立法會CB(1)1387/98-99(01)號文件
(立法會秘書處譯本，只供參考用)

香港城市大學公共及社會行政學系系主任
張炳良博士
就《公務員體制改革諮詢文件》提出的意見
(提交立法會公務員及資助機構員工事務委員會的意見書)

1999年5月31日

1. 有必要進行改變及市民普遍要求改變

1.1與其他國家(例如英國)在推行改革前的公務員制度一樣，本港現時的公務員制度過
於僵化、不合時宜及與現時的市場慣例脫節。公務員改革已是全球(請參看經濟合作及
發展組織的國家)的大趨勢。傳統的公務員制度源於英國上一世紀的制度，該制度重視
終身職業制，為員工提供最大的職業保障、穩定的晉升期望及最小的離職誘因(故此設
立了退休長俸制度及其他鼓勵長期服務的福利)。然而，現時此一制度出現了欠缺靈活
性與流動性的問題，並明顯地不再具備可持續性。公務員隊伍已變得過分臃腫，公務
員文化過於不願承擔風險與創新，使他們在面對競爭及挑戰越來越激烈的社會環境時
，無法作出有效的回應。

1.2本港市民的要求越來越高，亦不會像過往般(特別是現時本港正處於經濟不景時期)
願意承擔公務員日益高昂的支出；因此，本港的公務員實有必要向市民證明他們提供
的服務是物有所值的。

2. 必須為公務員體制改革訂定正確的目標

2.1.雖然上文所述均為現行公務員制度的缺點，同時市民亦常常稱讚私營機構效率高，
但我們不應就此把公務員隊伍與私營機構或市場作一對比。我們不可讓政府縮減其應
承擔的職責。目前我們面對的問題，並非政府應做得更多或更少，而是政府應做得更
好。

2.2政府須向市民說明推行公務員體制改革會帶來的好處：對市民而言，公務員隊伍改
革後工作表現會有所改善，更加積極進取，並更具成本效益；對公務員本身而言，改
革將可促使他們盡顯所長，而他們的服務與表現亦將獲得適當的嘉許。改革不會貶低
他們的地位，亦不會令他們士氣低落。

2.3公務員體制改革的目標應在於改變公務員文化使之有助培育更重視工作表現，更具
競爭力與流動性，更具革新精神，較少抗拒風險的公務員隊伍。我們不應容忍平庸的
工作表現；但與此同時，我們須確保公務員體制的基本價值觀得以保存整體的穩定性
、公正不偏的處事態度、全力以赴的工作態度、廉潔守正的操守。最後，公務員體制
改革須與更廣大的管治改革目標互相配合 (範圍涉及政策制訂過程、計劃管理、服務
水平、權力下放及以顧客為本的服務意識)。

3. 公務員聘任、晉升、紀律處分及撤職程序現代化的權利

3.1現行的程序過分集中在中央(不少決定需在政府總部的層面作出)，過分繁複及費時
失事，實有必要進行改革。我們必須尊重部門首長及其屬下管理階層人員在管理方面
享有的自治權及職權。

3.2 改革應在下列各方面的需求取得適當的平衡：

· 為管理階層人員提供有效的管理工具；

· 表揚員工的優點及表現；

· 保障僱員的合法權益(包括上訴的權利)；

· 加強鼓勵員工積極工作；及

· 拉緊與市場慣例的距離，但同時不會忽略公務員與私營機構兩者之間的
若干基本區別。

4. 基本職級員工聘用條款"合約化"的建議缺乏理據

4.1現行的長俸永久聘用制聘任條款可予檢討。長俸問題應另行處理，可將之視作退休
福利其中一種形式，此項退休福利可由供款式公積金制度取代(此一制度現時適用於本
港大多數工作人口)。

4.2現時的公務員隊伍中，97%是以長俸永久聘用制聘任，因此，仍有相當大的空間可
引入更多以合約形式聘任的公務員，比如說整體公務員中可以有20至25%屬合約公務
員。為使聘任架構更具靈活性，當局肯定可以合約條款或臨時聘用形式聘任更多員工
。

4.3在晉升職級層面(不論是中層抑或高層)透過同級入職機制引入"外界人士"，其實是
不俗的建議，並會有助政府與私營機構進行人才交流，肯定是值得一試的建議。

4.4然而，按照《公務員體制改革諮詢文件》的建議，在基本職級與監督職級／管理職
級之間進行二分法，即在聘用員工時採用固定期限的協議(合約)相對於永久聘任條款；
此一做法實無充分理據：

• 因何令基本職級公務員(約佔整體公務員三分之二)失去固有的穩定性？

• 在決定以較長聘用條款聘請新上任員工前，採用合約條款是較適宜，因為可
  藉此測試此等員工的工作表現，並為若干類別的員工(例如專業人士)提供較
  大的就業流動性。

• 以概念而論，基於政府與私人機構兩者之間存在職員去留的的流動性，合約
  條款似乎與聘用高級／專業職級職員比聘用基本職級員工較為切合。

• 不應輕視貪污及浪費在培訓方面的投資與工作經驗的風險，此等問題對紀律
  部隊員佐級人員有所影響，可能會妨礙他們的執法工作。

雖然僱主建立一個"健康地不舒適"的工作環境，未嘗不是可行的方案，但使僱員缺乏安
全感，並對事業前景感到惶恐不安，卻是另一回事。

5. 薪酬與表現掛鈎

5.1釐定薪酬的現行制度雖基於"公平比較"的原則，透過薪酬趨勢調查及薪酬水平檢討
與私營機構作一比較，但卻只能保證就同一工作職位比較其薪酬水平，而非比較其工
作表現。在目前的經濟情況下，繼續以員工服務年資而非工作表現決定每年加薪額(增
薪點)的做法，是缺乏理據的。

5.2僱主有必要在給予員工獎賞時更著重員工的工作表現，但基於從其他國家所汲取
的經驗，應加倍小心下列各項：

• 切勿過分強調薪酬是推動員工努力工作的因素(對不少管理階層人員而言，
  工作獨立，從工作中取得成就感，工作具挑戰性，受人尊重及獲得公平對
  待，比薪酬與表現掛鈎更為重要)；

• 切勿低估在衡量工作表現及把薪酬與表現掛鈎時在認知與技術方面會遇上的
  困難(因為不少政府的工作並非單由一個部門負責，而是屬跨組別／跨部門
  性質，此外，公務員的工作往往存在著難以量化的成分)；

• 切勿忽略衡量表現的成本舉例說，部門之間商討訂立表現指標及評估表現所
  需成本；有必要向管理階層人員進行審核與監督，以確保他們推行公平而全
  面的評核制度；管理階層人員在推行新制度時需花費的時間及人力等成本；

• 切勿假定會建立有助改革的管理文化管理階層人員可能抗拒承擔評核員工表
  現的職責，並試圖在職員面前扮演"好波士"的角色。

5.3我們的目標雖為訂立與表現掛鈎的獎賞制度，但此一制度應是技術上"可行"、"有激
勵作用"及"不會產生分化現象"，例如設立每年的薪酬遞增與表現掛鈎的制度，在營運
服務模式與市場較為接近的營運基金等機構試行花紅制度。當局並應進行更多薪酬水
平檢討，舉例說每3至4年舉行一次，以確保員工的薪酬能貼近市場的一般薪金水平。

5.4推行改變的最終關鍵環節是管理階層人員：若薪酬與表現掛鈎的制度推行得宜，他
們可從中受惠，如表現評核制度未能取得成功，他們便須承受失敗的結果。

6. 結語

公務員體制改革應貫徹推行至每一階層的公務員，並非只針對較低層的員工，並應與
更廣大的管冶改革目標互相配合。體制改革不應帶有貶低公務員的影響，而應具備提
升工作表現，建立工作滿足感及提高士氣的效應。改革過程應建基於由上至下的廣闊
視野與願意作出改變的態度，加上在公務員架構中建立由下至上的一致共識。市民明
顯地支持改革，但這並不足夠。公務員體制改革畢竟是由改革的對象推行的一種改革
。因此，改革要取得成功，員工的支持與共識實至為重要。