立法會CB(1)1387/98-99(03)號文件
LC Paper No. CB(1) 1387/98-99(03)
就《公務員體制改革諮詢文件》的8點意見
香港城市大學政治學講座教授
鄭宇碩教授
是一份全面性的檢討文件，它的精神很值得支持。事實上這樣的檢討早應進行，相信
過渡時期港英政府忙於應付中英談判和有關抗爭是躭誤的重要原因，但自滿的態度很
可能也是一項因素。
從宏觀的角度而言，若果與美國的公務員體制比較，最值得我們關注的就是開放的聘
任制度和政治任命兩個問題。美國的公務員體制可說是全世界最開放者之一，在各個
層次大量從私營企業智囊組織學術機構等引進人才。香港的制度則非常封閉，公務員
隊伍主要從基層聘任，在中上層插隊者並不多見。諮詢文件提到聘任機制改革，在適
當情況下並可以引入外界應徵者一併競爭，有關機制應該更明確更具體規定，保證公
務員隊伍能在各個層次從各方面延攬人才。
美國的公務員體制在中上層有不少政治任命。但權力制衡的設計是總統任命的高層官
員，一定要得到參議院的多數通過。本港立法機關對高層公務員的任命沒有制衡的權
力。較早前傳聞的一些律政高官的新任命，無疑引起社會相當的關注。立法機關就這
類任命如何發揮其監察政府的責任，適宜多加考慮，這問題當然不在諮詢文件討論範
疇之內。
日本的公務員體制，也有兩點值得我們借鏡。一是日本的政務官系統，在入職考試後
，就分發到一個政府部門，而在其整個公務員生涯不會調遷。這樣，政務官不管在大
學唸什麼科系，都有充份的時間去培養所需的專業知識。我們沒有必要照搬日本的做
法，但明顯的是，近年本港高官調動頻繁，實在使人懷疑通才的政務官是否對每一個
政策範疇，都能有全面深入的瞭解，而調動頻繁，市民很難評估高官任內的建樹，不
利問責性的加強。實行有針對性的培訓，亦需要官員有合理的任期。
日本公務員工資偏低，退休年齡早(因不能任同期政務官的下屬)，故退休後往往轉到
大企業任職而享有高薪優差，因而形成執政黨、官僚體系和大企業勾結的情況。近十
年本港高官退休後轉到大財團任職者不少，引進諮詢文件建議的改革後，這種情況相
信會更為普遍。立法機構如何督促政府進行監管以及加強監管，相信是比杜絕基層職
工偷懶更重要的問題。
英國的文官制度標榜中立，因為政府政策源自執政黨的政綱，而執政黨要面對下次大
選的考驗。本港高層公務員亦號稱中立，但他們無疑既是政策的執行人，也是政策的
制訂者，而亦無須面對選舉，因此無從向市民及立法機關交待。立法會最近提出過對
律政司司長投不信任票的動議，雖然不獲通過，但開創了重要的先例，加強了高層官
員對立法機關的問責性。諮詢文件提出以合約制形式聘用公務員，這種改革是否普遍
適用於司局級的公務員，很值得我們考慮。
諮詢文件很容易予市民及公務員一種印象：就是「刑不上大夫，禮不下庶民」。上述
淺見，有助於糾正這種印象。
諮詢文件提出很多改革，在公務員隊伍看來，都加重了對他們的壓力。文件雖然提到
薪酬與表現掛鈎，但在公營部門，因表現良好而薪酬得到破格調整的機會畢竟有限。
而在一般公務員眼中，升級遠比調整薪酬重要。
在目前的情況下，公務員的編制在可見的將來顯然不會有大幅度的擴充，而公務員的
平均年齡不高，這樣，公務員很容易對升遷不寄厚望。同樣，相當比例的公務員已達
到現時職任薪級的頂點。為了維持公務員的士氣，為了在改革計劃中提供重要的激勵
機制，增強公務員對體制改革的支持，政府有必要考慮為公務員提供更多的升遷機會。
本港的公務員體制不單是一個相當封閉的系統，而且內部亦壁壘森嚴。政務主任職系
享有優越的升遷機會，而專業職系的公務員很難晉升至署長或以上的職位。一般文員
及技工職系的公務員因為沒有學位，升遷的機會非常有限。大家都知道，一些年資高
的政府文員比起私營部門的經理級僱員薪水低不了很多，而前者的經驗和辦事能力也
可以勝任行政主任的一般工作，但很多時卻要接受剛離開校門的行政主任的領導。同
樣，專業職系不少資深的公務員對於晉升機會有限及經常接受不懂其專業的政務官上
司領導也有相當不滿的情緒。
要提高士氣，要充份利用人才調動他們的積極性，政府必須考慮為專業職系的公務員
轉任政務官提供機會，為沒有學位的文員職系和技工職位的公務員提供嚴格的考試和
晉升機會。
最後希望能補充兩點意見。諮詢文件內容非常廣泛，提出了很多改革的建議，這當然
是恰當的。但在執行階段，需要有先後緩急之分。適宜盡快實施的相信是有關入職與
離職的改革建議。薪酬與表現掛鈎的機制宜多作諮詢。一些建議可以在合適的部門進
行試點，詳細檢討改革的效果和阻力。進行改革的諮詢新機制所需的評審工作等的時
間、資源成本要評核。因為很多時引進改革花了很大的力氣，而結果收效不大。
另一方面，政府各部門本身適宜考慮建立經常性的審計機制，而不是單靠審計署每年
一度的評核。這樣的審計機制適宜讓各個級別的員工參與，加強審計機制的民主性。
也培養整體員工的審計意識。
這樣的審計機制，也可以讓市民參與。一個較為簡易的方式是讓與部門工作有關的諮
詢委員會參與，或是讓有關諮詢委員會的一部分成員參與，讓諮詢委員會更能發揮它
們的諮詢功能，也容許市民參與政府部門的審計工作。
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