註冊婚姻所生子女"此項敏感事宜所得的資料並不可靠，因為很多受訪者以敷衍態度回答有關問題。為解決此問題，當局須利用以"隨機回應法"取得的資料。

41. 涂謹申議員就該文件所載註冊婚姻所生第二代子女達329 000名之數提出詢問，統計處處長回應時表示，有關數字包括188 000名註冊婚姻所生的第一代子女，以及98 000名在終審法院作出判決之前已享有居留權，但尚未來港定居人士所生的子女。

42. 楊森議員指出有關"非註冊婚姻所生子女"及該等人士所生子女總數的最後數字，與中期數字相差多達79 000人；他並詢問統計處處長會如何回應某些學者在1999年5月11日及13日兩次內務委員會特別會議上對中期統計調查結果所表達的保留意見。他亦詢問該文件為何未有提及受訪者對其內地子女來港居住的意向。

43. 統計處處長表示，任何抽樣調查均必然會有此類差異。他指出，就因終審法院的判決而合資格享有居留權的總人數而言，中期數字與最後數字相差幅度約為4.3%，較預期的5%至10%為低。他補充，在預期於7月中發表的總結報告內，會更詳細載列統計調查結果的分項數字。

44. 統計處處長又表示，該等對統計調查的結果曾表示有保留的學者，主要為經濟學方面的專家。另一方面，有些統計學家認為，儘管有上述限制，該等統計調查的結果仍算準確，況且亦沒有其他來源可提供更準確的結果。他補充，總結報告將載列資料，述明受訪者對其子女來港居住的意向。

45. 楊森議員詢問應否邀請曾出席5月份兩次會議的學者再度前來討論當局最後的統計調查結果。主席表示，議員可在總結報告發表後考慮有否需要與有關學者討論該等最後結果。

46. 劉慧卿議員詢問當局有否向該等學者進一步提供統計調查結果的詳情，讓他們可以更全面地評估統計調查的結果。統計處處長回應時表示，他隨後曾與有關學者交換意見，並在數間大專院校舉行講座，解釋調查方法及統計調查的結果。

47. 李柱銘議員詢問統計處會否在不披露受訪者身份的情況下，向該等學者提供原始資料以供研究。統計處處長表示，基於有必要把統計調查所得資料保密，當局不會向外界披露有關資料。統計處處長補充，當局雖然不會披露各套原始資料，但設有一些慣常安排，方便研究人員進行研究。學者及統計學家如有意進行研究工作，可與他聯絡。

48. 李柱銘議員又詢問當局曾否估計有多少名合資格內地居民會行使其居留權來港定居。統計處處長回應時表示，當局並無作此估計，因為這超越了統計調查的範圍。統計處處長指出，當局除詢問該等在內地育有註冊婚姻所生子女的香港居民是否希望其內地子女來港居住外，亦詢問他們是否覺得其內地子女希望來港居住。然而，當局無法透過用作搜集非註冊婚姻所生子女資料的"隨機回應法"，來提出該類問題。

49. 劉慧卿議員詢問，政府當局是否知悉有任何先例是有關當局根據調查中期搜集所得的資料來作出重大決定。她亦詢問，根據"直接提問法"所得資料而估計非註冊婚姻所生子女有30 000名，為何會被認為是嚴重少報之數；另外，當局對此類子女的人數是否已心中有數。

50. 統計處處長回應時表示，他的部門經常獲要求編製初步或中期統計調查資料，以便提供適時的統計數據，讓政府當局在決策過程中用作參考。他進一步表示，由於發現很多受訪者以敷衍態度回答以直接提問法提出的"非註冊婚姻所生子女"的敏感問題，故根據直接提問法所得資料來估計該等子女的人數，非但被認為不可靠，而且亦有嚴重低估之虞。他補充，此現象亦非鮮見。他舉出1975年在阿爾伯達進行一項有關墮胎的統計調查為例，指出在該項統計調查中，透過"隨機回應法"確定的個案數目超過10 000宗，但經直接提問法確定的個案數目卻僅多於1 000宗而已。他強調，政府當局在估計非註冊婚姻所生子女的人數時並無預定數字。

51. 吳亮星議員詢問在統計調查完成後披露原始資料，是否國際間接受的做法。他進一步詢問，統計處會否考慮根據統計調查獲得的資料公布兩套結果，其中一套載有不會披露的原始資料，而另一套則載列經有關資料當事人同意可向外界發表的原始資料。

52. 統計處處長表示，此事備受爭議。在公布原始資料的國家中，通常社會人士會普遍表示支持，而有關國家不但設有系統完善的資料檔案，更有嚴格的法律規定及充足資源作支持。在香港，資料當事人極講求保障個人資料的私隱。他重申，學者及其他有興趣的人士如需要其他有關該等統計調查結果的詳情，可與他聯絡。他進一步表示，吳亮星議員建議公布兩套統計調查結果的做法並不可行，因為此舉會令調查結果的代表性受到質疑。他強調，重要的是要令市民相信其部門有能力確保統計調查的資料獲得保密。

53. 主席詢問，在人大常委會所作解釋的措辭公布後，究竟應由內務委員會還是政制事務委員會負責跟進居留權問題。

54. 劉慧卿議員建議在當日下午舉行的內務委員會會議上討論此事，議員表示贊同。

55. 主席多謝政府當局的代表出席是次會議。

56. 會議於下午12時55分結束。

立法會秘書處
1999年10月19日

附錄

1. 在一份於五月六日提交立法會內務委員會一次特別會議的文件中，載列了上述專題訪問的中期數字以及一些技術資料。

2. 至六月初，外勤訪問工作全部完成。資料處理目前正在進行中。

3. 在現階段，政府統計處已可發布主要的統計數字。這些數字列於夾附的統計表，所採用的格式與上面第1段所述文件內的一樣。

4. 這項統計調查的報告書將於七月中備妥。內容除了分析香港居民在內地子女的特徵外，並包括其他資料，如有關的香港居民及其在中國內地配偶的特徵等。

5. 在閱讀附表內的資料時，要留意以下幾點：

1. 有關「登記婚姻子女」和「登記婚姻以外子女」的詳細分類已載列於上面第1段所述的文件中；

2. 搜集資料以估計第一代的「登記婚姻以外子女」的數目，須倚靠「隨機回應法」。故此，以這類別而言，並不能直接編製第一代子女的特徵及第二代子女的數目和特徵。根據「登記婚姻子女」的有關資料作出計算，是一個方法。

3. 因此，雖然載列於附表中的505 000「登記婚姻以外的第一代子女」這數目是利用「隨機回應法」搜集的資料計算出來，581 000「登記婚姻以外的第二代子女」這數目則是引用第一代及第二代的「登記婚姻子女」的比例計算，程式如下： 581 000 = 505 000 x 329 000 / 286 000;

4. 這項統計調查並不涵蓋已去世的及已移居外地的香港永久性居民，他們亦或有子女在內地居住。這類子女為數應不少，但未能包括在統計數字中。

5. 「直接提問法」亦同時用來提問有關「登記婚姻以外子女」的問題。由直接提問所得資料計算的子女數字，只有畧低於30 000人。而在進行直接提問法時，訪問人員留意到受訪者回應有關問題時，表現出尷尬不安或持敷衍的態度。因此，透過直接提問所得的登記婚姻以外子女數字會有嚴重低估情況，並不可靠。

政府統計處
一九九九年六月二十五日

[*方括號內是先前發表的中期數字]

註(1) : 第一代是指香港居民的內地子女。第二代是指該等內地子女的子女，即香港居民的孫子女。

註(2) : 本表並不包括98 000名不受終審庭判決影響的擁有居留權的人士。這些人士皆屬第一代人士。故第一代的登記婚姻子女共286 000人(即188 000 + 98 000)，而第一代人士總數為791 000人(即286 000 + 505 000)。

註(3) : 此329 000人之中，部分為表內所示188 000人的子女，部分為註(2)所述的98 000人的子女。即是說，該329 000人為全部第一代286 000名登記婚姻子女的子女。