立法會
立法會CB(2)2739/98-99號文件
(此份會議紀要業經政府當局審閱)
檔 號：CB2/PL/HA
立法會民政事務委員會
會議紀要
| 日 期 ： | 1999年1月21日(星期四)
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| 時 間 ： | 上午9時
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| 地 點 ： | 立法會會議廳
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出席委員 ：
蔡素玉議員(主席)
何俊仁議員(副主席)
何秀蘭議員
馬逢國議員
張永森議員
程介南議員
曾鈺成議員
劉慧卿議員
鄭家富議員
霍震霆議員
缺席委員 ：
何承天議員
李永達議員
涂謹申議員
陸恭蕙議員
梁劉柔芬議員
黃宏發議員
劉皇發議員
羅致光議員
其他出席議員：
李卓人議員
出席公職人員：
民政事務局局長
藍鴻震先生
民政事務局副局長(1)
關永華先生
民政事務局首席助理局長(2)
吳漢華先生
民政事務局首席助理局長(3)
鄧婉雯小姐
民政事務局首席助理局長(7)
田卓賢先生
保安局首席助理局長(C)
朱曼鈴小姐
保安局首席助理局長(E)
陳鈞儀先生
政制事務局首席助理局長(6)
梁志仁先生
教育統籌局首席助理局長
高德律先生
副法律政策專員
黃繼兒先生
總社會工作主任(家庭及兒童福利)
莊冼瑞愉女士
列席秘書 ：
總主任(2)2
李蔡若蓮女士
列席職員 ：
高級主任(2)2
戴燕萍小姐
I. 通過會議紀要
[立法會CB(2)972/98-99號文件]
公務員及資助機構員工事務委員會與民政事務委員會於1998年12月9日舉行聯席會議的紀要[立法會CB(2)972/98-99號文件]獲確認通過。
II. 與政府當局就中華人民共和國香港特別行政區參照《公民權利和政治權利國際公約》提交的報告舉行會議
2. 應主席所請，民政事務局局長向議員簡述香港特別行政區(下稱"香港特區")就《公民權利和政治權利國際公約》(下稱"公約")擬備報告的情況。他告知與會各人，政府當局已發表報告的論題大綱，當中載述報告所涵蓋的各個課題，以便在1998年3月10日至4月15日期間徵詢公眾意見。民政事務局亦曾邀請28個非政府機構出席諮詢研討會，以蒐集他們對報告大綱的意見。他表示，民政事務局是按照聯合國的擬寫準則統籌報告的編製工作。政府當局在草擬報告時已考慮各關注團體的意見。民政事務局局長告知議員，香港特區政府是透過駐京辦事處把報告送交中國常駐聯合國代表，以便其在1999年1月11日轉交聯合國，期間並無呈送中央人民政府。提交報告的過程充分體現"一國兩制"的原則，這點反映在整份報告完全由香港特區政府擬備，中央人民政府並無對內容作任何修改。
3. 民政事務局局長表示，該報告論述自從英國於1995年開始代表香港就公約提交定期報告及於1996年提交補充報告以來，香港特區在實施公約方面的進展情況。香港特區的報告涵蓋1997年7月1日至1998年6月30日期間的情況。他表示，報告的第I部描述香港特區的一般概況，第II部就不同條文的實施情況提供具體資料。報告的內容極為詳盡，涵蓋廣泛議題，是香港就公約的實施情況所提交的篇幅最多的報告。他強調，香港特區政府在編製報告時力求客觀和平衡，把具爭議的事項亦包括在內。聯合國人權事宜委員會(下稱"聯合國委員會")亦對香港特區準時及迅速提交報告表示讚賞。民政事務局局長回答主席時表示，聯合國委員會仍未為報告舉行的聽證會訂定日期，他答允在得悉該日期後再轉告事務委員會。
4. 部分議員雖然同意香港特區的報告內容詳盡，但對於民政事務局局長關於報告對香港在實施公約方面的情況作出真確描述的說法則有異議。議員曾就報告的內容提出若干問題，討論的內容要點綜述於下文各段。
臨時立法會的設立
5. 劉慧卿議員認為，儘管報告的篇幅甚多，但未能完全反映香港特區在實施公約中涉及政治權利部分的情況。她不滿報告第I部就設立臨時立法會(下稱"臨立會")所作的描述令人感覺臨立會好像是政治架構的一部分，但卻沒有詳述設立臨立會所引起的爭議。民政事務局局長回應謂，政府在報告香港特區實施公約的情況時是採取開放和不偏不倚的態度。若與意大利、奧地利及荷蘭等其他國家相比，香港特區的報告已是內容最詳盡的一份。他察悉社會上對報告所論述的某些議題存在不同看法，並指出，非政府機構亦可直接向聯合國委員會提交本身的報告。政制事務局首席助理局長補充，報告第455至457段確有提及不同的意見，以及政府當局就臨立會的合法性所作的回應。
功能界別制度
6. 劉慧卿議員批評報告並無提及功能界別的選民人數在1998年立法會選舉中被削減，因而令香港約有100萬或200萬人喪失在該等界別的投票權利。政制事務局首席助理局長解釋，功能界別的作用較其選民人數更為重要。1998年的功能界別制度透過令經濟、金融及各個專業界別的代表得以參與立法會的工作而發揮作用，該制度已為整體社會所接受。報告已明確指出，《基本法》已訂明立法會議員最終由全民普選產生，功能界別制度只是過渡性安排。政制事務局首席助理局長亦告知議員，英國曾在其提交的補充報告內表示，對於聯合國委員會關於功能界別的概念抵觸公約某些條文的看法持不同意見。他強調，香港特區未必需要認同聯合國委員會的所有觀點，這方面還要考慮香港社會的實際需要、期望和獨特情況。
7. 劉慧卿議員重申，在1997年7月至1998年6月的整段期間，臨立會並無"民選"議員代表香港人；1998年立法會的功能界別選民人數的改變亦在不公平的情況下剝奪許多人的投票權利。她對於報告遺漏該兩項重要事宜作出猛烈評擊。政制事務局首席助理局長回應時提請議員留意報告第458至464段，該部分概述1998年立法會選舉的選舉機制。他強調政府無意隱暪選舉安排。他補充，聯合國委員會亦歡迎非政府機構就該等事宜表達意見。主席就此指出，儘管選舉制度有所不同，但臨立會議員畢竟亦是從香港人當中選出。
8. 何秀蘭議員憶述聯合國委員會曾一度使用"無恥"一詞來形容功能界別制度，但報告並無提及這樣的批評。民政事務局首席助理局長(7)表示，就他記憶所及，聯合國委員會並無在其審議結論內作出這樣的批評。他請何議員提供資料的來源，何議員答允把聯合國委員會報告的有關摘錄送交政府當局參閱。
(會後補註：民政事務局局長所作的回應已隨立法會CB(2)1211/98-99號文件發出。)
公約下的保留條文及聲明
9. 劉慧卿議員懷疑香港特區政府並無依足聯合國委員會以往就如何實施公約所提出的建議行事。她認為聯合國委員會是解釋如何實施公約各項條文的權威，香港特區應依照其建議行事。主席就此請副法律政策專員就香港特區需否依循聯合國委員會的觀點表達意見。副法律政策專員表示，香港特區政府有責任就公約的實施情況提交詳盡和準確的報告，香港特區政府亦尊重聯合國委員會的觀點，並為遵守各項條文作出最大努力。然而，聯合國委員會的觀點並無法律約束力，而各個行政機關應處於更為有利的位置，評估如何因應本身的情況實施公約的條文。副法律政策專員指出，除公約訂明的某些保留條文外，香港特區是在諮詢其他締約國、立法會及關注各方的情況下遵守公約的條文。
10. 劉慧卿議員認為，雖然聯合國委員會的建議並無法律約束力，但其意見應被視作實施各條人權公約的標準。副法律政策專員就此告知議員，香港特區政府正檢討公約下的保留條文及聲明，並肯定會考慮劉慧卿議員所表達的意見。
11. 劉慧卿議員在提及要到2007年之後才有可能透過全民普選選出全體立法會議員這一事實時，質問香港特區政府如何解決這種與公約的規定不一致的情況。副法律政策專員回應時表示，各政策局及律政司在檢討有否需要保留公約下的現有保留條文及聲明時，會小心考慮所有相關因素。劉慧卿議員進一步詢問，在未落實全面直選前，公約第二十五條下的保留條文是否會繼續保留。副法律政策專員重申，由於有關的檢討尚未完成，政府無法在是次會議上提供即時答覆。
對立法會的限制
12. 鄭家富議員認為報告的價值應以準確性而非篇幅作為衡量標準。他表示，雖然與其他國家的報告相比，香港特區的報告的篇幅可能最多，但香港特區卻不像其他國家一樣擁有民選政府及由全民普選產生的立法機關。他強調，報告必須適當地反映各方對具爭議問題所表達的不同意見。鄭家富議員列舉《基本法》就提出法律草案、分組表決制度，以及通過由立法會議員個人提出的議案、法案和對政府法案的修正案等方面對立法會所施加的限制作為例子。他不滿報告並無提述公眾就該等具爭議的事項所進行的辯論。民政事務局局長澄清，他較早前提述其他國家的報告的目的並非比較報告的篇幅，而是表明政府已力求擬備一份盡可能詳盡的報告。他補充，香港特區政府是依照《基本法》就以全民普選產生民選立法機關所訂的時間表行事。
13. 民政事務局首席助理局長(7)補充，政府已蒐集公眾就報告的論題大網所表達的意見，並已竭盡所能，回應所提出的各點事項。然而，政府在公眾諮詢期間，並無接獲任何關於對立法會議員個人提出的議案施加限制及立法會分組表決制度等方面的問題。副主席不同意民政事務局首席助理局長(7)所作的回應，並指出政府理應以更為主動的態度，把具爭議的意見納入報告內。他表示，既然涉及侮辱國旗及國徽，以及律政司的檢控政策等事宜也被納入報告內，他不明白為何強烈反對向立法會施加限制(《基本法》第七十四條)的意見在報告內得不到反映。鄭家富議員就此促請政府在補充報告內提供該等資料。民政事務局局長答稱，倘若聯合國委員會提出該等事項，政府自會作出回應。民政事務局首席助理局長(7)補充，報告已提述許多具爭議的問題。然而，在曾就報告提出意見的論者當中，並無一人論及鄭議員所引述的問題。他補充，就他記憶所及，鄭議員並無就此提交任何意見。
區域組織
14. 副主席表示，政府提出廢除兩個市政局的建議以及由行政長官委任議員進入臨時區議會及兩個臨時市政局的舉措均已在社會上引起不少爭議。該等建議被批評為為民主發展開倒車。因此，他建議政府提交補充報告，並作好準備，以便在聯合國聽證會上就該等事宜作出回應。民政事務局局長澄清，報告的內容涵蓋截至1998年6月30日的情況，而有關建議並非在政府當局作最後定稿時已提出，因此該等事宜並未納入報告。不過，香港特區政府會視乎聯合國聽證會舉行的時間就該等事宜作口頭匯報或提交補充報告。他希望聯合國盡快就香港特區的報告舉行聽證會。
15. 張永森議員在提及報告內闡述兩個臨時市政局職能的第II部第471及472段時認為，報告未能從中立的角度說明所有事實真相。他認為報告並無指出兩個臨時市政局是獲公眾認受及在食物安全和環境衛生事宜方面擁有決策權的民選機關這一事實。報告亦沒有重點指出兩個臨時市政局在財政方面擁有自主權。政制事務局首席助理局長回應謂，報告實不可能做到巨細無遺。此外，當政府當局為報告作最後定稿時，有關廢除兩個臨時市政局的建議仍未有結論。他補充，根據當局就區域組織檢討進行公眾諮詢所得的結果，大部分意見支持廢除兩個臨時市政局。民政事務局副局長及民政事務局首席助理局長(7)回應張永森議員時表示，報告第I及II部對兩個臨時市政局的職能和權力已有足夠叙述。民政事務局首席助理局長(7)表示，該部分是根據兩個臨時市政局所提供的版本寫成，但他同意，互相參照報告內的有關條文有助讀者找到該等資料。張永森議員並不接受政府當局的解釋。他重申第14及471段不應被分別置於報告的不同部分，以及政府並無充分闡述兩個臨時市政局是現時唯一擁有決策權的民選機關這一事實。他認為，雖然諮詢文件已表明政府打算重新承擔食物安全和環境衛生方面的職責，但報告會對聯合國委員會產生誤導作用，令其以為區域組織檢討旨在加強公眾在公共事務上的參與。民政事務局首席助理局長(7)表示，政府當局是根據聯合國的《人權報告擬備手冊》叙述該等事宜。第I部旨在描述現行政治和行政架構的狀況，因此，該部分論及兩個臨時市政局的職權。第II部旨在向公約監察組織匯報香港在報告所涵蓋的期間實施公約的情況，並就論者(包括公約監察組織本身)所提出的關注事項作出回應。因此，涉及檢討兩個臨時市政局的事宜在關乎公約第二十五條的部分中有所論述。民政事務局首席助理局長(7)表示，報告已就法律及政治架構的範圍內產生檢討的需要作頗詳細的論述。他因而認為，聯合國已就此事宜獲提供完整的狀況報告。如有需要，政府當局會在聯合國聽證會上作補充說明。
行政長官獲豁免遵守《防止賄賂條例》
16. 劉慧卿議員提述公約第二十六條訂明"人人在法律上一律平等"及《基本法》第二十五條訂明"香港居民在法律面前一律平等"。她就此詢問為何行政長官獲豁免遵守《防止賄賂條例》(第201章)的條文，以及政府會否在補充報告內交代此事。副法律政策專員及政制事務局首席助理局長回應謂，政府現正檢討公約下的保留條文。政制事務局首席助理局長補充，雖然該條例嚴格來說並不屬政制事務局的政策範疇，但該局現正研說關乎選舉安排所需的修訂。他表示，原則上，人人在法律面前均一律平等。然而，某些人或會基於憲政架構的需要而獲給予特別的待遇，這不應被視為與公約的規定相抵觸。他以《立法局(權力及特權)條例》(第382章)作為例子。民政事務局局長補充，行政長官獲豁免遵守第201章的情況是歷史遺留下來的事物，並非香港特區政府蓄意賦予行政長官某些特權。不過，政府歡迎議員就此事所表達的意見。劉議員指出，立法會議員必定會在日後跟進此事。
律政司的檢控政策
17. 何秀蘭議員批評香港特區政府在決定報告的內容時甚有選擇性。她表示，報告雖然詳細描述律政司的檢控政策，為政府在最近一宗據稱涉及一位知名人士的刑事案件所作的不提出檢控的決定辯護，但報告並無提及香港大律師公會就案件提出的相反但明確的觀點。何議員不滿政府擬備報告的手法，並促請政府把批評意見納入報告內。民政事務局首席助理局長(7)回應謂，報告已如實交代批評意見。政府的目的是交代每項與公約條文有關或可在報告內作系統闡述的意見。民政事務局首席助理局長(7)估計，雖然報告或會有某些無關重要的遺漏，但已交代了各界提出的至少九成意見。民政事務局首席助理局長(7)進一步解釋，為簡單明瞭起見，報告把類似的意見作綜合論述。報告已收納大律師公會的意見，指出部分論者質疑律政司司長作出不再繼續進行有關檢控的決定是否恰當。何議員堅持認為政府在擬備報告時帶有嚴重的傾向性。民政事務局局長就此表示，報告是由香港特區政府經考慮社會人士所表達的意見後擬備。倘若非政府機構對某些事情有不同看法，香港特區政府所提交的報告並不妨礙該等機構直接向聯合國委員會表達意見。聯合國的《人權報告擬備手冊》亦特別鼓勵非政府機構直接向聯合國提交報告及出席聽證會。香港的非政府機構以往曾這樣做，預料在1997年後亦會如此。
與勞工有關的法例
18. 李卓人議員質疑報告為何沒有提及臨立會廢除及修訂3條與勞工有關的法例一事。報告亦無提及職工會在運用經費方面所受的限制，以及關乎強制復職令的條文被廢除。民政事務局首席助理局長(7)回應謂，該等事宜與《經濟、社會與文化權利的國際公約》下訂明的"有權享受公平與良好工作條件，以及有權組織職工會的權力"有更為直接的關係，因此應在有關《經濟、社會與文化權利的國際公約》的報告內加以論述。他承認這是在編輯方面所作的困難決擇，但政府不希望在兩份報告內重複載述該等資料。政府當局的解釋並不能令李卓人議員信服，他指出公約第二十二條訂明結社自由，報告內某些段落亦確實提及針對歧視職工會行為的法定保障。因此，他認為有關的遺漏是政府蓄意造成的。
(會後補註：政府當局其後表示，有關《經濟、社會與文化權利的國際公約》的報告已於1999年6月初提交聯合國。李議員引述的事宜已在關乎該公約第八條的第120至126段作出交代。)
19. 李卓人議員亦詢問，與《職工會條例》(第332章)第17(1)條有關的第398段所指的是職工會"會員"還是"職員"。民政事務局首席助理局長(7)答允以書面作覆。
(會後補註：政府當局已證實，"會員"一詞是《職工會條例》所用的正確字眼。)
與《香港人權法案條例》(第383章)是否一致的問題
20. 何秀蘭議員從報告得悉，當局截至1997年6月30日共制定41條修訂條例及附屬法例，藉此令現行法例符合在1991年6月生效的《香港人權法案條例》(下稱"人權法案條例")。何議員雖然承認政府確已加快法律適應化修改工作的進度，但她不滿政府並無同樣優先提供一份載列需作修訂以符合人權法案條例的法例清單以及修訂該等條例的時間表。她指出，政府聲稱要保障人權，但在實施方面卻沒有投入足夠資源。民政事務局首席助理局長(7)解釋，《基本法》第三十九條訂明，《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用於香港的有關規定繼續有效，通過香港特別行政區的法律予以實施。人權法案條例的條文與《公民權利和政治權利國際公約》的條文基本相若，政府當局已完成為確保現行條文符合人權法案條例而進行的檢討。此外，自制定人權法案條例以來，政府亦已確保所有新的立法建議均符合該條例。因此，並無必要為同一目的而進行另一次有系統的檢討。他進一步指出，法律適應化修改工作的不同之處在於必須為檢討有關法例的條文制定計劃，以確保對該等法例進行適應化，令其符合主權移交後新的憲制現實。
21. 何秀蘭議員質疑政府當局在提出立法建議時，有否認真評估人權法案條例方面的影響。她認為，1997年對《公安條例》(第245章)所作出修訂對公眾遊行和示威施加限制，此舉違反人權法案條例。民政事務局首席助理局長(7)回應謂，政府因受《基本法》約束而須確保任何立法建議均符合人權法案條例。不過，如就某條法例有否抵觸人權法案條例一事出現紛爭，須交由法院作出裁決。
公眾集會及遊行
22. 李卓人議員提述報告第380段，並表示他無法認同"自《公安條例》的修訂在1997年7月1日生效以來，警方從未禁止或反對任何公眾集會或遊行"的說法。他認為，警方封鎖舉行回歸典禮及世界銀行會議的會場附近的某些範圍構成禁止公眾遊行的行為。
23. 民政事務局局長回應時解釋，警方並無禁止該等公眾遊行，而只不過是把遊行活動限制在某些範圍內進行。他明白到和平示威很大程度上已成為香港生活的組成部分，香港平均每天有5宗示威／公眾遊行。他表示，在某些情況下，示威者不滿警方對某些範圍或路線所施加的限制亦屬正常。民政事務局局長提述最近一宗個案，事緣警方曾考慮拒絕批准一項進行公眾遊行的申請，原因是該項抗議活動涉及超過100輛車於繁忙時間駛經中區。然而，警方與示威者最終達成協議，該項公眾遊行亦如常進行。民政事務局局長強調，市民在該等情況下甚少會遭受檢控。基於這樣的背景，民政事務局局長認為，有關公眾集會的情況應如何在報告內得到反映屬於判斷角度的問題。
24. 李卓人議員堅持認為，政府當局指警方並無禁止或反對任何公眾集會或遊行的說法是歪曲事實。保安局首席助理局長(E)就此澄清，在1997年對《公安條例》所作的主要改動是引入一套關於籌辦公眾遊行的"不反對公眾遊行通知"制度。自該制度實施以來及直至草擬報告的時間為止，警方從沒禁止或反對任何一次公眾集會或遊行的進行。他強調，在任何公眾集會或遊行當中，警方均有責任在示威者的發表權利與市民大眾的整體利益之間求取平衡。警方在方便公眾進行集會或遊行的同時，亦須顧及例如交通安排及公眾通道等其他因素。
分析香港特區政府落實聯合國委員會所提建議的情況
25 儘管立法會議員多番提出要求，但政府仍沒有在報告內就其落實聯合國委員會以往所提建議的情況提供摘要分析，副主席對此表示失望。何秀蘭議員亦有同感。民政事務局首席助理局長(7)解釋，香港特區政府就聯合國委員會在以往聽證會所提的意見／建議所作的回應已納入報告內有關章節內。由於聯合國的《人權報告擬備手冊》並無規定須在報告內以列表方式進行摘要分析，因此，報告內並無這樣的資料。然而，當局可提供有關的摘要分析，以方便議員參閱。
(會後補註：民政事務局局長已提供一覽表，綜述當局對聯合國人權委員會就英國根據公約提交有關香港的第4次定期報告及補充報告發表的審議結論所作的回應。當局的回應已隨立法會CB(2)1243/98-99號文件發出。)
III. 日後會議日期及討論事項
26. 副主席建議把下列兩個議項納入日後會議討論事項一覽表內，議員對此表示贊同：
- 改善私人大廈管理及消防安全的立法及行政措施；及
- 個人資料私隱專員公署的工作。
27. 議員亦商定在1999年2月8日(星期一)下午4時30分舉行下次會議，討論由申訴部轉介涉及政策的事宜??
- 社區中心設施的發展及使用情況；及
- 村代表選舉。
28. 為跟進香港特區就公約提交的報告，議員同意在1999年3月6日(星期六)上午9時舉行特別會議，與團體代表會晤。
(會後補註：議員其後同意把特別會議押後至1999年9月或10月舉行，以便各團體有較多時間擬備意見書。)
29. 議事完畢，會議於上午10時50分結束。
立法會秘書處
1999年8月16日
