立法會CB(1)1387/98-99(04)號文件
(立法會秘書處撮譯本，只供參考用)

香港大學政治與公共行政學系系主任及副教授
鄧特抗博士
就《公務員體制改革諮詢文件》提出的意見
(提交立法會公務員及資助機構員工事務委員會的意見書)

1999年5月

公務員及資助機構員工事務委員會主席及各委員：

事務委員會邀請本人就公務員體制改革發表意見，本人謹此致謝。政府編製的《公務
員體制改革諮詢文件》提出的建議對本港影響深遠。有關改革可能是自70年代以來，
本港公務員隊伍所經歷的最重大的行政改變。本人十分高興有此機會，向事務委員會
講述意見。

讓我首先表明立場：本人支持是項改革，但並非毫無保留地支持。首先，本人將概述
全球的公務員體制改革概況，檢討我們可從其他制度所汲取的教訓，然後講述香港的
公務員制度因何需要改革，以及本人對改革有所保留之處。本人認為我們需解決兩個
重要的問題：第一，公務員隊伍的中立性不容受到削弱，或被視為受到削弱；第二，
當局應設立妥善的監察機制以評估該項改革。

1. 公務員體制改革：全球各國的情況

全球多個國家(不論貧富)均曾推行公務員體制改革。雖然此等改革涉及結構、人事及政
策或規劃方面的改變，但在過去20年，大多數西方民主體制國家的改革均以各種形式的
"管理主義"(managerialism)為基礎。大多數的改革均集中於效率、生產力等問題上。諮詢
文件所載改革亦明顯是受到此一取向所啟發。工業國家的經濟有放緩的趨勢，但政府的
編制卻不斷澎漲，改革遂告無法避免。在某些國家，改革是基於財政上的需要，而在其
他國家，則是基於新的政治思想。

推行改革的其中一個原因是要控制公共開支。在大多數的工業國家，國民所關注的，是
政府僱員數目及公共開支的增長。文職公務員佔人口的百分率，在全球各國情況不一。
在發展先進國家，平均比率在8%以上，但在大多數發展中國家，則低於4%。不少發展
中國家在國際組織及供給國的壓力下，不得不重組公務員隊伍，以及縮減公務員的數目
。此等國家的公務員數目雖則有所削減，卻又導致在提供服務及資源方面出現問題。因
此，政府的規模其實須視乎個別國家的需求而定。全球各國的政府均明白到，由於國民
對改革的期望與要求，及政府未能有效地對國家的經濟與社會發展作出有效的回應，因
此實有必要進行改革。故此這些國家的政府推行改革的措施，並非只是因應經濟情況，
亦基於公眾壓力與政治競爭(敵對政黨之間的角力或政客與政府之間的競爭)。

在過去20年，各國在推行公務員體制改革方面取得不同的成果。管理主義雖在私營機構
可以發揮成效，但在解決公營機構的問題上卻不一定能應付裕如。然而，要求改革的壓
力實在太大，而改革一經推行，是不輕易逆轉的。因此，大多數的公務員體制改革均已
成為持續的過程。

2. 改革的陷阱

倘若以其他國家的經驗作藍本，我們在考慮政府的諮詢文件時，便須特別留意下列的改
革陷阱。

A. 目標不明確

改革的價值及動機為何？我們希望藉改革達致的具體成果為何？當我們提及效率與生產
力時，我們希望達致的目標為何？

如果我們是因應不斷轉變的經濟、政治及社會環境所引發的新需求而進行公務員體制改
革，那麼便應採取更積極進取的態度，並使我們在國際市場上更具競爭力，我們便可能
需要規劃與上述不同的機構策略，以及就公務員制度推行其他改變。

B. 資源不足

改革必然會牽涉成本開支。在不少曾推行公務員體制改革的國家，往往出現許多法律及
工業方面的糾紛。此外，由於改革涉及改變，將需要專才及資源以提供獎勵措施，發展
新的培訓課程以"重新裝備"公務員，協助他們適應新文化，以及引進結構轉變。不少國
家在面對經濟危機時才展開公務員體制改革。倘若改革未能帶來新資源，此等改革將缺
乏意義。事實上，大多數公務員體制在改革初期均可應付削減人手的情況，但如改革過
程持續，卻並未注入資源或更有效地重新調配資源，其機構的工作能力將會受到削弱。

C. 政治支援不足

不少國家推行改革時遇上多方面的問題，成功的例子極為罕見；這是因為推行大量的改
革措施往往涉及的問題非常複雜，並須同時在多個層面推行。雖然大多數的公務員制度
均可以削減人手，並能使公務員制度較具靈活性，但若干私營化計劃卻使公營服務質素
下降。其實，公眾對政府的期望並非單在於改善效率方面，公眾所重視的其他因素如領
導才能、解決紛爭的能力、廉潔誠信及視野等又可能與公務員改革的目標如效率等有所
衝突。因此，政府除了落實執行改革措施外，獲得公眾的支持及諒解對改革均十分重要。

D. 內部的阻力

在不少改革計劃中，內部人員抗拒改革對推行改革計劃構成一大問題。公務員維護本身
的工作條件是他們抗拒改變的主要障礙。薪酬與表現掛鈎已證實是難以實行的。因此，
取得公務員內部各職級的支持，是成功推行改革的一項重要因素。

E. 架構的限制

不少改革措施均需要一個特別的組織架構。許多國家的私營化動力已被市場狀況所削
弱。針對運作實務層面所推行的改革，往往會引致人們在憲制層面提出質疑。在管理
方面的改革可能對政治及組織架構造成影響。舉例說，權力下放經常會引起中央與地
區之間的關係產生轉變。

3. 香港特別行政區政府的建議

諮詢文件確定了兩項主要的改革目標。第一，釋除市民對特區政府的辦事能力的疑慮
，市民對特區政府未能妥善處理特定事件及對若干政府部門的效率深表關注。第二，
應付不斷轉變的外界環境及特區內出現的政治、經濟及社會變化。

特區政府提出的公務員體制改革計劃與其他國家的改革一樣，是在管理方面的改革。
諮詢文件的建議涉及入職與離職的機制、薪酬及附帶福利、紀律處分程序、表現管理
、專業培訓與個人發展等。此等項目主要與公務員在運作服務層面上的工作表現 (以
效率、生產力及廉潔守正等衡量 )有關；諮詢文件極少關注到政治、經濟及社會等較
高層次的問題。

其他國家推行改革的其中一項主要原因為了節約開支此一經濟因素。特區政府則表示
其改革是由於政府回應社會上的訴求與公眾的期望。香港回歸後，多個民意調查均顯
示，市民對政府表現的不滿情緒正在上升。新機場開幕事件及其他事件，大大削弱了
公眾對政府的信心。在本港經歷經濟不景期，私營機構員工工資下降及失業率上升之
際，公務員的薪酬及表現成為傳媒的評論及公眾的關注焦點實不足為奇。本人認為政
府應正視此一問題，並致力改善公務員表現及加強問責性。

然而，改革不應只是關乎限制公共開支此一經濟因素。本港推行公務員體制改革的目
標，應在於改善公務員隊伍的質素及提高市民對政府的信任。正當我們面對來自外國
的挑戰以及本港內部在政治、經濟及社會等方面的轉變，此一改革目標顯得更為迫切。

本人現談談政府提出的改革建議。

4. 靈活性及薪酬與表現掛鈎

關於公務員聘用制度(例如使各職級公務員的入職與離職較為容易、薪酬與表現掛鈎、
或持守廉潔守正的操守)需引入較大靈活性，我深信不會有太多人對此表示懷疑。事實
上，本人甚至認為一般職級與專業職級之間的內部流動性，以及行政階層與其他職級
之間的流動性亦應給予較大的靈活性。另一關鍵要點是改革是否公平。舉例說，初級
及中級職系公務員以為高級公務員並非改革的對象，便會引起不滿的情緒，對政府推
行改革的計劃實有不容忽視的影響。

此外，要推行及檢討改革措施，將需進行架構方面的改變。舉例說，薪酬與表現掛鈎
可能在規劃上具有吸引力，但實行起來則是另一回事。在落實推行改革前，更應預先
設立適當的獎勵制度、良好的表現指標及公平的評核機制。另一改革措施為外判服務
予私人機構承辦，但此一措施如未能獲得妥善監察，將可能導致服務質素下降。因此
，實在有需要設立新的機制，有效地監察該承辦商的工作。

5. 政治中立

其他國家的公務員改革有時是由政客帶動，他們往往是基於其政治理想或需爭取公眾
支持而促請政府推行改革。本港的公務員傳統重視政治中立。按照本港的實際情況，
高級公務員承擔著制訂政策的角色。他們承擔行政人員及政策制訂者的雙重身分。本
港在政治方面的角力正日趨激烈，立法機關較前熱衷於挑戰行政機關，行政立法機關
的關係更趨政治化。正因如此，公務員體制改革不應削弱公務員隊伍的中立地位。

目前公務員參與某些政治活動時是受到若干規定所限制的。根據公務員行為指引，公
務員在參與政治活動時必須避免發生利益衝突。公務員參與地區選舉前更須先行辭職
。首長級人員、政務主任、新聞主任及警務人員並需受到更多的限制。在若干民主體
制的國家，在某些情況下，更要求公務員務必保持政治中立。

6. 監察及評估機制

由於改革將具有重大的影響力，並將會是一個持續的過程，故應設立妥善的檢討及監
察機制，以確保改革得以有效地推行，並在有需要時引入適當的修正。舉例說，經濟
合作及發展組織就公共管理改革進行定期的調查，並就公共管理改革計劃所引起的問
題提供深入的分析。

鑑於本港亦正進行如此重大的改革，因此，本港發展檢討與監察機制亦至為重要。本
人認為設立內部監察及外界監察機制兩者均屬必要。

A. 內部監察機制

需要進行改革的政府部門其實是承擔監察角色的最適當人選，但其中不少政府部門可
能存有利益問題，而由於他們置身改革過程當中，因而其監察功能未必完全可靠。除
設立專責小組檢討改革過程外，政府還可考慮加強審計署及申訴專員公署等現行機構
的監察職能。此等機構均為市民所尊重，並曾參與有關檢討政府服務表現的工作。如
此等機構須承擔此一監察角色，當局將需修訂其職權範圍。

B. 外界檢討機制

政府雖可倚賴多個諮詢團體承擔外界監察者的角色，但不少改革措施涉及複雜的技術
問題及政治敏感範疇，故或有必要成立專家小組，以評估改革的進度，並就日後發展
提交建議。本人認為應在政府行政架構以外，成立一個由有關範疇的專家、立法會議
員及政府官員三方面組成的小組，再由一個技術小組支援，負責評估推行公務員體制
改革的成效，以及使改革盡量保持最高的透明度。

7. 總結

本人認為改革的政治因素與改革的經濟因素同樣重要。改革的其中一項原則是進行廣
泛諮詢，本人對此感到欣慰；並認為諮詢文件是邁向正確方向的第一步。本人深信改
革計劃雖只針對管理及執行人員的層面，改革的行政與政治意義是不容忽視的。如果
改革的其中一個目標是回應市民的期望，政府當局將需與立法會合作共同推行改革，
以及設立讓市民監察改革及查詢改革進度的機制。其他國家的經驗顯示，公務員體制
改革是一項持續及複雜的過程，不但對公務員的表現有所影響，對政治及經濟發展亦
影響深遠。