立法會

立法會CB(1)1621/98-99號文件

檔　號： CB1/PL/HG

房屋事務委員會會議文件

床位寓所：
公眾對現行規管措施的成效
及有關事宜的意見和政府的回應

目的

本文件概述有關團體對政府當局解決床位寓所問題(包括在建築物及防火安全方面的規
管)的各項措施的成效、遷置安排和政府解決低收入單身人士房屋需求的方法的意見，
以及政府對該等意見的回應。

背景

2.在1994年4月制定的《床位寓所條例》(第447章)(下稱"該條例")，是政府採取的唯一
一項立法措施，透過實施發牌制度以規管床位寓所。立法會房屋事務委員會委員對該
條例的成效表示關注，並曾在1998年10月5日、1998年11月2日及1999年2月1日的會議
上討論該問題。在上述最後一次會議上，委員決定邀請熟悉床位寓所有關情況及對床
位寓所住客的居住環境表示關注的團體提出意見，方便委員進一步研究該問題。

3.應事務委員會的邀請，共有4個團體(見附錄I的一覽表)提交意見書，而該等意見書已
送交政府當局作出回應。

床位寓所的問題

4.在1999年2月1日提交房屋事務委員會的立法會CB(1)692/98-99(07)號文件中，特別提
述負責研究於1993年提交前立法局的《床位寓所條例草案》的委員會在商議過程中記
下的各項須予處理的問題，當中包括：

1. 床位寓所的居住環境，包括防火安全及居住環境擠迫的問題；
   
   
2. 床位寓所住客的遷置安排；及
   
   
3. 對公共租住房屋(下稱"公屋")的需求。
   
   

床位寓所的居住環境

5.儘管已制定該條例，但各個團體均認為床位寓所問題仍未獲得解決。很多床位寓所
，包括已符合該條例所訂各項要求的床位寓所，現時的居住環境仍然擠迫惡劣，令人
難以接受。他們認為，香港是一個生活水平高，而且經濟發展先進的大都會城市，該
等居住環境實在不應存在。 4 個團體同時促請政府當局取締床位寓所和安置所有床位
寓所住客。

6.儘管尚有不少床位寓所並未根據該條例的法定發牌制度進行登記，但該條例所訂的
防火安全標準實在過低，亦沒有任何條文規管床位寓所居住環境擠迫的情況。因此，
床位寓所住客仍會受到火警威脅。此外，在該條例制定後，無需符合有關安全標準的
"板間房寓所"^*數目續有增加。因此，私人寓所居住環境擠迫的情況及防火安全問題並
未因該條例的實施而有所改善。

7.在此問題上，政府當局強調，由於床位寓所租金低廉及地點適中，社會上對該類居
所仍有一定(儘管不大)的需求。因此，民政事務局的政策是規管床位寓所的安全標準
，而非取締床位寓所。該條例旨在就床位寓所的建築物及防火安全和衛生情況作出規
管。政府已採取各項措施禁止非法經營床位寓所，當中包括籲請互助委員會、業主立
案法團和地區人士舉報涉嫌違法經營的床位寓所，以及在1999年年初就全港的無牌床
位寓所進行調查。在該項調查中，工作人員到過3 190個私人住宅單位。當局現時仍在
分析調查所得的資料。民政事務總署(下稱"民政署")會根據調查結果決定日後的工作取
向。

防火安全標準

8.部分團體認為，《床位寓所守則》所訂的防火安全標準過低，未能為住客提供足夠
保障。舉例而言，在走火通道方面，該守則只規定床位寓所內床位之間的通道最少要
有750毫米闊，即約一個半膊頭的闊度。以一個樓面面積600平方呎、有36個住客的床
位寓所為例，屋內的通道可能不夠闊，以致未能讓住客在發生火警時安全逃生。

9.各個團體對"板間房寓所"的火警危險亦深表關注，因為該等寓所的居住環境較床位
寓所更惡劣。部分"板間房寓所"的前身是床位寓所，現在劃分成若干房間作出租之用
。各個團體注意到，根據該條例所載的定義，床位寓所只是指內有12個或以上根據不
同租用協議出租的床位的處所，故此"板間房寓所"不受該條例規管。他們認為，哪些
處所須受該條例規管並不明確，要由政府當局酌情作出詮釋。他們促請政府當局將
"板間房寓所"納入該條例的涵蓋範圍，因為該等寓所的火警危險性同樣很高。

10.據政府當局表示，在規管劃分成若干房間作出租之用的私人住宅樓宇方面會有困難
。政府當局明白"板間房寓所"的火警危險性較高，並強調所有該類住宅樓宇均須符合
《消防條例》規定的標準。對於已向牌照事務處登記的床位寓所，民政署推行了一項
由香港賽馬會資助的計劃。根據該計劃，床位寓所經營者可向民政署借用所需的滅火
裝備。至於在私人樓宇裝設防火裝備，則是業主和住客的責任。

11.政府當局又強調，為提高市民的防火安全意識，由民政事務局局長擔任主席的中央
防火督導委員會現正推行一項宣傳計劃，而消防處亦已出版一份名為《家居防火安全
守則》的小冊子。政府當局認為，該等工作對所有大廈的業主和住客，包括板間房寓
所的住客，均有裨益。

居住環境擠迫

12.部分團體建議，政府當局應按照香港房屋委員會所訂每人5.5至7平方米的公屋編配
標準，以規管私人住宅樓宇的個人最小居住面積。

13.政府當局認為，若床位寓所能夠符合該條例所訂的標準，床位寓所居住環境擠迫的
問題便可得到紓解。政府沒有計劃規管床位寓所的住客人數，或個人最小或最大居住
面積。政府當局認為，個人居住面積通常受制於多項社會經濟因素，例如市場情況、
經濟、個人財政狀況和個人選擇等。任何規管私人樓宇居住面積的規例均難以執行。

遷置安排

14.政府當局與各個團體對床位寓所住客的遷置需要基本上有不同看法。各個團體均不
滿意床位寓所住客的遷置安排。他們強烈要求政府當局在市區興建公共屋邨及單身人
士宿舍，為床位寓所住客提供原區安置。

15.政府當局認為，居住在符合該條例所訂建築物及防火安全標準的持牌床位寓所的住
客並無特別遷置需要。政府當局一再強調，就房屋需求而言，床位寓所及"板間房寓所"
的住客與其他居住環境欠佳的人士並無分別。因此，他們必須在輪候公屋登記冊(下稱
"輪候冊")上登記。

單身人士宿舍

16.各個團體指出，民政署轄下的單身人士宿舍未能吸引床位寓所住客入住。該等宿舍
的問題包括採用開放式設計以致個別住客缺乏私隱、舍規嚴苛，以及租金高昂。該等
因素是導致單身人士宿舍入住率偏低的原因。

17.政府當局強調，因床位寓所不符合有關準則而必須遷走的住客，會獲安置入住民政
署轄下的單身人士宿舍。政府的政策是不會讓任何人士因實施該條例而變得無家可歸
。所有單身人士宿舍均位於人口稠密和床位寓所密集的市區地方，例如油麻地／尖沙
嘴／旺角及深水埗等。自該條例在1998年 7 月全面實施以來，所有申請入住單身人士
宿舍的合資格床位寓所住客均已獲安排入住本身選擇地區內的宿舍。

18.政府當局表示，截至1999年1月31日，單身人士宿舍的入住率約為40%，分項數字
如下：



19.政府當局解釋，由於床位寓所法定發牌制度在1998年 7 月才全面實施，民政署現時
仍在為須遷出床位寓所的住客提供居所，並預期該等宿舍的入住率會在短期內上升。
此外，民政署亦需預留足夠宿位，以應付須遷出床位寓所的住客對居所的突然需求。

20.關於宿舍舍規，民政署提供了義工局管理的宿舍及曦華樓的舍規資料(分別載於附
錄II及III)。

21.政府當局解釋，該等舍規是必要和合理的。每名入住義工局管理的宿舍的住客均配
有大門入口鑰匙，以便他們可隨時進出宿舍。至於曦華樓，雖然基於消防安全理由，
住客不得在睡房內吸煙，但民政署卻准許他們在指定範團內吸煙。民政署亦曾諮詢各
有關方面，包括深水埗臨時區議會及住客的代表，共同商討改善宿舍管理的方法。政
府會密切留意住客的需要，並致力改善宿舍的居住環境，例如裝設電視機、改善義工
局管理的宿舍的住客私隱，以及在日後興建的單身人士宿舍採用單人房或共住房間的
設計等。

22.關於單身人士宿舍的租金，民政署表示，義工局管理的宿舍的每人月租430元，較
大部分私人經營的床位寓所為低。至於曦華樓，每名住客繳付的月租由900元至1,400
元不等，視乎住客要求多少設施及空間。領取綜合社會保障援助計劃(下稱"綜援")援助
金的住客，可享有全數房屋津貼。民政署表示無意調低單身人士宿舍的租金，因為此
舉會令負責管理的機構出現嚴重虧損。

安置高齡人士

23.關於安置高齡人士的問題，房屋署署長表示，在須遷出床位寓所的住客當中，凡年
齡在60歲以上或有醫療或健康護理需要者，社會福利署(下稱"社署")會考慮讓他們入住
福利院舍，或透過體恤安置安排他們入住公共屋邨。已在一般輪候冊上登記的高齡申
請人，亦可優先獲配公屋單位。房署會根據社署的建議，盡量向申請人編配其選擇地
區或附近地區的公屋單位，使他們可以繼續依賴原有的支援網。

須接受社會康復服務人士的房屋需要

24.各個團體指出，儘管床位寓所居住環境惡劣和火警危險性高，但它們卻仍然存在，
原因之一是政府未能對須接受社會康復服務人士提供足夠的援助，以解決他們的需要
。一個團體在1997年進行的抽樣調查結果顯示，31.1%的床位寓所住客是復康社群，
例如釋囚、曾吸毒人士及精神病康復者。由於當局沒有為該等復康社群提供足夠服務
，他們惟有居住在租金低廉的床位寓所。

25.在此問題上，政府當局表示，現時已為須接受社會康復服務的單身人士提供不同類
型的精神病康復者中途宿舍、釋囚宿舍及輔助宿舍。此外，社署資助開設了11間臨時
收容中心／市區宿舍，為無家可歸的單身人士提供協助。在2002年之前，該類型宿舍
會增加3間。對於有真正房屋需要的貧苦人士，當局亦會考慮為他們安排體恤安置。

公屋輪候時間長

26.一個團體表示，一人公屋單位的平均輪候時間為 9 年。輪候時間長是因為一人公屋
單位的供應嚴重不足，加上單身人士申請公屋的入息限額訂得過低。為了使一人公屋
單位供應量偏低的情況合理化，當局將申請人的入息限額定於遠低於每月工資中位數
的水平。舉例而言，在1998年，一人家庭的每月工資中位數為10,000元，但一人家庭
申請人的入息限額則只是6,600元，相對於按工資中位數月入為20,000元的4人家庭，
其入息限額卻是17,700元。因此，該團體促請政府當局提高一人家庭申請人的入息限
額，以及加快興建一人公屋單位，藉以將輪候時間縮短至兩年。

27.政府當局解釋，房署在每年檢討輪候冊申請人的入息限額時，會顧及私人樓宇的住
屋費用和不同家庭人數的住戶的非住屋開支。雖然住屋費用和非住屋開支已經下調，
但房屋委員會已把今年的輪候冊入息限額凍結在去年的水平。

28.關於興建一人公屋單位，政府當局表示已致力在未來數年內增加一人公屋單位的供
應量。當局已檢討新公共屋邨內各類單位的組合，並把小型單位改建成一人單位。此
外，房屋局就非高齡單身人士對公屋單位、獲資助的自置居所單位及房屋貸款的需求
進行的全面檢討，將在1999年年中完成。房屋局會按所得資料考慮應提供甚麼協助，
以應付他們的房屋需要。

向床位寓所及"板間房寓所"住客提供租金津貼及賠償

29.部分團體建議向住在床位寓所及"板間房寓所"的單身人士及家庭提供租金津貼，幫
助他們在獲編配公屋前改善居住環境。

30.在1997年 1 月22日的立法局會議上，議員曾就一項促請政府當局向已輪候公屋一段
時間的人士提供租金援助的議案進行辯論。房屋司(現稱"房屋局局長")就該議案發言時
重申，輪候冊上的申請人，包括床位寓所及"板間房寓所"住客，若有真正的財政困難
，應向社署申領綜援。合資格領取綜援的人士會獲發租金津貼。他強調，向輪候冊申
請人提供租金援助並不符合房屋發展方面的政策目標，而政府實在不應走社會福利的
路綫。他提醒議員，提供租金援助對經常開支有重大影響，並可能引致高昂的行政費
用。政府當局認為，政府解決有關問題的首要工作，是增加公屋的供應量。議案經修
正後以33票贊成、15票反對，獲得通過，藉以促請政府當局向輪候冊上合資格的公屋
申請人提供租金援助，以及制訂措施增加公屋單位數目。

31.一個團體指出，由於政府當局沒有對在寬限期過後仍未能符合該條例規定的床位寓
所即時採取行動，以致該等床位寓所的二房東在部分分租租客已遷出的情況下，仍須
繼續向業主支付全數租金。在該情況下，他們的損失應該獲得賠償。政府當局重申，
政府的政策是採取循序漸進的方式實施法定發牌制度。政府並無任何行政失當之處，
故此沒有理由向二房東作出賠償。

需要關注的事項

32.從各個團體表達的意見及政府作出的回應可知，除了若干基本原則問題(例如編配公
屋的優先次序)會對社會整體上帶來深遠影響外，若干涉及管理方面的問題其實可在現
階段作出處理，其中包括：

1. 加強宣傳單身人士宿舍的優點，以吸引更多床位寓所住客遷入該等宿舍；
   
   
2. 評估一人公屋單位的需求，並在公屋的整體規劃中納入考慮該等需求；
   
   
3. 評估"板間房寓所"住客的需要，並在檢討編配公屋的資格準則時考慮該等資料
   ；及
   
   
4. 加強各個負責解決床位寓所問題的政策局及政府部門，即民政事務局、民政署
   、社署、房屋局及房署之間的協調，以解決那些不得不住在床位寓所或"板間
   房寓所"的人士的需要。
   
   

提高單身人士宿舍的入住率

33.據觀察所得，床位寓所住客可能對單身人士宿舍的管理有成見。他們大部分可能不
知道有關情況在近年已有所改善，特別是該等宿舍的居住環境更為舒適。政府當局有
必要加強宣傳該等宿舍的優點。

34.長期住在床位寓所的人士，特別是那些須接受社會康復服務的人士的若干基本需要
仍有待解決。顧及到現時的經濟情況，政府當局應考慮調低單身人士宿舍的租金，使
之與床位寓所的租金較為接近，以提高競爭力。提高宿舍入住率有助減低間接成本。

評估單身人士對公屋的需求

35.除了已在輪候冊上登記的人士外，政府當局應主動定期進行調查，以確定實際住在
床位寓所及居住環境欠佳居所的人數。有關統計數字應有助政府當局計劃興建公屋單
位的數目，以期改善單身人士的居住環境。

評估"板間房寓所"住客的需要

36."板間房寓所"除了可讓床位寓所經營者無需根據該條例申領牌照，亦為輪候冊上的
家庭提供租金低廉的居所，尤其是那些目前因居港期規定而沒有資格獲編配公屋的家
庭。根據該規定，輪候冊申請人的大部分家庭成員須在香港居住滿7年方可獲編配公
屋單位。鑑於住在"板間房寓所"的家庭數目愈來愈多，政府當局應在現時制訂有關措
施，包括檢討獲編配公屋須符合的居港期規定，以解決該等家庭的房屋需要。

政府加強協調工作

37.床位寓所的有關事宜屬兩個政策局及 3 個政府部門的職權範圍，即民政事務局、民
政署、房屋局、房署及社署。民政事務局及民政署只負責確保《床位寓所條例》得以
順利實施，以及安置那些須遷出未能符合該條例所訂標準的床位寓所的住客，他們認
為，床位寓所及"板間房寓所"住客的房屋需要應藉房署管轄範圍內的公共房屋計劃解
決。另一方面，社署只是扮演輔助的角色，為有特別需要及要求體恤服務的人士及家
庭提供協助。

38.在上述情況下，民政署無意擴大該條例所規管的處所類別範圍，或在該條例之下訂
立更嚴格的標準，是可以理解的，因為民政署需要負責安置須遷出的住客，以致工作
量有所增加。

39.若房屋局一直堅持，就房屋需求而言，床位寓所及"板間房寓所"的住客與其他居住
環境欠佳的人士並無分別，因此不應獲特別或優先編配公屋單位，換言之，解決該等
人士所面對房屋問題的方法，只有由房署加快進行整體公共房屋計劃，以及增加公屋
單位的供應量。然而，若政府當局不能解決單身人士的需要，即使房署能夠按承諾在
2005年將公屋的平均輪候時間縮短至 3 年，單身人士輪候公屋的時間仍會較平均輪候
時間為長。

徵詢意見

40. 謹請委員就未來的工作取向提出意見。

立法會秘書處
1999年6月29日

附錄I

1. 香港公共房屋政策評議會
   
   
2. 灣仔板房擠迫危險戶
   
   
3. 香港社區組織協會
   
   
4. 關注籠屋問題聯席
   
   

* "板間房寓所"一般是指劃分或間隔成若干單位／房間供獨立出租予不同家庭／人士的私人住宅
樓宇。