檔號：EMBCR 2/2961/95
立法人力事務小組
一九九九年一月七日會議
資料文件
《工廠及工業經營條例》
(第59章)
1999年工廠及工業經營(修訂)條例草案
工廠及工業經營(安全管理)規例
引言
在一九九九年一月五日的會議上，行政會議建議，行政長官指令?
- 1999年工廠及工業經營(修訂)條例草案(條例草案)(載於附件A)應提交立
法會，為受僱於建造業和貨櫃搬運業的人士提供強制性安全訓練以及擴
大勞工處處長訂立規例的權力；及
- 待條例草案成為法例後，勞工處處長應根據《工廠及工業經營條例》第7
條，並經立法會通過後，制定工廠及工業經營(安全管理)規例(載於附件B)
，以便對選定的工業經營引進安全管理制度。
背景和論據
強制性安全訓練
(A) 現時情況
2.雖然近年本港的工業安全紀錄有所改善，但工業意外發生率，尤其是建造業，仍
然偏高。一九九七年，建造業的平均每年意外發生率為每1 000名工人227.4宗，較
所有行業的總數高3.8倍。一九九七年，在合共58宗致命工業意外中，建造業佔41
宗。至於貨櫃搬運業，也屬高風險行業，單在一九九五至一九九七三年間，便有
十名工人死於工作場地發生的意外。
3.社會上普遍認為，為工人提供基本入職安全訓練，有助加強他們在工作方面的安
全意識，從而防止工作場地發生意外。舉例來說，當局為了加強地盤安全，已分別
由一九九五和一九九六年起，規定工務計劃和房屋委員會(房委會)工程計劃的承建
商，須為地盤工人提供入職安全訓練，作為合約條件的一部分。在一九九五年至一
九九七年期間，公營部門建築地盤的平均每年意外發生率，較沒有訂立安全訓練規
定的私營機構建築地盤的意外發生率低78%。我們相信，公營部門工作地盤安全紀
錄顯著較佳，主要原因是工人曾獲提供安全訓練(以及採用安全管理制度)。
4.條例已訂明，東主和承建商有一般責任保障所有受僱於工業經營的人士的工作安
全和健康，包括為工人提供切合需要的指引和訓練。但實際上，由於該條例並無強
制提供安全訓練的具體條文，因此，只有極少數的私營機構東主和承建商確實為工
人提供這類訓練。
5.為了推廣為工人提供安全訓練的做法，當局建議條例應予修訂，加入安全訓練的
強制性條文，並首先使這項規定適用於建造業和貨櫃搬運業。這兩個行業均支持實
施強制性安全訓練的規定。現時有合適的培訓機構可參與推行有關建議。建造業訓
練局(建訓局)和職業訓練局(職訓局)現正分別為建造業和貨櫃搬運業的工人開辦安
全訓練課程。
6.本港建造業僱用的工人估計有80 000名，其中約35 000名，大部分受僱於工務計
劃和房委會工程計劃的工人，已接受由建訓局提供的基本安全訓練，並獲簽發證
明書(俗稱"平安咭")。"平安咭"有效期為三年，持有人如完成複修課程和通過一項
有關工作安全的測驗，則可獲續期。建訓局有能力每年為最多40 000名建造業工
人提供一日課程形式的安全訓練。建訓局有關課程內容載於附件C.
7.擬議的強制性安全訓練規定，亦會適用於在建築地盤工作的專業工程師和技術
人員。如果他們所屬的專業團體證實其正式會員已在學習過程中接受有關的訓練
，則勞工處處長有意向他們發出有關的證明書。香港工程師學會支持這個做法，
而勞工處正與其他專業團體聯絡，商定類似的安排。至於因不符合資格而未能循
這個途徑取得證明書的技術人員，建訓局已為他們預備自學材料，使他們可以獲
得有關的訓練和證明書。
8.貨櫃搬運業僱用的工人估計有16 000名，其中約6 000名(38%)受僱於本港四大貨
櫃碼頭。其餘62%的工人則受僱於主要位於新界的多個小型貨櫃儲存裝卸場和倉
庫，後者是安全訓練的主要對象，因為各大貨櫃碼頭的僱員已獲提供有關訓練，
並會得到承認為符合擬議的訓練規定。職訓局現正為貨櫃搬運業的工人免費開辦
為期一日的安全訓練課程，目標是在一九九八至九九年度和一九九九至二零零零
年度，分別培訓2 500名和9 500名工人。修畢職訓局訓練課程的學員亦會獲發"平
安咭"。
(B) 建議
9.我們建議修訂條例，規定所有受僱於建築地盤和貨櫃搬運倉庫的人士，除了從事
辦公室行政和與建築或貨櫃搬運工作無關的人士以外，均須接受基本安全訓練，但
會給予一段寬限期。建訓局和職訓局為建造業和貨櫃搬運業工人提供的安全訓練，
以及向畢業學員簽發的證明書，會獲得當局承認為符合新的規定。在寬限期之後，
建築工程和貨櫃搬運業務的東主和承建商，只可僱用持有有效證明書的工人。有關
工人在工作時亦須攜帶該證明書。東主／承建商和工人如違反法例，最高刑罰分別
為罰款50,000元和10,000元。
安全管理制度
(A) 現時情況
10. 政府在一九九五年七月發表香港工業安全檢討諮詢文件，其中一項建議是修改
現行的工業安全策略，由着重執法改為推廣安全管理。這項檢討重新肯定，工作安
全的基本責任是由製造風險和在工作時承受這類風險的人士(即東主和工人)共同承
擔，最終目的是讓東主及其工作隊伍實行自我規管，這是長遠地提高安全標準的關
鍵因素。要達致這個目標，最有效的方法是由政府制定一個法律架構，規定東主在
工作場地採用安全管理制度。政府會透過教育、訓練、宣揚安全概念和使業內人士
更加了解他們需要為意外付出的全部代價，藉以鼓勵他們實行自我規管。推行安全
管理制度的建議，在諮詢公眾期間獲得普遍支持，其後已於一九九五年十一月二十
一日獲得前行政局通過。
11.諮詢文件建議在香港採用的安全管理制度應包括六個主要範疇，即公司安全政策
、安全計劃、安全委員會、安全審核或查核、一般安全訓練和特殊安全訓練。為了
方便東主和承建商實施這個制度，我們已在新規例中把安全管理制度中的上述六個
範疇進一步訂為14項主要元素。附件D概述這14項主要元素的內容，並會定期作出
審核或查核。對本地建造業、主要公用事業公司和大型工業經營來說，安全管理制
度無論在概念上或實際運作上，都不是一種完全陌生的制度。機場核心計劃和房委
會及工務計劃合約都要遵守這項規定，而其安全表現紀錄遠較整個行業的平均數字
為佳。中華煤氣公司、中華電力公司和地下鐵路公司等機構，已實施包括上述所有
元素的安全管理制度。
(B) 建議
12.我們建議訂立本規例，初步規定僱用100名或以上工人的建築地盤、船塢、工廠
，以及其他指定工業經營的承建商或東主，以及進行合約價值為1億元或以上的建
築工程的承建商或東主，須採用安全管理制度14項元素的其中十項，即附件D(i)至
(x)所述的元素，以及對他們的安全管理制度進行安全審核。指定工業經營是指涉及
電力、煤氣或石油氣的生產及輸送以及貨櫃搬運的工業經營。如這些建築地盤和工
業經營僱用50至99名工人，則須採用安全管理制度14項元素的其中八項，即附件D
(i)至(viii)所述的元素，以及進行嚴格程度低於安全審核的安全查核。據估計，上述
這兩類須實施安全管理制度的工業經營，數目分別為800個和700個。至於僱用不足
50名工人的工業經營，則暫時可獲豁免。分階段採用這些元素，可讓受影響的行業
有時間熟習新制度，並為採用額外的元素作好準備。此舉亦可讓有關方面有充分時
間培訓足夠數目的安全從業員和醫療專業人員，以執行額外的職責。這個做法獲得
勞工顧問委員會(勞顧會)的支持。我們計劃在新規例生效起計的一年後，檢討實施
擬議安全管理制度的事宜，從而決定實施其餘四項元素，以及把規例的適用範圍擴
展至僱用不足50名工人的工業經營的適當時間。
(C) 訂立規例的權力
13.我們有需要擴大勞工處處長根據條例第7條訂立規例的權力，以便就下列事項作
出規定：
- 對東主或承建商根據建議規例須實施的安全管理制度進行安全審核的
安全審核員的註冊事宜；及
- 安全審核員、安全查核員和營辦安全審核員訓練計劃的人士或機構的
質素和表現。
因此，我們建議修訂條例第7條，賦予勞工處處長訂立有關規例的新權力。按照第
7條的規定，勞工處處長根據該條文訂立的所有新規例，均須呈交行政長官，並須
經立法會批准。
14.我們在一九九七年政策綱領中，承諾會在本年度立法會會期內，向立法會提交
有關強制性安全訓練和安全管理制度的新法例。
條例草案
15. 條例草案的主要條文如下：
- 第3條賦權勞工處處長承認為有關工業經營提供的安全訓練課程及規定建築
工人和貨櫃搬運工人須接受強制性安全訓練；及
- 第5 條擴大勞工處處長訂立規例的權力，以規定東主或承建商開展與其工
業經營內的人員的安全有關的管理制度。
規例
16. 本規例的主要條文訂明：
- 可進行安全審核及營辦訓練某些人士成為安全審核員的計劃的人士的註冊
等事宜(第3至7條) ；
- 向東主和承建商施加在發展、實施和維持安全管理制度、擬備書面的安全
政策，以及設立有關工業經營的安全委員會方面的責任等事宜(第8至12條)；
- 委任註冊安全審核員或安全查核員；進行審核或查核及提交審核或查核報
告；以及東主和承建商就審核或查核報告作出的行動等事宜(第13至24條) ；
- 紀律審裁委員會對註冊安全審核員和註冊計劃營辦人作出的紀律處分(包
括暫時吊銷或取消註冊)等事宜(第25至29條) ；
- 因勞工處處長或紀律審裁委員會某項決定而感到受屈的人士向行政上訴委
員會提出上訴的事宜(第30及31條) ；及
- 勞工處處長視察安全審核和安全查核的進行的權力；以及違反本規例的罪
行等事宜(第32至37條)。
實施
17.考慮到可提供的訓練名額，以及為了讓建造業和貨櫃搬運業的工人有時間接受
安全訓練，我們建議在條例草案獲得立法會通過後14個月，有關強制性安全訓練
的規定才生效。至於條例草案其他部分(包括授予勞工處處長訂立規例的新權力)
，則會在條例草案制定為法例後立即生效。
18.我們亦建議在本規例獲得立法會通過後12個月，安全管理制度的規定才生效，
以便政府有時間展開有關安全管理制度的教育和宣傳活動；受影響的東主和承建
商可充分了解新規例的內容；而有關東主和承建商以及建造業的培訓機構亦有足
夠時間作出適當的準備。政府會就如何遵守新規定的問題，提供適當的指引和意
見。
立法程序時間表
19.條例草案將於一九九九年一月十五日刊登憲報，並在一月二十七日提交立法會
首讀。
與人權的關係
20. 律政司認為本條例草案和規例與《基本法》涉及人權的條文並無牴觸。
對財政和人手的影響
21.條例草案和規例對政府的財政和人手並無影響。訂立規例帶來的額外工作，
會由勞工處以現有的資源應付。
對經濟的影響
22.現時工務計劃和房委會工程計劃的承建商有合約責任，須為在地盤工作的工人
提供安全訓練；這些工人約佔本港建造業工作人口的一半。我們預期，在條例草
案獲得立法會通過後生效的新工務合約的投標者，會把提供安全訓練的成本反映
在標書內，但這對整體合約成本的影響不會很大。私營機構方面，承建商和(在某
些情況下)工人本身會承擔參加建訓局安全訓練課程的開支，費用為每人100元。
由於職訓局現正為貨櫃搬運工人免費舉辦安全訓練課程，因此對貨櫃搬運業的成
本只會有輕微影響。
23.在實施安全管理制度方面，工業和建造業內大型機構的僱主須承擔的額外成本
，主要是為有關制度聘請新的安全工作人員而支付的費用。假設每名受影響僱主
平均須增聘一名安全主任執行所需職務，涉及的額外職員費用會分別約佔工業和
建造業受影響公司每年經營成本的0.2%和0.1%。
24.另一方面，擬議的強制性安全訓練和安全管理制度有助減少工業意外的傷亡數
目及停工和工作受阻的情況，節省醫療成本和補償開支，以及降低保費和民事申
索款額，從而惠及有關行業和廣大市民。
公眾諮詢
25.我們已就強制性安全訓練的建議，徵詢勞顧會及其轄下的職業安全及健康委員
會的意見，並取得他們的支持。香港建造商會和香港建築業總工會亦已獲得諮詢。
他們原則上支持有關建議，並了解提供訓練以及與僱主合作參加訓練，是僱主和
僱員的共同責任，而根據條例有關一般責任的條文，僱主和僱員有同等的法律責
任。此外，我們亦已徵詢貨櫃搬運業的意見。四大貨櫃碼頭、香港貨櫃儲存及維
修商會(由規模較小的貨櫃儲存經營者組成)，以及貨櫃運輸業職工總會的代表，
普遍支持有關建議。
26.我們在一九九五年就有關為香港引進安全管理制度的諮詢文件進行公眾諮詢時
，有關建議獲得廣泛支持。我們亦已徵詢勞顧會和職業安全及健康委員會對擬議
規例條文的意見，兩者都支持實施安全管理制度以加強工業安全。自一九九六年
以來，我們曾多次舉辦研討會和簡介會，向受影響的承建商和東主介紹擬議安全
管理制度的14項主要元素。
宣傳安排
27.我們會在一九九九年一月十五日條例草案刊登憲報時發出新聞稿，並會安排發
言人解答新聞界的查詢。
教育統籌局
一九九九年一月五日
