對立法會秘書處編製的
"最低工資制度"研究報告的回應
引言
立法會人力事務委員會於一九九九年五月二十七日的會議討論立法會秘書處資料研究
及圖書館服務部(資料服務部)所編製的"最低工資制度"研究報告。事務委員會討論時曾
要求政府當局對報告作出回應。本文件臚列當局對於該份報告的回應。
對資料服務部報告的一般意見
2.資料服務部所編製的報告，載有大量資料，有關數個海外經濟體系在實施最低工資
制度方面的經驗及做法，範圍包括發展歷史及演變、執行機制、對社會及經濟影響的
評估等。資料屬事實資料，鋪陳十分有系統和客觀。有關修訂最低工資對各經濟體系
在就業、貧窮情況及入息分配上所造成的影響，報告以平衡的方式列出其利弊。此外
，報告為保持中立，並沒有就香港應否設立法定最低工資制度作出結論。
3.不過，有些重要範疇，資料服務部報告似乎並沒有詳細探討。報告在援引海外經濟
體系的各項研究時，甚少提及這些體系，特別是先進的經濟體系，近期趨向放寬最低
工資制度，作為減少管制勞工市場的一項措施。此外，這些來自實際觀察的研究，全
部集中分析改變法定最低工資所帶來的影響，並非實施法定最低工資作為一個全新制
度會造成的影響，而後者應更切合香港的情況。此外，報告亦未充分提述經濟合作及
發展組織 (經合組織) 近期對這個課題進行的綜合研究，該研究涵蓋更多經濟體系(1)，
並提出一些整體意見。
4.在本份回應文件中，我們會論述這些重要範疇，此外，亦會廣泛探討至今有關法定
最低工資概念的論據演進。然後轉而探討在本港實施法定最低工資(譬如說月薪4,000
至7,000元左右)可能對經濟帶來的影響。在總結部分我們重申政府當局對這問題的立
場，就是香港不應實施法定最低工資。
有關法定最低工資概念性的論據演進
5.長久以來，反對實施法定最低工資的論點可概述如下。第一，在實施法定最低工資
的行業中，所造成的就業減少，可能會超過仍獲得以最低工資僱用工人方面的得益。
第二，除非低薪工人來自貧窮家庭，否則從法定最低工資制度中受惠的，可能是屬於
境況較佳家庭的低薪成員。第三，實施最低工資的行業所產生的過剩勞工，可能會抑
壓未設最低工資行業的工資，因而抵銷了實施最低工資行業在紓貧解困方面所取得的
效益。假如社會上所有行業均設有最低工資，則會引致整體失業上升。
6.近年來，一些來自實際觀察的研究都試圖重新確立法定最低工資，所持的論據不再
基於紓貧解困而轉為基於經濟效益。這些研究並提出一套新的"動態買方壟斷論"，與
傳統理論不同之處是，這套理論並非用"公司城鎮"這個極端例子來引證論點，在"公司
城鎮 "一例中，唯一的公司僱主可以運用其買方壟斷的力量，把工資定在低於市場釐
定的水平；而新理論的論點是，與一個由少數大僱主支配的勞工市場比較，在一個有
許多小僱主的勞工市場裏，工人會較難取得有關工資水平和差離的完整資料，而由於
缺乏這方面的資料，僱主也可以藉此把工資定在市場可吸納的水平之下。因此，在這
種情況下，定出一個高於現有工資水平的法定最低工資，實際上可提高經濟效益。
7.不過，這理論在較近期遭到不少經濟學者大力反駁。他們認為，由於僱主和僱員會
因應勞工市場的不明朗情況作出調整，工資與勞動力邊際生產率兩者之間不時出現某
程度上的差異是無可避免的。雖然有人提倡以動態買方壟斷理論來引證，但實際上有
這樣的差異，卻不足以據此而接納法定最低工資對勞工市場所造成明顯扭曲的現象。
再者，由於爭聘勞工的僱主數目眾多，將會促使工資不斷上升至市場可吸納的水平。
此外，法定最低工資亦會減低工人學習技能的興趣，從而損害經濟體系的活力和效率
。(詳見附件I)
法定最低工資對經合組織成員體系在經濟及社會方面的影響
(a) 就業機會
8.根據經合組織的研究，要法定最低工資制度奏效，法定最低工資須高於市場可吸納
的水平。不過，這樣便會導致失業人數增加，對那些生產力不值得其獲取法定最低工
資的工人影響尤甚。至於各個經濟體系的失業情況會有所不同，視乎其經濟及勞工市
場特性而定(2)。一般而言，經過一段較長時間，失業的現象會較為明顯，因為僱主有
足夠時間改變僱用員工的方式，務求盡量降低營運成本(3)。
9.另有ⅱ筋膍s亦得出類似的結論。特別是美國National Bureau of Economic Research進行
的研究發現，如果以實質計算的法定最低工資上升10%，將會令到日後的就業機會率
減少，在法國下跌10至13%，而在美國則下跌4至16%(4)。
(b) 保障低薪工人
10.值得注意但具諷刺性的是，由於法定最低工資的推行而增加的失業人口，一般集中
在條件較差的工人，特別是青少年、弱能人士、非技術工人等，而這些工人一般的工
資較低，因此是法定最低工資制度原本首要保障的一群。可是，由於大部分這類工人
的技術和生產力均較低，所以當與其他人競爭職位時通常落敗。資料服務部報告有這
方面的觀察(5)。經合組織的研究同樣顯示，就業人數下降的情況往往以年齡介乎15至
19歲的青少年工人較為顯著。據估計，法定最低工資以幣值計算調高10%，青少年就
業機會將會減少2至4%。由National Bureau of Economic Research 進行的另一項研究(6)顯
示，其中"邊際工人"最受影響，這些工人主要是年齡介乎25至35歲的男性，在法定最
低工資調高前，他們的工資高於原來的最低工資，但低於新訂的水平。根據該項研究
，法定最低工資若調高1%，估計邊際工人獲繼續受聘的機會會減少4.6%。
11.在實施法定最低工資後，低薪工人即使能夠保留工作，他們的整體薪酬相對於工作
量，最終可能沒有增加，因為僱主會透過削減工資以外的福利及／或增加工作量，以
規避新增的成本。最終來說，法定最低工資制度對紓解低薪工人的苦況，可能沒有多
大幫助。
(c) 提升技能和生產力的培訓
12.實施法定最低工資後，由於勞工成本增加，僱主會不大願意為工人提供培訓(7)。另
一方面，低薪工人接受進一步的訓練及再培訓，以提升職業技能的意慾亦會減弱。對
年紀較輕的工人來說，實施法定最低工資會導致他們就業機會減少，因而影響提升技
能及生產力的在職訓練，這對僱主、僱員本身，以致整體經濟都毫無好處。
13.實施法定最低工資後，僱員的薪酬福利亦會有所改變。僱主會削減數額不定，按表
現而給予的獎金，例如花紅及佣金，以彌補薪酬中成為硬性規定開支的法定最低工資
。這會打擊有關僱員的工作意慾，因而影響他們在生產力方面的表現。預期法定最低
工資對服務業的影響會較大，因為按工作表現而發放的獎金在該行業僱員的整體薪酬
中佔較重要的比例。
(d) 經濟調節過程
14.在經濟衰退時，若工資能夠靈活迅速地向下調整，會有助降低生產成本和產品價格
，從而加強競爭力，並有助刺激整體需求。不過，從經合組織經濟體系過去的經驗來
看，法定最低工資一般是下調欠缺彈性，上調則靈活。經濟衰退期間，若工資下調欠
缺彈性，會影響勞工和產品市場的調節過程，因而使失業期延長，阻礙經濟復蘇。更
嚴重的是，由於工資調節機制僵化引致下調欠缺彈性，使本來是短暫的周期性失業問
題，可能會演變成長期的結構性失業情況。
(e) 經濟結構重整
15.當經濟正進行結構性轉變，必須盡量讓市場力量自行釐訂工資，以確保人力資源能
夠隨勞工需求模式的改變，有效率地分配予各經濟行業。勞工會因應相對工資改變而
產生的市場訊號，由日漸式微的行業轉往日趨重要的行業。但是法定最低工資制度的
推行會令相對工資的模式和因經濟結構重整而帶來的所需變化，變得模糊不清，結果
窒礙人力資源的流轉，以及為改善整體經濟而須進行的結構重整過程。
(f) 紓解貧窮家庭的困境
16.與一般的理解相反，最低工資其實與紓解一個經濟體系內的貧困問題並無密切關係
，原因如下︰首先，對於那些在實施法定最低工資後被解僱的低薪工人來說，他們喪
失工作機會和工資收入。第二，對那些能夠保住工作的低薪工人來說，在工資提高至
法定最低水平後，他們需衡量可能因而被僱主削減工資以外的福利和津貼。第三，法
定最低工資不能改善某類貧窮家庭的生活，這些家庭主要由失業人士或非從事經濟活
動的人士(例如退休人士、家庭主婦及兒童)組成。家庭中如無成員工作，便不能真正
從法定最低工資的規定中獲益。美國國會一項研究亦得出相同結論(8)。
17.只有在低薪工人高度集中的貧窮家庭，法定最低工資制度才可發揮作用，紓解其困
境。然而，經合組織的研究顯示，在英國和荷蘭，貧窮家庭中的成人成員只有分別5%
和13%屬低薪工人。儘管美國的相對數字相當高，達33%，但亦不足以把低工資等同貧
窮(9)(附件II)。因此，經合組織的研究認為，在有關經濟體系內，法定最低工資絕非解
決貧窮問題的良策。
18.總的來說，經合組織經濟體系的經驗顯示，實施法定最低工資，一般未能對消減貧
窮收效。由於大部分貧窮家庭根本無人就業，最低工資未能為他們帶來預期的援助。
即使家中有成員屬低薪工人，因法定最低工資而帶來的失業威脅，反會使他們的處境
更令人憂慮。再者，宏觀來看，法定最低工資制度使勞工市場結構加添硬性規限，致
使勞工成本增加、生產力下降、國際競爭力降低、以及新增就業機會減少。許多經合
組織經濟體系汲取過往的教訓後，都轉而採取勞工市場自由化政策，以期恢復經濟活
力。
經合組織經濟體系對放寬法定最低工資制度的一般趨勢
19.經合組織經濟體系有一個明顯的趨勢，便是為本身的法定最低工資制度 (10)注入更
大靈活性，尤其是對於某些特定僱員類別，例如︰年輕工人、殘疾工人、學徒和見習
人員。舉例來說，美國自一九九六年起，已為20歲以下的工人另外訂立一個較低的最
低工資額。此外，如符合若干條件，僱主可支付法定最低工資的85%予見習人員，亦
可給予殘疾人士較低的工資。新西蘭自一九九四年起，已把年輕工人的法定最低工資
定為相對的成年人法定最低工資的60%。同樣，在荷蘭、比利時及盧森堡，23歲以下
工人的法定最低工資，一般亦低於較年長工人的法定最低工資。
20.此外，一些經合組織經濟體系已透過削減低薪工人的法定非工資項目，以抵銷僱主
因政府設立法定最低工資而須負擔的額外工資成本(11)。法國自一九九三年以來已兩度
調低向僱主徵收的社會保障費，令僱主為最低工資的工人所支付的社會保障供款減少
40%。一九九四年，比利時亦作出類似的調整，僱主為低薪工人支付的社會保障供款
因而調低至50%。荷蘭在一九九六年亦把僱主就低薪工人繳納的入息稅調低約25%。
21.一直以來，多個經合組織經濟體系(12)都致力取消把法定最低工資與通脹掛鈎的做法
，取而代之的是以多個與市場息息相關的因素(包括競爭力、業務盈虧狀況及就業情況)
為基礎的調節機制。這個轉變，是導致經合組織經濟體系的法定最低工資的增長速度
一般較整體工資增長緩慢的部分原因。例如，許多經合組織經濟體系(包括美國、加拿
大、新西蘭、荷蘭、墨西哥、葡萄牙、希臘、土耳其和西班牙)的法定最低工資與收入
中位數比率，在過去25年的走勢不斷下降，由七十年代初的50%至80%，下降至一九九
六年(13)的20%至50%。
實施法定最低工資對香港經濟的影響
22.我們從資料服務部報告書所得出的結論是，根據一些挑選的海外經濟體系的經驗，
若香港實施最低工資制度，法定最低工資大概會定在每月港幣4,000元至7,000元的水平
(14)。我們曾就這項措施可能造成的影響進行分析，現將分析結果引述如下。
(a) 失業率上升
23. 如法定最低工資定在港幣4,000元的水平，會涵蓋約100 000名工人，即本地就業人
口的3%(外籍家庭傭工不計在內)(15)(附件III)，如定在港幣7,000元的水平，則相應的數
字會分別增至500 000名和16%。在法定最低工資實施後，這些工人當中，預期低技術
和低生產力的邊際工人會面臨較大的失業威脅，而女性僱員和非熟練工人所受的影響
亦會較大(附件IV(a)-(b))。
24.實施法定最低工資，對於香港失業情況所帶來的影響，可以很嚴重，理由如下︰第
一，作為一個靈活的勞工市場，香港的勞工需求和勞工供應的工資所具的彈性並不低
(16)，換言之，利用特定行政手段提高工資，大有可能會導致就業率下降。其次，如果
法定最低工資對工作時數亦作出硬性規定，則兼職工人及散工所受的影響會更嚴重。
第三，在有關實施法定最低工資的諮詢工作展開後，到目前為止，來自本港商界的反
對聲音十分強烈。如果當局強行推出這項措施，商界的反應很可能是把更多業務運作
，連帶所提供的職位，一併撤離本港。
(b) 工人面臨更惡劣困境
25.如實施法定最低工資，青少年嚴重失業的問題將會惡化。一九九九年第一季，15至
19歲人士的失業率估計約為23%，遠遠高於20至24歲人士的9%，以及整體勞動人口的
6.2%(附件V)。青少年組別中，約四分之三的工人屬半技術及非技術工人，而整體勞動
人口的比率則為60%(附件VI)。
(c) 對紓貧解困的作用有限
26.根據經合組織研究所採用的方法，估計在本港貧窮家庭的成年人口中，只有12%是
低薪工人(附件II)。這些貧窮家庭中，約五分之三的成年人口並非從事經濟活動，或不
屬於工作人口，主要為退休人士、家庭主婦及學生，另有近十分之一則失業(附件VII)
。顯而易見，沒有在職成員的家庭不能從法定最低工資制度受惠，再加上實施這個制
度後，來自貧窮家庭的低薪工人可能會失去工作，所以對法定最低工資可以大大紓緩
這些家庭的貧困境況，並不可寄以厚望。其實綜合社會保障援助 (綜援)計劃所設的安
全網，已一直發揮其應有效能，為真正有財政困難的家庭提供協助。
(d) 拖長經濟下調期
27.以現時的情況來說，受區內金融風暴影響，本港經濟仍在大幅調整。在調整過程中
，價格和租金均具彈性，物業價格和租金尤其顯著下跌，而零售商店又普遍提供價格
折扣，這些均有助香港在國際上保持競爭力。比較起來，名義工資雖然亦趨於放緩，
但跌幅似乎較小。如對工資機制定下更硬性的規定，即如實施法定最低工資，定會對
調整過程造成障礙，進而拖長失業率上升的周期，並窒礙整體經濟復蘇。
28.有一點須注意的是，即使經濟復蘇，僱主仍會審慎考慮是否增加人手，至少不會在
剛剛精簡架構後不久即增聘僱員。經合組織成員體系的經驗顯示，在經濟復蘇初期似
乎頗有可能出現"無職位復原"的情況(17)。在此階段推行法定最低工資制度，對刺激就
業肯定毫無幫助。
(e) 加重營商的成本負擔
29.如果推行法定最低工資制度，便會對那些相對僱用較多技能不高而工資較低工人的
勞工密集行業，在成本負擔上造成較大影響。其中以食肆、零售、保安服務、維修、
洗衣及家傭服務等行業為例，與薪金有關的成本佔去其總營運成本一個大比重(附件IX)
。而中小型企業受到的影響則更為顯著，這類企業相信比大型企業較難適應由法定最
低工資帶來成本上升的負擔。
結論
30. 我們提出以下幾點作為總結︰
- 資料服務部報告的研究範圍十分廣泛，並就多個經濟體系在實施法
定最低工資制度方面的經驗和做法，提供大量事實資料。不過，在
閱畢整份報告，以及仔細研究其他參考資料後，我們仍然認為沒有
理據改變我們對這個事項所抱持的政策立場。
- 資料服務部整份報告，並無提供任何有力理據，支持香港設立法定
最低工資制度，報告充其量說明該制度對經濟的影響利弊參半，而
其中所帶來的不良後果不容忽視。
- 特別要關注的是，實施法定最低工資制度後，邊際工人和低薪工人
的就業機會可能最受威脅，這與設立法定最低工資用來保障和幫助
這些工人的原意背道而馳。
- 雖然某些來自實際觀察的研究顯示，法定最低工資對就業情況帶來
的負面影響可能很少，甚或有一些正面作用，但這些研究往往被發
現存在若干分析上的問題。其他研究，尤其是包括經合組織的研究
，大多重新確定法定最低工資對就業情況可能產生負面影響，並對
紓貧解困的效用不大。
- 為設立和執行法定最低工資制度而制定的架構和營運機制不單只複
雜，亦會容易引起爭拗。資料研究部報告指出，實施法定最低工資
制度，必須設立多個不同級別的委員會，邀請各界代表出任成員，
包括僱主、工會、政府人員、學者等。因此，要對法定最低工資水
平作任何修訂，將會十分費時和耗費資源。另一項同樣需時費力的
工作是，有關的政府機構須處理和研究一大堆統計指標，以協調各
方的既得利益者，務求達致共識。這些統計指標包括工資水平及差
異、營商成本、市場競爭力、價格、就業情況等等。
- 在新加坡，雖然該國政府很大程度上直接介入當地經濟的運作，但
仍沒有實施法定最低工資制度。資料研究部報告指出新加坡政府堅
決反對實施法定最低工資制度，因為這個制度會令工資欠缺靈活。
新加坡政府主張，工資應由市場供求力量來釐定，讓僱主與工人在
簽訂僱傭合約前，經商討協定工資。National Wage Council 的職責是
提高新加坡在國際市場的競爭力，方法是有秩序地，按需要調高或
調低工資，以增加就業機會。此外，近期新加坡當局強調要擴大薪
酬福利中的可變動部分，以令工資更加靈活。
- 在香港，長久以來，工資一直由市場釐定，經驗證明行之有效。過
去數十年，香港經濟能夠強勁增長，大大提高市民的生活水準，市
場力量運作暢順實在居功不少。要促使經濟長時間持續增長，確保
產品及生產要素市場的復原力和靈活性，至為重要。
- 現引述Deepak Lal 的一篇文章(18)中，一句頗具啟發性的話，為本文
作結︰
"最低工資制度是以善意，但低效能，而且不專業的手段干預供求機制。"
香港切勿墮入這個深淵。
政府總部
財經事務局
經濟分析部
一九九九年七月十七日
(1)經合組織(1998)"Making the most of the minimum:statutory minimum wages, employment and poverty", OECD
Employment Outlook, June 1998.
(2)有關的因素包括法定最低工資與市場工資之間的實際差距、勞工供求的彈性，以及不同技術的工
人的替代性等。
(3)如果市場情況許可，僱主會通過提高產品價格把成本轉嫁消費者。另外，他們也可考慮其他做法
，例如重整生產工序、精簡公司架構、結束瀕於虧蝕邊沿的活動，甚至在極端情況下結束整體業務
。在這眾多情況下，就業機會均會減少。美國的經驗是一個值得注意的例子。在七零年代後期及九
十年代初期，面對當局提高法定最低工資，據報美國很多餐廳取消侍應服務，改而推廣自助服務，
並以機器取代人手預備食物，也有些餐廳縮短營業時間，凡此種種均引致職位縮減。
(4)Abowd、Kramarz及Margolis (1999)"Minimum wages and employment in France and the United States",
National Bureau of Economic Research Working Paper No. 6996, March 1999.
(5)參閱資料服務部報告第9.19段末句，"一般的共識是，若實質的最低工資偏高，對低薪工人的就業
會有負面影響。"
(6) Abowd、Kramarz、Lemieux及Margolis(1998)"Minimum wages and youth employment in France "National Bureau of Economic Research，1998.
(7) Neumark and Wascher (1998), "Minimum wages and training revisited", National Bureau of Economic Research Working Paper, No. W 6651, July 1998.
(8) McCallion (1996), "The Federal Minimum Wage: Employment and Distributional Effects", Congressional
Research Service Report for Congress, May 1996. 報告所引述的具體理由有︰(i)賺取最低工資的工人
不是全部都來自貧窮家庭；(ii)大部分貧困工人的工資已高於最低工資；以及 (iii)有些
貧窮家庭並沒有賺取工資的成員。
(9)在經合組織的研究中，"貧窮"是一個相對的定義，指人均家庭收入水平低於整體人均家庭收入中
位數的一半。至於低薪工人，則包括月薪低於整體收入中位數三分之二的人士。
(10)英國的情況較為特別，保守黨政府於一九九五年取消法定最低工資後，工黨政府又於一九九九
年四月恢復執行這個制度。不過，這只是反映英國本身的政治取向有所改變而已。
(11)經合組織(1997)， Implementing the OECD Jobs strategy:Member Countries' Experience, 第72至75頁。
(12) 值得注意的例子為希臘、意大利和荷蘭。
(13) 經合組織(1998)，"Making the most of the minimun:statutory minimum wages, employment and poverty" in
OECD Employment Outlook, June 1998第40至41頁。
(14)在資料服務部報告書第13部分中，最低工資與平均工資的比率是︰法國約為60%，美國、
英國
、台灣及日本為45%，南韓則低於40%。由此推論，如果把標準比率40-60%應用於香港的平均工資
水平，所考慮實施的最低時薪便會介乎23.7港元至35.6港元，而最低月薪則介乎4,554港
元至6,830港
元。但為方便分析起見，我們把最低工資的幅度略為擴濶至每月4,000港元至7,000港元。
(15)截至一九九九年三月底為止，香港共有180 000名外籍家庭傭工。她們的薪酬受最低許可工資所
規限。
(16)作為指標，根據經合組織的研究，美國、德國、英國、法國和日本的工資彈數估計為0.8至1.0。
據我們估計，香港的工資彈數亦介乎這個水平。
(17)舉一個例子說明，當美國經濟從經濟衰退的谷底復蘇，該國的生產總值在一九九一年第二季恢
復正增長，其後一直保持正增長。儘管如此，失業率在隨後幾季持續上升，由一九九一年第二季
的6.8%，升至一九九二年第三季7.6%的高峯。詳情請參閱經合組織在一九九四年發表的The OECD
Jobs Study: Evidence and Explanations 第一部分"The recent recession and current recovery in historical
perspective"。
(18) Deepak Lal(1995): " The Minimum Wage: No Way to Help the Poor", IEA Occasional Paper 1995。
