立法會人力事務委員會
(一九九八年十月二十九日會議)
政府對香港社會保障學會發表的
"香港最低工資方案"的意見
本文件載述政府對香港社會保障學會發表的"香港最低工資方案"的意見。
香港社會保障學會的方案
2. 香港社會保障學會建議：
- 政府應盡速參照新加坡成立「工資委員會」，制訂最低工資水平，確認
最低工資國際勞工公約，並建立香港的最低工資制度；以及
- 政府應以身作則，帶頭實施最低工資制度，要求所有與政府及半官方機
構簽訂商業協議的供應商及承辦商，必須在文字上承諾及宣明為旗下工
作人員實施最低工資，否則政府及有關機構不應給予商業合約。
3. 香港社會保障學會又在研究資料文件中列述最低工資制度的優點如下：
- 成為就業者的最低保障的安全網，保證就業人士能供養本身及其家屬的
最起碼的生活；
- 能直接保障半技術及非技術的工作人士、新來港人士年齡較高，或女性
勞工獲取最起碼的工資；
- 能稍為改善本港惡劣的貧富懸殊情況；
- 能減少綜援的支出，免低薪人士墮入貧窮線之下；
- 推動香港產品增值，善用及保障人力資源；以及
- 能在經濟不景及衰退時，紓緩民困，保持社會穩定。
現時以市場需求為主導的薪酬機制
3.香港現時以市場需求為主導的薪酬機制，是自由貿易及自由企業的經濟制度的
必要元素。在現行的經濟制度下，工資(亦即勞工成本)一如其他生產成本，以及
商品和服務的價格，都是由勞工市場的供求力量決定。香港的勞工流動性基本上
不受限制，而勞工市場的資料又非常容易取得。每名工人最終所得的工資，取決
於多項錯綜複雜的因素，並視乎個別情況而定。這些因素包括通脹率、生產成本
的增減、個別工人的生產力和表現、現時相類職位的工資，以及勞資雙方的談判
結果等等。
政府對於香港社會保障學會建議在香港推行最低工資制度的意見
4.政府仔細研究過香港社會保障學會的建議後，認為不宜在香港設定任何形式的
最低工資。事實上，任何干預私營機構就釐定工資所作決定的行動，都必定適得
如下：
- 正如上文第3段所述，香港得以成為舉世知名的自由市場經濟體系，原
因之一是這個效率高、應變力強的勞工市場採用了以市場需求為主導的
工資機制。這對於確保香港繼續成為全球其中一個最具吸引力的投資及
營商地區，也十分重要。在香港訂立最低工資，不但會扭曲勞工市場的
工資架構，還會令工資調整受到更大限制，特別是在經濟衰退期間。本
港工商界以至整體經濟因應外來衝擊作出調整的能力亦會因而受損。
- 由市場力量決定工資的現行制度，對於確保香港擁有自強不息、幹勁十
足和力求進取的工作人口，至為重要，亦是令香港經濟處於優勢的另一
個重要因素。一直以來，僱主都是根據工人的生產力、工作能力和表現
，以及公司的營業狀況，來釐定工人的工資。因此，我們的工作人口一
般都有很大的動力勤勞地工作，並接受培訓及再培訓，務求不斷提高效
益和效率。這個因素，加上政府不斷投資在教育、職業訓練及僱員再培
訓上，正是推動本港的工作人口整體質素不斷提升的主要力量。在香港
推行最低工資制度，會削弱工作人口(尤其是技術水平和工資較低的工
人)對改善和提升工作質素的動力，並不利於本港經濟的長遠發展。
- 法定的最低工資倘偏離由市場決定的工資水平(不論是高於或低於該水
平)，不一定對僱員有利。相反，這會對他們的就業機會造成不良影響。
如最低工資水平設定得太低(即低於由市場決定的水平)，僱主在符合工資規
定方面，不會有任何困難。但是，在勞工市場放緩，失業數字高企和不斷上
升的情況下，部分僱主可能拒絕支付高於最低工資的薪酬，去聘用生產能力
較高或工作表現較佳的工人。在這種情況下，最低工資實際上變成最高工資
；因此，最低工資不但未能提高工人的收入，更會使工人失去提高本身學歷
和生產能力的原動力，以致損害本港工作人口的整體質素和競爭力。
如最低工資水平設定得太高(即高於由市場決定的水平)，對某些行業來說，
勞工成本可能過高，以致這些行業難以維持本身的競爭力或繼續生存，部分
公司更會因此縮減規模，甚至結業。這會導致整體就業機會下降和失業數字
上升。在經濟放緩或衰退的時候，這種情況會更為顯著。這個時候，技能水
平或學歷較低的工人，特別是高齡、殘疾或工作能力不太高的工人(這一群工
人正是香港社會保障學會希望透過訂立最低工資為他們提供最低和可接納的
收入保障)，反而有最大機會被其他同是領取最低工資的僱員所淘汰。另一
方面，為抵銷過高的工資，僱主可能會向僱員訂定更嚴格的非工資要求或聘
用條款，以減低實際的勞工成本。在任何一種情況下，設立最低工資均不能
達致保障工人利益的原定目標。
- 實際上，無論是為所有行業訂立劃一的最低工資，還是為個別行業訂立
不同的最低工資，即使是可行的話，實行起來也是困難重重。這是因為
香港的勞工市場是一個自由和變化萬千的市場，在不同的時候，各個界
別、行業或不同公司的職位的工資，均有所不同。此外，即使按照香港
社會保障學會在最低工資方案提出的建議，成立工資委員會，亦無法解
決這個實際的問題。
政府的研究結果
最低工資對就業、貧窮和收入分配的影響
5. 我們亦已研究過設立法定最低工資對貧窮、特定類別人士的就業，以及收入分
配的影響，並特別參考了經濟合作與發展組織近期進行的一項國際研究(簡稱《經
合組織研究》)
1。該項研究的結果進一步支持政府認為不宜設立法定最低工資的
看法。
(A) 法定最低工資對於消減貧窮作用不大
《經合組織研究》指出，除非低薪工人亦屬"貧窮家庭"的成員，否則，最低工資制
度並無助於消減貧窮；至於"貧窮家庭"的定義，是指人均家庭收入少於工資中位數
的一半的家庭。《經合組織研究》顯示，英國、荷蘭和美國分別只有5%、13%和33%
的貧窮家庭成年人口，屬賺取低於整體工資中位數三分之二工資的"低薪工人"。因
此，經合組織認為，對這些經濟體系來說，設定最低工資絕非解決貧窮問題的良方。
根據經合組織界定貧窮家庭和低薪工人的定義，估計本港只有18%的貧窮家庭成年
人口屬低薪工人。在這些家庭的成年人口當中，有61%沒有參與經濟活動，甚至並
非工齡人士；他們主要是退休人士、家庭主婦和學生。基於這個因素，設立法定最
低工資對於紓緩本港貧窮家庭所面對的經濟困境，幫助不大，尤其因為政府已透過
綜合社會保障援助(綜援)計劃提供安全網，對真正有經濟困難的人士給予經濟援助。
(B) 訂立法定最低工資會導致技術水平較低的人(例如青少年)的就業數字下降
《經合組織研究》顯示，推行法定最低工資制度後，年齡介乎16至19歲的青少年會
比成年人容易失去工作。由於大部分青少年僱員的技術水平和工資都較低，因此，
訂立最低工資對這類工人所造成的影響，自然遠大於對其他教育水平較高、工作經
驗和技能較佳的工人的影響。在香港，統計數字顯示，年齡介乎15至19歲的青少年
僱員中，有72%屬於半熟練工人，甚或是非技術工人，他們的工資亦較低。工資低
於法定最低工資的青少年僱員，也最容易失業。
(C) 訂立法定最低工資對促進收入平均分配作用有限
訂立最低工資後，那些能夠保住工作的較低薪工人的工資水平會上升。另一方面
，部分技術水平和收入較低的工人可能會失去工作，因而無法賺取收入。因此，
我們無法清楚知道，整體收入分配是否必會有所改善。不過，可預見的是，最低
工資設定得愈高，技術水平較低的工人便愈容易失去工作，結果亦更難達到改善
整體收入分配的效果。相反，收入分配情況很可能變得更不平均。
香港社會保障學會建議在目前的經濟情況下，把最低工資定為5,885港元。統計數
字顯示，現時本港約有14%的受僱人士月入低於6,000元。在撇除外籍家庭傭工的
數目後，有關的百分比會大幅下降至大約8%。由於按建議的工資水平推行法定最
低工資制度可能會使部分較低薪工人失去工作，因工資上升而受惠的本地工人的
百分比應會更少。此外，正如上文(B)段所述，低薪工人在較貧困家庭中所佔的比
例相當小。這意味着在香港推行最低工資制度，對改善本港的收入分配情況，即
使有任何效果，作用亦不大。
新加坡的工資委員會
6.香港社會保障學會建議香港應仿效新加坡，設立一個類似工資委員會的架構。
不過，須注意的是，新加坡政府是在勞工市場緊絀和工資不斷上揚的壓力下，在
一九七二年設立工資委員會，目的是確保能"按部就班地增加工資"。因此，工資
委員會成立的宗旨，並非為了訂立最低工資，而是為了控制工資的增幅。事實上
，自一九七二年以來一直擔任工資委員會主席的LIM Chung-yah教授，在一九九八
年一月發表的一篇文章
2中指出，工資委員會反對將工資指數化和設定最低工資，
因為這兩項措施均會使工資制度的靈活性大大減低。近年，工資委員會已停止制
訂着重數量的工資增幅指引，轉而發出重視質素的指引，強調工資增幅與生產能
力的相互關係，其目的是確保新加坡能維持經濟競爭力。因此，本港不宜引用這
個模式來釐定最低工資。
結論
7.香港社會保障學會提出在香港推行最低工資制度的方案，對於消減貧窮和改善
收入分配的情況，雖然會即時帶來少許益處，但所付出的沉重代價，亦將大大抵
銷所帶來的益處。代價主要有二：本港工人(尤其是技術水平和工資較低的工人)
日後的就業機會將會減少；以及由市場釐定工資這個行之有效、久經考驗的制度
會被扭曲。由於以市場釐定工資的制度，一直是香港賴以成為全球其中一個最開
放和具彈性的自由市場經濟體系的成功因素，就香港長遠的整體公眾利益而言，
推行最低工資制度所需付出的代價實在太大。總括來說，由市場釐定工資的機制
，是自由市場經濟體系的基石，香港推行任何形式的最低工資制度，都會擾亂這
個機制，是毫不值得的做法。
教育統籌局
一九九八年十月
1《就業展望》(Employment Outlook) 第2章：法定最低工資、就業和貧窮(Making the most of the minimum：Statutory minimum wages, employment and poverty)，經合組織，1998年6月。
2 Accounting and Business Review, Vol 5 No.1 1/98
