立法會CB(1)1387/98-99(02)號文件
LC Paper No. CB(1) 1387/98-99(02)

致：立法會公務員及資助機構員工事務委員會

題目：體制改革：改良還是革命？ 宋立功博士

政府倡議的公務員體制改革，是一次結構性的大改革，改革的內容，涉及招聘、僱用
、考核、晉升、獎懲、培訓及退休等公務員體制的各個主要組成部分，影響面之大，
既廣且深。改革的著重點，有4個方面：(1)以合約制取代長俸永久聘用制；(2)建議引
入薪酬與表現掛鈎的安排；(3)有效簡化紀律處分程序；及(4)建立競爭性晉升制度。

公務員以服務市民為本。面對經濟與社會環境的迅速轉變，公務員體制必須不斷改進
，與時俱進，通過自我完善，以更高的效率及更優的質量，服務市民。改革的必要性
，是肯定的。公務員與市民應該支持改革。

改革不應被孤立看待，改革應該與建立負責任的政府以及當前私營化的行政架構轉變
放在一起研究。回歸之後，政府經歷多次重大政策性失誤，公務員受到社會各界猛烈
批評，如何處理集體負責與個人負責的關係，應該在體制改革之中，有所討論，並在
制度化的過程中，加以改善。同時，近期輿論非常關注的私營化潮流，由於涉及政府
職能的轉變、政府規模的縮減，以及公務員可能被迫裁減或轉制等影響深遠而性質複
雜的問題，體制改革應該有所回應，讓公務員及市民清楚了解此一重大轉變的方向及
內容。

既然改革是為面向21世紀而努力，應該具有前瞻性，上述重大關聯性問題，應該在改
革之中，加以認真研究。可惜，在諮詢文件之中，並未提及，近期公務員團體發起的
大遊行，恰恰反映公務員對營私營化潮流的憂慮，擔心職業保障的根本問題。政府高
層應該正視此種不安，並作出有力的回應。

體制改革，配合21世紀資訊時代的來臨，應該有利於建構一個高效、廉潔、快速應變
的負責任的新政府。體制改革應該置於這個框架之內，而並非孤立起來，為改革而改
革。

任何改革，在於發揚現制度的優點，革除缺點，達到興利除弊的目標。現行公務員體
制的優點，包括：(1)政府運作穩定，政策的延續性與公共服務的連貫性較佳；(2)各項
規章制度較完備，即制度化程度較高；(3)部門職系分工明確；(4)公務員體而言，能依
法辦事，廉潔守正；(5)政府與公務員的勞資關係比較和諧。現制度的主要缺點，在於
：(1)入職與離職，缺乏靈活性；(2)薪酬福利與市場脫節；(3)紀律處分及革職的程序冗
長；(4)表現評核過於寬鬆，不能反映員工的真實情況。

從人力資源的角度看，新體制的核心考慮，應該是能否吸引、挽留、激勵員工，有利
於公員隊伍的新陳代謝。新體制應該有利於優秀人才建立歸屬感，有利於團隊精神的
建立和保持公務員隊伍的高昂士氣。從財政資源的角度看，政府應該作出明確的財政
承擔，以配合改革的需要，如新效掛鈎及培訓等方面的需求。

以"穩中求變"及"循序漸進"作為原則，改革應明確劃分重點與優先次序。我認為表現評
核應該是改革的關鍵之處，表現評核要有效區分優秀與差劣者，以利獎優懲劣，改進
服務文化，達到鼓勵員工積極進取。精確的表現評核，能幫助部門提高生產力。現時
的評核制度規範化程度有待改善。公務員事務局應該引入「行為定向評級法」
(Behaviorally - anchored Rating Scale)，鼓勵員工與上司共同訂立評核的目標和準則，以
利於評核之後的反饋(feedback)與跟進。為推動新的評核文化，主管官員與員工雙方，
應有足夠的相關訓練。

簡化紀律處分程序，得到公務員團體的支持，應該迅速推行。成立獨立的常設秘書處
，值得考慮。應聘請人力資源專家加以協助。員工的有效上訴渠道，應該保持暢通，
以保證公正、公開的原則。

全面檢討現有公務員的薪酬與福利待遇，刻不容緩。現時每10年一次的入職檢討，時
間距離過長，是造成薪福水平與市場脫節的原因之一。建議應該縮短到2至3年進行一
次，較為合理。以中央公積金逐步取代長俸制，確可增加入職與離職的彈性，以及減
少政府的財政負擔。

合約制應該在管理階層之中，試點推廣，自上而下，適度引入。管理階層擔負決策與
執行政策的要務，學識水平要求高，從人才流通的角度看，可首先引進合約制，起示
範帶頭作用。事實上，私營機構的高級主管人才，正是特區政府所欲吸納的對象。

以下是對兩個最具爭議性的問題的看法：

(一) 引進合約制的問題

聘用制是公務員制度的核心部分，任何變動，無可避免影響制度各個方面。長俸制可
令公務員隊伍穩定，使公務員建立永業觀念；不過，政府的財政承擔較重，對於長期
處於經濟不景氣的國家，壓力甚大。相反，合約制較能符合市場快速轉變的要求，可
在較短時間內，聘用所需的人才，具有較高的靈活性，員工的薪酬亦較貼近市場的水
平。

外國的經驗表明，為保持政府施政的穩定，公務員的主體部分，仍以長期或永久聘用
為本，但在高級主管階層中，引進合約僱員，以應付市場的挑戰。美、英、澳、紐諸
國，在政府管理階層之中，已經普遍推行合約制。

建議考慮下述的組合：

(1)	未來應以公積金永久聘用制為主體；
(2)	為聘用所需的專門人才，在市場的靈活性方面增加競爭力，可在 專業職系之中，適度增加合約制員工，但總數不應超過公務員編 制的兩成。
(3)	作為決策及管理階層的首長級公務員，可較多地以合約制，從私 營部門之中招聘，以達到人才流通，引進新觀念與經驗的目標。

(二) 引進薪效掛鈎(Performance - related pay)的問題

作為推動員工重視及努力改善工作表現以及政府控制資源不被濫用的手段，薪效掛鈎
是極具爭議性的做法，至少在公營部門之中推廣，並不容易。

中心的議題是：如何有效連繫個人工作表現(individual performance)與部門目標(department
objectives)兩者之間合理關係，技術難度甚高。

推行薪效掛鈎的主要技術性及條件性問題，包括：

(1)	表現評核(performance appraisal)的準確度高，可資識別個人表現的優劣；
(2)	負責進行評估的官員的專業能力及公正性，無可避免影響到評估的結果；
(3)	不同職位及工作內容要有明顯差異，以便於量度；
(4)	薪酬帶(pay ranges)距離較大，獎勵的結果，可帶來明顯的積極工作的誘因；
(5)	組織內之文化及價值觀，支持改革；
(6)	部門內上下級的互信關係較佳；
(7)	部門首長有勇氣推廣新的管理文化。

外國經驗顯示，薪效掛鈎首先要解決表現評核的準確性，每年一次是不足夠的，最少
半年一次，甚或更短。在技術層次上，如何制訂劃一、具體、可量化而具有時間性的
指標，也是必須解決的核心問題。僱員能否控制服務環境，不受外加因素干擾，表現
指標與部門目標是否有機結合，以至表現結果與獎金(賞)的連結是否合理，皆是薪效
掛鈎的關鍵環節。

配套方面的安排，應考慮聘用人力資源管理專家，專責處理；政府作出財政上的安排
；權力下放至部門首長，包括財政資源運用及人事調動方面的靈活性；全面改革現有
的評核機制，包括建立新的表現評核制度，有較頻密的評核次數，以及建立合理的投
訴渠道與覆審制度。

薪效掛鈎，作為從企業界引進公營部門的一套管理制度，概念上有相當吸引力，理論
上卻甚具爭議性，推行的技術層面上則極之困難。外國的成功經驗，並不多見。在香
港公務員體系中推行，必須小心謹慎。現階段，只適宜在少數部門內的管理階層之中
，作試點研究。

公務員體制改革，觸及深層的公務員文化，改革不能一蹴即就。改革是一項艱巨的政
治再造工程。正如前述，不應孤立改革，脫離負責任政府的要求與私營化潮流，而抽
象地講體系的自我完善。建立負責任政府，涉及政府高層的認知革命，以及體制上的
考慮，如失職官員的懲處，嚴重的應否革職，以至極具前瞻性的部長制問題，這些領
域顯然與體制改革有天然的緊密的關聯，不能割裂來看。至於私營化大潮，包括現時
流行的外判服務、營運基金、公司化以及直接私營化等，更直接帶來中下層公務員對
於裁員轉制的憂慮，在政府近期不斷宣稱要加速推行之際，已經越來越引起輿論的關
注。

建議政府成立具權威性的獨立委員會，延攬專家學者，全面檢討下世紀政府的角色，
職能的轉變，以及如何有效提升負責任政府的形象，從更具視野的高度，研究公務員
體制改革。

市場對政府的挑戰，每況愈高，私營部門的企業管理方式，形成對公營部門的全面滲
浸。不過，公私營畢竟有根本性區別，前者以服務質量為中心議題，後者以營利為目
標。事實上，政府要在市場與社會之上，通過公共政策的制訂，以維護社會公義，調
節各種利益衝突，維持法律秩序的有效運作。凡此種種，要求政府能有效防止商業利
益的滲透，保持必要的隔離，以凌駕於市場與社會之上，運用公權力，以仲裁者
(adjudicator)迨嚏A對兩者作出必要的干預。因此，體制改革，不應削弱此功能。

總括而言，改革用藥不宜過猛，用力不能過大，應該在通盤周詳考慮的基礎上，發揚
現體系的優點，革除缺點及弊病，引進新措施，分階段，有序地推動改革。政府不宜
過分依賴向傳媒吹風，製造輿論。改革必須取得公務員的支持，政府應該設法與公務
員團體建立良好的夥伴關係，充分諮詢，改革才能有成功的機會。各項配套措施，應
該充分周詳安排妥當。最後，改革應該自上而下，從管理階層做出表率開始，這樣才
有說服力，向中下層公務員及社會爭取全面的合作及支時。

-- 完 --