立法會

立法會CB(2)2740/98-99號文件
(此份會議紀要業經政府當局審閱)

檔 號:CB2/PL/HS

立法會衞生事務委員會
特別會議紀要

日 期 :1999年7月21日(星期三)
時 間 :上午8時30分
地 點 :立法會會議室A


出席委員 :

何敏嘉議員(主席)
梁智鴻議員(副主席)
何世柱議員
何秀蘭議員
陳婉嫻議員
梁劉柔芬議員
楊森議員
羅致光議員
鄧兆棠議員

缺席議員 :

楊耀忠議員

出席議員 :

劉慧卿議員

出席公職人員:

衞生福利局署理局長
梁永立先生

衞生福利局首席助理局長(衞生)3
潘太平先生

衞生署副署長1
蘇天安醫生

醫院管理局副執行總監
高永文醫生

政府經濟顧問
鄧廣堯先生

衞生福利局助理局長(衞生)
黃潔怡女士

應邀出席人士:

香港中文大學經濟系
梁志明博士

香港理工大學商業學系
林本利博士

列席秘書 :

總主任(2)4
陳曼玲女士

列席職員 :

高級主任(2)8
蘇美利小姐

1. 主席歡迎梁志明博士、林本利博士及政府當局的代表出席會議。

I. 醫療融資
(立法會CB(2)2494/98-99(01)及CB(2)2593/98-99(01)號文件)

2. 梁志明博士向議員簡介其文件(立法會CB(2)2494/98-99(01)號文件)的要點。該文件將美國哈佛專家小組(下稱"哈佛小組")在其研究香港醫護制度顧問報告內建議推行的《聯合保健》,與日本的醫療保險制度作一比較。梁博士特別指出,日本在醫療融資方面採用制訂整體預算及議定付款額的方式,以控制醫療成本,有關經驗可供本港借鏡。

3. 林本利博士概述自願性醫療保險制度的主要特點及優點,詳情載於其文件(立法會CB(2)2593/98-99(01)號文件)。林博士特別建議政府應減少提供予醫院管理局(下稱"醫管局")的撥款,將減省的款項用以資助投購私營醫療保險的保費。為彌補減少的政府撥款,公營醫院及診所的用者收費應予提高,在7年內將收回成本的比率由現時的3%提高至30%。如實施此建議,以普通病房的住院費為例,會由現時每日68元,在2006年增至約900元。他指出,雖然用者收費大幅增加,但不會對病人造成沉重的財政負擔,因為保險提供的保障可資助部分收費。林博士進而表示,為解決保險公司拒絕承保失業人士、長者及長期病患者的問題,政府所提供的保費資助,應以家庭為單位,以吸引保險公司提供可保障家庭全體成員的保險計劃。林博士補充說,為鼓勵市民投購私營醫療保險,當局應向僱主及僱員提供稅項優惠。

4. 政府經濟顧問在回應上述兩份由梁博士及林博士擬備的文件前,表明他在會議席上所表達的意見,僅屬個人意見,原因是政府當局仍未就醫療制度的發展路向作出決定。

5. 政府經濟顧問表示,在評估某項醫療保險制度是否適合本港時,應仔細考慮擬議的制度是否符合成本效益及公平的目標。政府經濟顧問同意,如要提高成本效益,需大幅增加用者收費。至於用者收費的款額,可透過政府與醫療服務提供者磋商訂定或透過市場競爭而定。無論採取何種方式,均須令制度具彈性安排,才能切實可行。他進而表示,如只因某些人收入較高而須就同一的服務支付較多款項,則有違"平等"及"用者自付"的原則。他認為政府在所難免須向貧困及低收入的一群提供資助,問題只是應採用何種形式的資助,才能最妥善應付此類社會需要。

6. 政府經濟顧問指出,保險制度有利己選擇及道德風險的內在問題。就前者而言,保險公司為避免蒙受損失,所收取的保費會高於整體人口的平均風險。為解決此問題,或可強制規定體魄強健及體質較差者均須一律投購醫療保險。至於道德風險的問題,一些受保人或會要求提供較多醫療護理,而這些服務是他們要自費支付有關費用時所不會要求獲提供的。不過,若訂定共同付款額或免賠額,可減輕此問題的嚴重程度。

7. 衞生福利局署理局長贊同政府經濟顧問的意見。他進而表示,若推行私營保險制度,部分款項難免會流向一些盈利的中介機構或團體。衞生福利局署理局長亦關注建議對中下收入組別人士的影響,他們可能基於財政理由,即使可獲政府資助,支付較低的保費,但仍不願意投購私營保險。

8. 林博士在回應時表示,中等收入人士多半不會支持擬議的《聯合保健》,並重申其文件所詳述的自願性保險制度的優點。林博士進而表示,中介團體如能提供所需服務,即使有款項流向該等團體,亦可接受。

9. 梁智鴻議員詢問,以醫管局在1989/90至1996/97年度期間的實際開支,作為預測直至2016年的醫療開支的基準,結果是否準確。梁智鴻議員進而詢問,《聯合保健》及《護老儲蓄》的供款率若分別為薪金的1%及1.5-2.0%,是否足以支付個人的醫療開支;若然,上述比率可以維持不變多久。

10. 政府經濟顧問回答說,他不能批論以醫管局實際開支作為其中一項數據,是否能準確地推算日後的開支數額,原因是他並沒有詳細研究推算模式。不過,他指出在考慮醫療制度的改革時,應緊記老人人口的增長趨勢,對未來的醫療開支有深遠影響。現時有跡象顯示,人口老化的趨勢在未來20年可能會加快。至於《聯合保健》及《護老儲蓄》的供款是否足夠,政府經濟顧問表示,問題很大程度上取決於新醫療制度下答允提供的醫療服務的類別、水平及質素。

11. 楊森議員促請當局在決定應否以醫療保險制度取代現行醫療制度時,應極為謹慎。對於在7年內將用者收費提高至收回成本30%的水平,他表示關注,因為此舉會令經濟能力較差的人無法獲得主要的醫療服務。他同時關注醫療保險制度內在的道德風險問題。為說明此點,他以台灣的經驗為例,指出台灣政府現正考慮以增加稅收或提高保險付款額的方式,以減少公共醫療開支的赤字。

12. 林博士回應說,政府在提高用者收費後,可將減省的款項用以資助沒付款能力人士的保費。他進而指出,病人實際上無須全數支付用者收費,因為部分費用可由醫療保險支付。林博士更表示,在自願性保險制度下,由於承保的醫療費用中,部分款項須由受保人自行支付,因此道德風險的問題並不嚴重。

13. 劉慧卿議員支持推行自願性醫療保險制度,因為此舉更能善用政府的資助,令沒有能力支付費用的人受惠;她亦支持提高用者收費,以規限醫管局的開支。至於資助沒能力支付保費的人士,劉慧卿議員詢間有何準則評定哪些人需要援助。

14. 林博士在回應時表示,為方便作出行政安排,所有人不論其經濟能力如何,均會獲得政府資助,以支付私營醫療保險的保費。林博士繼而表示,假設用者收費在2006年提高至收回30%的成本,屆時為數約200萬個住戶每戶可獲發給6,000至7,000元的政府資助。保險界人士表示,若要為家庭全體成員(不包括年老雙親)提供保險保障,保費約為10,000至20,000元不等。林博士指出,若保障範圍包括年老的家庭成員,政府的資助額應足以支付最高達50%的保費。

15. 劉慧卿議員表示,富者及貧者均獲同等款額的政府資助,以支付保費,並非公平的做法。林博士在回應時表示,鑑於在現行的醫療制度下,大部分的公共醫療開支是以一般稅收資助,因此亦有相若的情況。在擬議的自願性保險制度下,市民仍須負擔大部分的保費。不過,他們可選擇保險服務提供者及醫療服務的水平。

16. 劉慧卿議員進一步詢問,若大幅提高用者收費,會否設立入息審查機制,以確定哪些病人可獲豁免繳費。

17. 林博士回答說,為協助沒法支付較高收費的人士,應根據他們的付款能力,每年訂定醫療開支的上限(例如不超過家庭收入的6%)。根據此項安排,超出該上限的開支會由政府支付。劉慧卿議員質疑此項安排是否可行,因為並非所有人均會申報全部收入。此外,由於在提供資助前難以核實已支出的款額,因此在執行上會有困難。

18. 主席表示,去年約有四分之一的病人獲豁免繳付每日68元的住院費,另外有10至20%的病人獲豁免繳付半數收費。有鑑於此,他詢問若每日住院費增至900元,以收回30%的成本,估計有多少名病人可獲豁免繳付全數或部分費用。

19. 楊森議員關注大幅提高用者收費以收回成本,對窮人及病者所造成的影響,衞生福利局署理局長表示亦有同感。他指出,醫管局約一半的收入來自收費以外的其他來源,例如利息,其餘的收入則來自醫院/診所的收費。政府如減少提供予醫管局的撥款,利息收入必然會減少。為彌補利息收入的損失,有需要進一步提高用者收費。因此,為達致收回30%成本的目標,在2006年每日住院費將遠遠超出預計的900元(以現時價格計算)。衞生福利局署理局長補充,若用者收費飆升,因沒付款能力而獲豁免繳付全數或部分費用的病人,數目將會大幅增加。結果,用者收費需再度調高,以彌補因豁免收費而導致的收入損失。結果,有能力支付用者收費的人,實際上承擔超過30%的成本。至於主席要求的資料,衞生福利局署理局長表示政府當局會研究此問題,並向事務委員會滙報。

20. 主席進一步指出,由於政府與醫療服務提供者之間並沒有議定付款率,受保人多半使用公營醫院的設施,因為私人投購的保險所提供的保障,通常不足以支付私家醫院的費用,如受保人罹患嚴重疾病,須住院一段長時間,情況更為惡劣。主席問及上述情況對公共醫療開支有何影響,政府經濟顧問答覆時表示,正如林博士在提交予事務委員會的意見書中已指出,保險制度的設計,應為市民提供基本服務的保險保障,而他們亦可選擇加入一項擴大保險計劃,獲提供所需的較佳服務。由於提供基本醫療保險的市場龐大,保險公司為爭取客戶,會將保費定在市民可以負擔的水平。因此,預期政府對基層醫療護理的資助將不會過鉅。同樣,市場競爭亦會激發保險公司提供各類不同的醫療保險計劃,以滿足對服務質素要求較高的人士的需要。

21. 陳婉嫻議員表示,她認為現行的醫療制度維持不變較為可取。陳議員更詢問,可否維持現狀不變,但就政府的醫療預算設定上限。

22. 梁博士回應時表示,由於現時的醫療制度長遠而言能否在財政上持續承擔下去,令人極度質疑,他支持研究另行的安排,以改善醫療服務的供應及融資安排。他補充,在經濟復甦之時實施新的醫療制度會較為恰當。

23. 林博士表示,自願性的保險制度可解決現行醫療制度的多項問題,例如醫療服務分裂隔離。為紓解公眾對增加用者收費的關注,可將收回成本的比率及保險資助額的參數予以調整。林博士更表示,自願性的保險制度較強制性的制度更為可取,因為受保人為使保費維持在低水平,會加倍注視本身的健康。

24. 署理衞生福利局局長表示,若對政府的醫療預算設定上限,便會令服務質素下降,市民亦難以獲得便利的公共醫療服務。他進一步指出,隨着老人人口與日俱增,這些問題會更趨嚴重。

25. 梁智鴻議員支持改革現行的醫療制度,並希望政府能有決心,貫徹始終。

26. 至於梁劉柔芬議員提出有關利己選擇及道德風險的關注事宜,林博士回應時重申,由於政府是按家庭單位資助保費,保險公司會提供可保障家庭全體成員的保險計劃。關於道德風險,林博士表示,受保人須支付共同付款額及免賠額,此舉很大程度上有助解決問題。

27. 何秀蘭議員批評當局沒有設立一個中央資料庫,以評估醫療服務質素及預測醫療開支,政府經濟顧問答覆時表示,這方面並不存在資料不足的問題。舉例而言,政府當局定期進行人口調查,從而得知人口轉變的最新統計資料。此外,香港市區人口密集,有關生育率、死亡率及發病率的數據,很輕易取得,亦不會有遺漏。署理衞生福利局局長接受何議員的批評,並表示當局現正整理個別醫院收集所得的資料,以便進行有意義的對比分析。醫管局副執行總監補充,自醫管局成立以來,一直不遺餘力作出改善,確保能取得有關本港疾病模式及醫院服務使用率的資料,並確保有關資料具效用。然而,不能預期醫管局和其他若干地區看齊,備有全面的資料,原因是本港的公營醫院並非按病人使用的每項服務收費,同時亦非根據治療的個案數目或所進行的診斷程序而獲得資助。

28. 羅致光議員詢問,採用強制性或自願性的保險制度,以提高醫療服務的資助,會否違反《基本法》的規定。主席亦詢問,擴大稅基是否亦屬違反《基本法》。署理衞生福利局局長答覆說,他即時不能作答,但會進一步考慮這些問題。

29. 主席詢問,推行保險制度將如何影響市民的開支模式。政府經濟顧問答覆說,市民或會縮減個人開支,以支付保費,如經濟及收入的增長仍停滯不前,上述情況將更明顯。他察悉內地亦有類似現象,由於內地推行某些改革,當地居民最近須自費支付醫療及其他社會服務的費用。

30. 鄧兆棠議員詢問,當局有否擬訂任何緊急應變計劃,處理《聯合保健》解散的情況。署理衞生福利局局長答覆說,政府當局在檢討現行醫療制度時,並沒有考慮這方面的問題。當局仍未決定是否推行《聯合保健》。

II. 下次會議的日期

31. 議員同意於1999年8月9日上午8時30分在立法會大樓會議室A舉行另一次會議,總結有關哈佛小組顧問報告的討論。

32. 會議於上午10時46分結束。


立法會秘書處
1999年9月2日