立法會CB（2）87／98-99（01）號文件
LC Paper No. CB（2）87／98-99（01）

香港最低工資方案



（20）




莫泰基 梁寶霖

香港社會保障學會

1998

香港現時就業工資狀況評析

1.1 從表1可見，月入在1萬元或以下的職業實質工資在過去五年（1993至1998第1季）都出現負增長，包括文員、服務工作員、工藝及有關人員、非技術工人等，（只有機台及機器操作員有些微增長），涉及的就業人數達206萬人，佔就業總人口65％，即三分二。

1.2 其中尤以非技術工人受影響最深，1993至1998年初，他們的實質工資出現近13％的負增長。換言之，他們的生活質素下降了13％，平均每年以負2.6％的速度下降，受影響人數達57萬人。以中位工資每月6000元來計算，實難養活一家三口。



1.3 加上現時失業率高企，失業人數超過13萬人，很多職業的工資均向下調。由於職位不足，有很多人（指過百以上）申請同一職位，一般工人往往被僱主乘機壓低工資，削減福利，增加工時及工作量。即使一些企業利潤高企，也趁機進行削減工資及人手（down-sizing），導致很多全職及兼職工資不足以養活一家人，加劇貧富懸殊，影響社會穩定。

1.4 1998年第1季綜合住戶統計調查指出：月入低於6000元以下的達41萬人（其中女性佔了31萬人），這些人的生活質素不但不斷下降，而且根本無法為其家屬，提供起碼生活的水平，導致不少就業人士被迫申領綜援。因此有必要為不合理低收入人士，設立就業保障的安全網，制訂最低工資的制度。

2. 最低工資制度簡介

2.1 早於1894及1896年，新西蘭及澳洲相繼設立最低工資，建立工資委員會制度，保障低薪工人。其後在廿世紀至二十年代，歐美國家也紛紛仿效，包括：英國（1909年）、美國（1912年）、法國（1915年）、挪威（1918年）、奧地利（1918年）、捷克（1919年）、德國（1923年）及西班牙（1926年）等。

2.2 一些發展中國家也很早實施最低工資法，如墨西哥（1917年）、阿根廷（1918年）、錫蘭（現斯里蘭卡，1927年）、哥斯達黎加（1934年）、古巴（1934年）及巴西（1938年）等。主要原因有二：第一，工人收入低，購買力也低，會妨礙市場需求和經濟發展；第二，工資收入難維持生計，務必影響到社會的穩定。

2.3 這些措施大多數先由保障農民、婦女及低收入工人等做起，以立法形式建立了各自的最低工資制度，並在法律上將其適用範圍由原來的個別產業或人士，逐步擴展到所有產業工人。時至三十年代，很多國家已明確立法規定國家負有保証全體就業人士最低生活標準的責任。國際勞工組織亦由1930年起，先後制訂了最低工資國際勞工公約第26號、第99號及第131號，來推廣這個制度。（見附錄1）

2.4 時至1990年代，全球共有83個國家確認了最低工資的國際勞工公約和制度，其中亞洲也有17個國家設立了這制度，其中包括中國（見附錄2）。香港至今並沒有確認最低工資國際勞工公約，但則有為外地家庭傭工和輸入外勞設有最低工資規定。事實上，早於1940年香港便曾訂立了商務局條例（Trade Boards Ordinance），其中一目的是作制訂最低工資、工時和加班費；但其後並無執行。香港現在實有必要和有足夠經濟條件全面推行最低工資制度，才可維持應有的國際形象。

3. 香港最低工資水平的制訂

3.1 參照國際勞工組織最低工資公約，我們認為在確定最低工資水平時，應主要考慮以下原則：

（a） 工人及其家庭需要
（b） 整體及各行業職位的工資水平
（c） 社會保障津貼水平
（d） 就業水平，及
（e） 同工同酬

3.2 由於設立最低工資的宗旨是在於"戰勝貧困，保証滿足全體工人及其家庭需要"，因此首要考慮是確保最低工資水平能負擔工人及其家人的最基本生活需要。

3.3 換言之，最低工資水平必須足夠負擔工作者及其要供養的家人的基本生活費用，亦即是說個人的基本生活費用必須不能低於貧窮線。

3.4 根據學會於1997年9月發表的《香港貧窮率》，以1996年人口抽查數據計算，貧窮線被界定為每月2500元（經統計署用1996年整體人口抽查數據所檢定的）。而每一位工作者要承擔2.1的家庭人口（1996年家庭人口平均為3.3人，而工作成員平均為1.6人，故平均一個工作成員要供養2.1家庭人口，即一般稱為「贍養系數」）。

3.5 因此，最低工資水平（以1996年計算）應為$2500×2.1＝$5250。

3.6 若要計算出1998年的香港最低工資水平，則可附上通脹率的調整。1997年的綜合通脹率為5.8％，而1998年則預計為5％，故1998年的最低工資水平應為$5250×（1＋5.8％）×（1＋5％）＝$5832（方便執行，可整數為$5850）

3.7 這個水平是符合國際規定的標準，即最低工資水平應界乎平均工資的40％-60％。由於香港統計不採用平均工資，只選用中位工資；我們可以用中位工資來測算：1997年中位工資為10000元，加上1998年5％綜合通脹率，1998年的中位工資為10500元。最低工資為5832元，只佔中位工資的55％。加上在一般情況下，中位工資均低於平均工資，估計上列最低工資水平只佔平均工資的45％以下。故頗為適當和合理。

4. 最低時薪、日薪和周薪

4.1 現時國際上及香港的每周工作時數一般訂為44小時，加上世界趨勢是在減少每周工時（如中國已實行五個工作天制度），故建議用每周40小時計算。事實上，即使以每周工時為44小時計算，時薪者將喪失每天壹小時的午飯時間的工資，即實質只能領取39小時工資，故一律採用40小時為每周法定工時是較為合適的。

4.2 因此，每月有4周加兩工作天即合共168小時。除以月最低工資$5832即最低時薪為34.7元，可整數為35元。

4.3 最低周薪為34.7元×40小時＝1388元，可整數為1400元。

4.4 最低日薪的計算為34.7元×8小時＝277.6元，可整數為280元。

5. 制訂最低工資政策的機制

5.1 根據國際勞工公約，制訂最低工資的機制可透過下列途徑來運作：

（a） 法規
（b） 政策局
（c） 工資委員會
（d） 勞工法庭
（e） 集體協議

5.2 由於一個成功的工資政策，需要勞資代表雙方達致共識，才能有足夠的支持面來推行。因此，建議參照新加坡的工資委員會制度，在港成立「工資委員會」來制訂、修訂及調整香港的最低工資政策。

5.3 新加坡的工資委員會（The National Wages Council）成立於1972年，由勞資官三方組成及由獨立人士出任主席（註1）。1992／93年度，勞資雙方各有5位代表，官方則有4位代表，主席由新加坡大學經濟系教授擔任。它是政府一個高層諮詢委員會，承擔下列三項職權：

（a） 協助制訂有關工資的政策指引
（b） 建議工資結構的調整，來達致符合長遠經濟利益的工資制度
（c） 建議合理誘因制度來推廣操作效率及提高生產力。
若在實施時出現不協調，將由勞動部來處理。若解決不了，則交由勞工法庭仲裁。

5.4 有關的制訂機制，並須為最低工資的定義、標準、保障、監督及有關法律責任制訂法則和規章。當中，"工資"的定義一般被界定為根據書面或口頭勞動合約，由僱主向僱員支付其勞動服務及時間的金錢，但下列各項則不得作為最低工資的構成部份：

（一） 由僱主單方酌情支付的獎金或其他形式的獎賞；
（二） 加班或超時工作的工資；
（三） 特殊工作條件下的補助；
（四） 有關的社會保障及福利待遇等。

6. 最低工資制度的受益人數估計

6.1 根據上列的最低月入工資和時薪的水平，我們可以從表2計算出受益人數有多少。



6.2 估計從最低工資制度而得以增加其收入的就業人士約35萬人，佔總勞動人口近10％。其中全職（指工時在40小時及以上的）28萬人，兼職的7萬人。在全職人士當中有23萬屬女性、5萬屬男性；在兼職當中，有5萬是女性，另2萬是男性。綜合來說，有28萬的受益人士屬女性，另受益男性則有7萬。

7. 公眾對最低工資制度的疑慮及釋疑

7.1 會否導致就業機會減少？

7.1.1 很多人憂慮因要支付最低工資，很多中小型企業僱主會避重就輕，減少工資負擔而削減職位。這會導致失業增加。

7.1.2 但從勞動經濟學理論及實証研究結果顯示，只要最低工資水平不超越該職業內市場工資，將不會影響就業機會或失業的增加（註2）。

7.1.3 現時1998年第1季的非技術工人中位工資是6000元，而建議中的最低工資水平為5850元，是低於中位工資，更低於平均工資；因此估計不會造成就業機會的減少。

7.1.4 再者，現時建議最低工資水平是根據貧窮線來制訂的。若低於此水平，則就算有就業亦無法供養家人生活，因此僱主及政府有道德責任確保這最低工資的水平。

7.2 會否有違市場自由經濟的運作原則？

7.2.1 一些決策人士憂慮設立最低工資會造成干擾市場經濟，未能由市場供求來決定工資水平。

7.2.2 上列的憂慮似乎是無必要的。因為全球有八十多個國家設立了最低工資，特別是歐美的自由經濟體系，早於上半世紀便推行最低工資制度，但其經濟卻是蓬勃發展，經濟如常增長，証明最低工資制不影響自由市場經濟及其增長。

7.3 會否把最低工資變為最高工資？

7.3.1 有些擔心一旦實行最低工資，很多僱主便順勢壓低工資，訴說已給予最低工資的水平，不願用較高工資來聘請僱員。那時，最低工資水平同時變成為該行業職位的最高工資了。

7.3.2 上列的憂慮反映現行勞工法例對工人保障不足，資方可任意控制工資水平，工人沒有議價能力。但這情況，即使不實行最低工資，僱主也會這樣做，現時香港情況便已經是這樣，才會看到實質工資不斷下降。反而訂了最低工資起碼可以保障工人家庭有基本生活的供養能力。另可發展各行職業個別最低工資水平來保障。

7.3.3 最終解決這些不合理現象，必須改善工人的議價談判能力。具體而言，是要設定集體談判權來達到勞資平衡和達成勞資協議，改善工作條件。

8. 最低工資制度的優點

8.1 成為就業者的最低保障的安全網，保証就業人士能供養本身及其家屬的最起碼的生活。

8.2 能直接保障半技術及非技術的工作人士，新來港人士年齡較高，或女性勞工獲取最起碼的工資。

8.3 能稍為改善本港惡劣的貧富懸殊情況（註3）。

8.4 能減少綜援的支出，免低薪人士墮入貧窮線之下。

8.5 推動香港產品增值，善用及保障人力資源。

8.6 能在經濟不景及衰退時，紓援民困，保持社會穩定。

9. 建議

9.1 香港特區政府儘速參照新加坡成立「工資委員會」，制訂最低工資水平，並確認最低工資國際公約，建立香港的最低工資制度。

9.2 香港特區政府應以身作則，帶頭實施最低工資制度，要求所有與政府及半官方機構簽訂商業協議的供應商及承辦商，必須在文字上承諾及宣明為旗下工作人員實施最低工資，否則政府及有關機構不應給予商業合約。隱瞞及欺騙者則受刑事處分。

註釋

（註1）	Singaporean Ministry of Labour（1993）National Wages Council 1972-1992。Singapore
（註2）	McConnell C.R.＆S.L.Brue（1995）Contemporary Labor Economics.McGraw-Hill, New York.Ch.13.Card D.＆A.B.Kruegar（1995）Myth and Measurement：The Economics of the Minimum Wage. Princeton University Press.USA.Bernstein, J.＆J Schmitt（1997）"The Sky Has Not Fallen：An Evaluation of the Minimum-Wage Increase."Briefing Paper. Economic Policy Institute. Washington, D.C.USA.
（註3）	Lustig N.C.＆D McLeod（1997）"Minimun Wages and Poverty in Developing Countries：Some Empirical Evidence"in Edwards, S.＆N.C.Lustig（eds.）Labor Markets in Latin America. Brookings Institutions. Washington D.C.,USA.

鳴謝下列人士協助：

梁成安、杜潔麗、譚碧茵、張麗霞、黃強生及勞工工作者聯合陣椉


附錄（1） 國際勞工公約第135號建議書（1970年）

確定最低工資並特別考慮發展中國家建議書 一. 確定最低工資的目的

1. 確定最低工資，應當成為旨在戰勝貧困、保証滿足全體工人及其家庭需要的政策的內容之一。

2. 確定最低工資的根本目的是為工資勞動者得到可容許的最低水平工資提供必要的社會保護。

二. 確定最低工資水平的標準

3. 在確定最低工資水平時，應主要考慮以下標準：

（a） 工人及其家庭的需要；
（b） 全國總的工資水平；
（c） 生活費用及其變動情況；
（d） 社會保障津貼；
（e） 其他社會群體的相應生活標準；
（f） 經濟方面的因素，其中包括經濟發展的需要，生產率水平，實現並保持高水平就業的願望。

三. 確定最低工資制度的實施範圍

4. 應將未包括在1970年確定最低工資公約第1條範圍內的人數和群體數保持在最低限度。

5.	（1）	可通過確定一種普遍適用的單一最低工資，或確定一系列適用於各特定工人群體的最低工資，從而把最低工資制度應用於列入該公約第1條範圍內的工資勞動者。
	（2）	基於單一最低工資的制度；
	（a）	不必和不同區域或地帶為承認生活費用的差異而確定不同最低工資標準的做法不相容；
	（b）	不得損害不論過去或未來為某些工人群體確定高於一般最低水平的最低工資之決定的效力。

四. 確定最低工資的辦法

6. 該公約第4條規定的確定最低工資的辦法可以有多種，可由下列方式確定最低工資：

（a） 法規；
（b） 主管當局的決定，不管有無關於要考慮其他機構建議的正式規定；
（c） 工資委員會或工資理事會的決定；
（d） 通過勞資調解法院或勞動法庭；或
（e） 使集體協議的規定產生法律效力。

7. 該公約第4條第2款規定的協商，應特別指下列問題：
（a） 選擇和應用確定最低工資水平的準則；
（b） 待確定的最低工資標準；
（c） 隨時調整最低工資標準；
（d） 在實施最低工資立法時遇到的問題；
（e） 收集資料、進行研究，為確定最低工資的主管當局提供信息。

8. 凡在本國已經設有負責向主管當局就最低工資問題提供建議，或被政府授予就最低工資問題做出決定的權力的機構，依照該公約第4條第3款的規定，這些機構得具有參與實施確定最低工資辦法的資格。

9. 關於代表國家整體利益的人士，該公約第4條第3款（b）項規定了他們應參與確定最低工資辦法的實施，他們應當是有適當資格的獨立人士，如屬適宜，可以是在產業關係、社會經濟規劃或制定經濟和社會政策方面負有責任的政府官員。

10. 在本國條件允許的條件下，應動用足夠的資源，搜集對有關的經濟因素，尤其是對本建議書第3條提出的諸因素及其可能的發展進行分析研究所必需的統計數字及其他資料。

五. 最低工資的調整

11. 最低工資標準應不時予以調整，以便將生活費用和其他經濟條件的變化考慮在內。

12. 為此，可參照生活費用和其他經濟條件對最低工資標準進行審查，這種審查可定期進行，也可根據生活費用指數的變化在這種審查顯得合適時進行。

13.	（1）	為了便於本建議書第11條的實施，在本國財力許可的範圍內，應定期進行全國經濟狀況的調查，包括居民人均收入、生產率、就業、失業和不充分就業方面的趨勢。
	（2）	這種調查的次數應根據本國的條件來確定。

六. 實施

14. 為按照公約第5條的規定，保証關於最低工資的全部規定得到有效的實施，應採取以下措施：

（a）	做出安排，以需要保護的工人易懂的語言和方言，宣傳有關最低工資的規定，在必要時，要適應文盲的需要；
（b）	僱用一批數量充足、訓練有素的監察員，授以完成其職責所必需的權力和便利；
（c）	對違反最低工資規定的行為給予恰當的制裁；
（d）	簡化法律規定和程序，簡化其他合適的手段，以便於工人切實有效地運用最低工資立法所賦予他們的權利，包括因工資償付過少而取回其應得部分的權利；
（e）	聯合僱主組織和工人組織，共同努力，保護工人免受虐待；
（f）	採取恰當措施保護工人不當犧牲品。

附錄2：

確認最低工資國際公約及已設立最低工資制度的國家

亞洲	澳洲、尼泊爾、巴布亞新畿內亞、菲律賓、土耳其、中國、斯里蘭卡、菲濟、印度、伊拉克、日本、阿拉伯、新西蘭、所羅門群島、蘇丹、泰國、印尼
歐洲	奧地利、比利時、保加利亞、加拿大、法國、西班牙、葡萄牙、美國、捷克、德國、匈牙利、愛爾蘭、意大利、盧森堡、挪威、波蘭、英國、荷蘭
非洲	阿爾及利亞、安哥拉、布倫迪、喀麥隆、尼日利亞、中非共和國、乍得、剛果、埃及、加納、象牙海岸、肯尼亞、利比亞、馬里、毛里塔尼亞、摩洛哥、尼日爾、盧旺達、塞內加爾、坦桑尼亞、多哥、突尼斯、扎伊爾、贊比亞、黎巴嫩
拉丁美洲	阿根廷、巴哈馬欺、巴比道斯、波利維亞、巴西、哥倫比亞、哥斯達黎加、厄瓜多爾、薩爾瓦多、危地馬拉、墨西哥、巴拿馬、秘魯、智利、古巴、多明尼加、牙米加、尼加拉瓜、巴拉圭、烏拉圭、委內瑞拉、洪都拉斯
資料來源：	斯塔爾（馬小麗譯）《最低工資、實踐與問題的國際評述》1997年，經濟管理出版社ILO（1992）Minimum Wages Geneva

附錄3

最低工資的爭議

蘇育欣

失業問題於近日深深困擾香港，隨着新的一輪金融風暴再起，最新失業率又上升至百分之四點二，香港經濟危機進一步突顯。際此時勢，政黨社團紛紛提出七項建議十項要求，提出刺激經濟，紓緩失業問題的方法。其中，有勞工團體及民間組織提出須訂定最低工資，保障工人權益。驟眼看來，最低工資與失業問題的關係並不太明顯，坊間對設立最低工資亦有不少疑慮。本文希望處理有關的質疑，及探討設定最低工資的必要性，及其與失業問題的關係。

坊間對設立最低工資的質疑，主要集中在三方面。第一，設立最低工資將令工資成本增加，減低企業的競爭力，打擊小企業的生存空間，最終令職位「買少見少」，搵工愈見困難，失業增加；第二，設定工資限制有違自由經濟的原則；第三，一旦訂定為法例，最低工資有可能會變成最高工資，現在較高收入的打工仔不僅不能受惠，更可能被「幫倒忙」。

【正視香港發展失衡現象】

其實，以上的輿論背後仍抱持自由經濟至上，假設控制成本必須從工資入手，同時亦忽視了一群基層工人的苦況。觀乎政府或部分政黨的建議，仍有點懷舊意味，希望香港走「回頭路」，回到樓市股市興旺一時的風光日子。連番的金融風暴及失業問題，並未有使我們痛定思痛，質疑香港不平衡的發展模式，及反省香港未來的發展方向。

明顯地，香港的發展是出現了失衡的現象。這除了表現在資金一面流向物業、金融市場，其他工業未得到充份支持和發展以外，工人工資的增長趨勢亦是一面鏡子。九三年至九七年，非技術工人的工資呈負增長百分之一點一八。隨着工業轉型，社會上出現了一群邊緣工人，包括中老年工人、婦女及單親人士等等。由於職位不足，僧多粥少，這群工人往往被僱主壓價，福利一削再削。工作十小時，沒有假期，月薪四、五千元的兼職臨時工並不少見。在樓價高企的日子裏，這群打工仔根本賺來不夠食住。政府卻沒有關注他們的生狀況，市民基本生活難保，缺乏購買力，難怪市面消費凝滯，百業蕭條。

【保障工人基本生活】

事實上，百業蕭條，企業生存空間有限，不是壓低工人工資就可以改善情況的。相反，現在全球經濟發展日新月異，若企業只抱持減薪裁員這一招，只講求搵快錢，缺乏長遠目光，而政府又坐視不理的話，市民生活進一步惡化，市面消費進一步蕭條，經濟活力更見局限，發展舉步維艱。壓低工人工資只能造成一個惡性循環，若工人被剝削淨盡，誰來支持香港的經濟？設定最低工資，一方面保障工人的血汗能換取基本起碼生活，一方面亦迫使企業不能再以壓低工資，減少工人成本為競爭的手段，轉而採取更具創意而持續的手法，包括引入新技術、新工藝等等，改善經營管理，長遠而言更有利於經濟發展。

其實，窒礙百業的並非工資過高，而是政府缺乏遠見，盲信自由不干預政策，沒有好好保障及發展香港的重要資產-工人，卻又限制土地供應，為地產發展商締造有利條件，令房地產變成「必賺」的投機炒賣工具。故此，政府若要支援企業，刺激經濟，必須扭轉這個現象，將資源投入在發展工業上，為企業提供合適的優惠，如租務及稅務等，同時鼓勵他們積極發展及培育人力資源，這些才是真正協助他們的方法。

【增加工人的議價能力】

至於擔心最低工資會變成最高工資方面，這疑慮再次反映現行法例對工人保障不足，資方控制工資水平，工人沒有議價能力。要改善這不合理的現象，杜絕僱主利用最低工資壓低工人利益，必須增加工人的議價能力。具體而言，可透過設定「集體談判權」來達到勞資平衡。

在失業高企的時勢下，請不要再談什麼「勒緊褲頭」、「做住臨時工先」……，工人需要更具體的方案保障他們的生活。事實上，唯有積極改善市民生活，重新檢視社會發展方向，力求達致平衡發展，才是長遠解決失業問題的方法。故此，現在爭取最低工資是合時宜必要性的。設定最低工資，肯定工人勞力，管制企業無限制地壓低工資收入，迫使企業以更持久及創意的方法改善管理經營，同時透過政府調撥資源，支援企業，邁向社會平衡發展。最低工資在歐美各國，甚至中國、台灣等地均已奉行多年，香港不難向其他國家的經驗借鏡，去蕪存菁，設計一套符合香港情況，又公平合理的工資計算方法。這是香港政府須積極考慮及研究的。

【作者為樂施會助理項目幹事】