目的

本文件講述政府當局以立法措施規管床位寓所的背景，尤其是針對建築物及防火
安全方面的措施。文件並概述當局在《床位寓所條例》(第447章)(下稱"該條例")
制定後進行的工作，以便在該條例於1998年7月1日生效前，向床位寓所發出牌
照和安置床位寓所的住客，文中亦綜述議員就此事所提出的關注事項。

背景

2.床位寓所屬私人住宅，主要由出租床位組成。大部分床位寓所通常位於防火及
建築物安全水準欠佳的舊式唐樓內。1998年9月，本港發生數宗床位寓所慘劇，
包括一宗造成3死13傷的床位寓所縱火事件。隨後，立法會房屋事務委員會(下稱
"事務委員會")在1998年10月5日的會議上，曾檢討該條例所訂發牌制度的實施進
展，以及床位寓所住客的安置安排。為更深入了解持牌床位寓所住客居住環境的
改善情況，以及為床位寓所住客提供的單身人士宿舍設施，事務委員會委員曾於
1998年10月30日參觀位於灣仔的一間持牌床位寓所及一間單身人士宿舍。

3.為協助議員研究在參觀過程中察覺到的各項問題，尤其是該條例在改善床位寓
所方面的成效，事務委員會在1998年11月2日的會議上決定，鑑於該條例已告實
施，秘書處應擬備一份文件，概述現時規管床位寓所的情況，並詳列該條例未能
妥善處理的事項和問題。該文件應可協助議員決定日後的工作取向。

現行立法措施

4.在本港，床位寓所居住環境擠迫惡劣，一向深受關注。在1994年以前，床位寓
所並不受任何形式的管制。

5.1990年12月，深水埗一間床位寓所發生火警，導致7人死亡。死因裁判法庭於
1991年10月作出裁決時，建議有關當局考慮設立床位寓所發牌及視察制度。訂
立這項發牌制度的《床位寓所條例草案》(下稱"條例草案")在1993年6月提交當
時的立法局審議。在審議過程中，議員注意到，條例草案所載的各項立法安排
，目的只是規管床位寓所的建築物及防火安全，而非安置床位寓所的住客。條
例草案建議：

1. 持牌床位寓所內須提供走火通道、衛生設施及供水設施，以確保住
   客的住宿地方安全衛生，使他們在發生火警或其他緊急事故時可安
   全逃生；
   
   
2. 持牌床位寓所內的所有固定附着物、裝配、設備、設施及裝置，以
   及其出口路線及走火通道，均須妥為保養，使其保持在不會引起火
   警或對住客構成傷害的良好維修及安全狀況；及
   
   
3. 持牌床位寓所內的所有消防裝置及設備，以及所有電線及電氣裝置
   ，其裝設及保養工作，均須由認可承辦商進行。

6.當時審議條例草案的委員會與各團體代表會晤時，得悉條例草案未能解決床位
寓所居住環境惡劣和擠迫的問題。各團體代表提出了多項意見，其中包括：

1. 條例草案應訂明每名住客的最小居住面積。由於有多類住宿地方(例
   如老人宿舍及護養院)已各有一套訂定每名住客最小居住面積的標準
   ，故床位寓所在這方面亦應有本身的一套標準，而住客的最小居住
   面積應在床位寓所經營守則內訂明；
   
   
2. 條例草案應載明基本設施的標準，例如廁所的面積；
   
   
3. 新設床位寓所應分間成小房間，令住客享有更大私隱，並得到一份安
   全感；及
   
   
4. 對於那些不符合發牌規定的現有床位寓所，政府當局應考慮收購其中
   一些，由其負責營辦。

7.審議條例草案的委員會明白，由於缺乏房屋資源，當時實在未能取締所有的床
位寓所。因此，議員支持通過條例草案，作為解決床位寓所問題的第一步。條例
草案在1994年4月27日獲得通過，並設立一段寬限期，讓床位寓所經營者有時間
向牌照事務處註冊，以及進行必要的改善工程。寬限期在1998年6月30日屆滿。

8.根據該條例，民政事務局局長獲指定為床位寓所監督，民政事務總署轄下牌照
事務處則負責執行發牌制度。

政府為解決床位寓所問題而進行的工作

向床位寓所發出牌照

9.根據該條例第5條，任何人經營無牌床位寓所，一經定罪，可處罰款10萬元及
監禁兩年。自該條例制定以來，牌照事務處一直促請床位寓所經營者完成所需
的改善工程及申領牌照。各區民政事務處亦不斷宣傳床位寓所牌照的申請詳情
，並對持牌床位寓所進行定期探訪，加深經營者對該條例各項規定的了解。

10.根據政府當局提供的資料，所有床位寓所均須經過視察，確保符合該條例的
規定，然後才獲發牌照。此外，每間床位寓所須在申請書上註明住客人數，以
待牌照事務處審批。

11.截至1998年10月14日，全港共有92間床位寓所已向牌照事務處註冊，其中
63間符合發牌規定而獲發牌照，住客共有1 189人；其餘29間註冊床位寓所尚
未符合該條例的規定，住客共有545人。待有關經營者完成所需的改善工程後
，當局便會向這些床位寓所發出牌照。

安置床位寓所住客

12.在實施發牌制度的同時，政府當局明白到，若床位寓所經營者因未能或不願
遵從規定的安全標準而選擇減少床位數目或結業，床位寓所住客便可能須要遷
出。政府已承諾不會讓任何住客因實施發牌制度而變得無家可歸，並保證會協
助安置有需要的遷出住客。

須遷出的高齡住客

13.政府當局表示，在須遷出床位寓所的住客當中，凡年齡在60歲以上或有醫療
或健康護理需要者，社會福利署(下稱"社署")會考慮讓他們入住福利院舍，或透
過體恤安置安排他們入住公共租住屋邨。社署又每半年派員探訪註冊床位寓所
一次，以確保所有高齡住客均知悉社署所提供的服務，對象包括新遷入的高齡
住客，以及那些在先前各次探訪中遺漏了的高齡住客。如合資格的住客願意接
受體恤安置，社署會在6星期內完成有關的評估，並向房屋署作出建議。房屋署
編配單位的過程，將另需時3星期才能完成。

民政事務總署開辦的單身人士宿舍

14.至於那些不在社署職責範圍內的床位寓所住客，則有資格入住由民政事務總
署開辦的單身人士宿舍。須遷出的住客可優先獲得安排入住這類單身人士宿舍
。

15.自1994年至今，民政事務總署在市區購置了38間私人處所，並改建成單身人
士宿舍，一共提供534個宿位。深水埗一幢設有310個宿位的多層單身人士宿舍
，最近亦已開始讓有需要的人士入住。另一幢位於港島西的單身人士宿舍剛動
工興建，日後將可提供270個宿位。民政事務總署又計劃在港島士美非路和九龍
庇利街興建類似的單身人士宿舍。到2002至03年度，這些宿舍合共會有1 684個
宿位可供持牌及無牌床位寓所的住客申請入住。

16.截至1998年10月5日，在上述可供入住的宿位中，只有150個有人入住。但政
府當局重申，隨著寬限期在1998年6月30日屆滿，宿位的入住率應會逐步上升。

租住公屋

17.與此同時，房屋署一直鼓勵床位寓所住客循正常途徑申請租住公屋。該署已
在各個舊式唐樓密集的地區設立了房屋事務詢問處，協助住客在輪候公屋登記
冊(下稱"輪候冊")上登記。詢問處人員亦對在床位寓所居住的高齡人士進行家訪
，協助他們申請公屋。

18.現時，58歲以下的床位寓所住客入住公屋單位的輪候時間為9年，房屋署認
為，要輪候如此長的時間是一人公屋單位供應有限所致。當局已作出努力，採
取各項措施提高這類單位在未來數年的供應量，例如在現有公共屋邨及新建和
諧式公屋大廈興建由小型單位組成的附翼，以及把小型公屋單位改建成一人單
位。雖然如此，一人單位的供應量仍不足以應付日益增加的需求。此外，房屋
署已決定把一人單位優先編配給高齡人士，而其他申請人(包括床位寓所住客)
則須輪候較長時間。然而，房屋署預計，在1998至2001年期間，每年約有200
名床位寓所住客會透過輪候冊或體恤安置獲安排入住公屋。

其他由非政府機構開辦的宿舍

19.在安置床位寓所住客方面，社署亦資助一些非政府機構開設"市區單身人士宿
舍"，為床位寓所住客及其他有需要人士提供短期棲身之所。這類宿舍現時共有
4間，每間設有40個宿位。此外，一間位於荃灣的新宿舍快將落成啟用，另有3
間宿舍正在籌建階段，預計可於2000至2002年期間落成。到2002年，這些宿舍
一共可提供320個宿位。

關注範疇

20.根據議員在與政府當局舉行的各次會議上提出的問題，可歸納出若干與床位
寓所有關而須予處理的關注範疇，現綜述於下文各段。

安全標準過低

21.該條例的條文訂明規管床位寓所防火及建築物安全的方式。然而，床位寓所
經營守則所訂標準太低，以致床位寓所內通道的闊度可能不足以讓住客在發生
火警或其他緊急事故時安全逃生。經營守則規定，床位寓所內所有通道和通道
上的門最少要有750毫米闊，即約一個半膊頭的闊度。

22.事務委員會於1998年10月5日與灣仔關注籠屋問題居民代表會晤。居民代表
以一間持牌床位寓所為例，指出該床位寓所的樓面面積為600平方呎，共有36
人在內居住，但屋內通道只有750毫米闊，未能讓住客在發生火警時安全逃生
。床位寓所的安全標準規定過低，實無法達到該條例的目的。

居住環境擠迫

23.床位寓所居住環境擠迫，是事務委員會的重點關注事項，因為由此會引起其
他種種問題，例如床位寓所住客之間產生衝突，以及衛生情況、防火及建築物
安全等問題。即使該條例訂立了建築物及防火安全規定，床位寓所居住環境擠
迫的問題，依然未獲解決。政府當局已重申，該條例的目的只是訂立一些防火
及建築物安全的最低標準。當局認為，只要床位寓所符合這些標準，居住環境
擠迫的問題亦可得到紓解。

24.部分議員提出個人最小居住面積一事，並詢問政府當局，為床位寓所住客訂
定個人最小居住面積標準，可否幫助解決居住環境擠迫的問題。政府當局在這
方面的立場是無意立例規管私人處所內個人的最小或最大居住面積。政府認為
個人居住面積受各項因素支配，例如市場情況、經濟環境、個人經濟能力和個
人選擇。即使就最小居住面積訂定任何規例，執行起來亦會有困難。

25.為進一步研究此事，秘書處正計劃向私人處所居住環境擠迫情況與香港相若
的其他地區，搜集有關個人最小居住面積的資料。

不受《床位寓所條例》規管的"板間房寓所"

26.該條例各項條文只適用於有12個或以上床位的處所，而這些床位是分別按不
同租用協議租出。有證據顯示，自該條例實施後，"板間房寓所"的數目有所增加
，這些寓所的居住環境更為惡劣，而且不受現行法例管制。

27.據政府當局所述，目前並無全港"板間房寓所"數目的資料，而政府亦不可能
進行有系統的調查，以確定床位寓所或"板間房寓所"的數目，因為現時沒有任
何法律依據，容許政府人員進入私人處所進行視察。政府當局上次對床位寓所
進行調查是在1991年，當時全港共有180間床位寓所，住客合共4 000人。當局
於1993年對調查資料加以更新，結果床位寓所數目降至145間，住客約有3 200
人。由於床位寓所經營者向牌照事務處註冊屬自發性質，因此那些沒有向牌照
事務處註冊的床位寓所，民政事務總署並無任何有關資料，亦無從得知有多少
床位寓所已改建成"板間房寓所"，藉此免卻領牌需要。此外，這些"板間房寓所
"有部分可能是在該條例制定後才開設的。

28.在床位寓所和"板間房寓所"沒有紀錄的情況下，事務委員會實難以確定問題
的嚴重程度，以及評估床位寓所經營者可否藉著把床位寓所改建成"板間房寓所
"，輕易避過根據該條例所訂"床位寓所"的涵義作出的管制。

29."板間房寓所"亦會引起安置問題。由於"板間房寓所"不在該條例所訂床位寓
所的定義範圍內，因此這類寓所的單身住客並無資格入住單身人士宿舍。在這
情況下，雖然"板間房寓所"單身住客與註冊床位寓所住客有相同的房屋需要，
但該條例及有關的安置規定卻未能解決這些單身住客的住屋問題。

未能安置住客

30.在解決床位寓所問題方面，要處理的首要事情是滿足單身住客的房屋需要。
然而，早在提交《床位寓所條例草案》之時，政府當局已重申，條例草案的目
的是規管床位寓所的防火及建築物安全，而非安置所有住客。因此，當局並無
接納審議該條例草案的委員會的要求，對當時的床位寓所住客進行全面調查，
評估安置這些住客的實際需要。即使到了今天，亦沒有跡象顯示政府當局打算
確定床位寓所住客的實際人數，又或控制住客數目的增長。當局只承諾會安置
那些因實施發牌制度而須遷出床位寓所的住客。

31.至於床位寓所住客的人數，一項最近由香港社區組織協會進行的調查顯示，
單在大角咀區便約有30間床位寓所，住客合共700人。據香港社區組織協會估
計，目前全港共有1萬人在非法床位寓所及板間房寓所居住。

32.由於輪候冊未有作出分類，把床位寓所住客與其他申請人區分，因此，政府
當局無法提供更多有關床位寓所住客人數的資料，也不知道非法床位寓所住客
入住公屋的比率，以至床位寓所住客住屋問題的嚴重程度。然而，民政事務總
署最近已委託顧問在據知有很多床位寓所住客的地區，進行一項床位寓所的調
查，而且據報打算在1998年12月把調查範圍擴展至全港18區。

33.雖然單身人士宿舍可供床位寓所住客入住，但這些宿舍的入住率偏低，顯示
其不受床位寓所住客歡迎。這類宿舍對住客施加各項規則和規例，令住客覺得
一旦入住宿舍，個人自由和私隱便會受到影響。據宿舍住客在1998年10月5日
事務委員會會議上提交的意見書所述，訪客不可進入單身人士宿舍，而住客亦
不獲發宿舍門匙。

34.在這方面，民政事務總署重申，該署已加強單身人士宿舍管理的宣傳工作，
以消除住客對宿舍規例的誤解。該署又證實，入住單身人士宿舍的人士只須遵
守若干基本規則，例如訪客須表明來意和取得住客的許可，方可進入宿舍。當
局向議員保證會盡力使單身人士宿舍切合住客的需要。

未來工作取向

35.為協助議員考慮日後的工作取向，謹列出以下各項提議，以供討論：

現有措施是否足以改善床位寓所的環境

1. 研究應受法例規管的處所規模，例如以超逾一個指定限額的住客總
   數而非租用協議數目為考慮因素；
   
   
2. 探討訂定個人最小居住面積標準的可行性；
   
   
3. 研究《床位寓所條例》的條文，以期訂定床位寓所內設施的最低標
   準，例如須提供廁所及廚房設施等；
   
   
4. 將已知床位寓所的紀錄電腦化，並跟進沒有申領牌照的床位寓所的
   情況；

安置床位寓所住客

5. 確定本港床位寓所住客的實際人數，並訂立安排這些人士入住單身
   人士宿舍及租住公屋的時間表；
   
   
6. 考慮設立機制，用以掌握需要安置的住客最新人數；
   
   
7. 研究可否強制性規定床位寓所高齡住客須要登記，並跟進需要安置
   的個案；
   
   
8. 根據持牌床位寓所的紀錄和租住公屋申請表等資料，以電腦編訂床
   位寓所住客的紀錄；
   
   
9. 檢討編配一人公屋單位的輪候時間，以及興建這類單位的進度；
   
   
10. 檢討現時單身人士宿舍未能切合床位寓所住客需要的不足之處，並
    研究入住單身人士宿舍的資格準則；
    
    
11. 檢討單身人士宿舍的入住率，並探討吸引更多床位寓所住客申請入
    住的方法；及
    
    
12. 研究向床位寓所住客及輪候冊申請人提供租金補助的可行性。

36.為進一步研究床位寓所的規管事宜，或有必要進行一項更深入的研究，探討
其他人口稠密的城市在訂定供低收入人士居住的私人住宅標準方面的經驗，尤
其是那些供單身人士或高齡單身人士租住的住宅。是項研究的建議大綱擬本載
於附錄。

徵詢意見

37.謹請議員察悉本文件所載的資料，並就日後的工作取向提出意見。


立法會秘書處
1998年12月28日

附錄

範圍

是項研究旨在探討人口稠密的城市在訂定供低收入人士居住的私人住宅標準方面
的經驗，尤其是那些供單身人士或高齡單身人士租住的住宅。研究範圍包括當地
為規管這些住宅在下列方面的狀況，而採取的各項立法及行政措施：

1. 建築物及防火安全；
   
   
2. 基本設施；
   
   
3. 居住密度；及
   
   
4. 其他標準(如有的話)。

2.研究範圍亦會包括當地政府向這類人士提供的援助。

3.在是項研究中，我們建議向那些在人口密度和市民入息方面均與香港相若的城
市搜集有關上述各方面的資料。

香港的情況

4.參照上述研究的結果，研究工作亦會探討訂定本港私人住宅個人最小居住面積
標準的可行性；若制訂該標準是可行的話，便會探討實施有關標準的問題。