立法會CB(1)1387/98-99(07)號文件
LC Paper No. CB(1)1387/98-99(07)

對《邁進新世紀：公務員體制改革諮詢文件》的一些看法
香港中文大學政治與行政學系副教授
曹景鈞

《邁進新世紀：公務員體制改革諮詢文件》(下稱"文件")是一份輪廓性的文件。文件中
點明了改革的重點與方向，將會改革的包括：入職制度，聘任制度，長期聘用、退休
制度、薪酬與表現掛鈎等等。公務員體制的改革是世界性的潮流，香港亦不能例外。
檢討這份文件的標準，除了公開、公平、穩定和靈活的原則是否達到改革目標外，還
應看這樣的改革是否得到市民的支持與公務員隊伍的合作？而這種改革是否與本港的
政治與經濟環境相配合？這是本文試圖評估的準則和討論的主旨。全文分為兩大重點
，(一)　工作表現評核制度；(二)　公務員改革的政治經濟學。

工作表現評核制度

文件中，只是泛泛地點出了工作表現評核的原則性問題，並沒有進一步解釋為何目前
的工作表現評核制度達不到原先應該達到的效果，缺點和問題在甚麼地方？新的工作
表現評核制度(Performance Management)如何在目前的政府機構內部落實？應該具備的
條件及環境因素是否存在？又以什麼標準來量度工作表現？這些有待進一步的解釋和
摸索，才可以確立一個清晰的指引。

在目前研究的工作表現評核制度的文獻中，可以肯定如果沒有以下的條件，工作表現
評核成功的機會將會減少。

• 工作表現可以被客觀量度

• 上級與下級或評估者與被評估者之間有相當程度的互信

• 上級與下級相互溝通，可以表達對評估與被評估之間的感受

• 如果評核表現好的話，可以得到相應的回報(Schay, 1997, P.255)

這些因素顯現了公正、公開、誠信和具有透明度的原則。評估的成功有賴以上的條件
，究竟我們的部門是否具備這些條件？如果有，目前的評估制度達不到應有的效果，
機構文化和誠信是否存在？或者有其他問題使目前的評估制度不能達到目的？從學術
文獻與現實環境中，機構文化的改變不是一朝一夕的，而是需要漫長的時間進程。如
果港府只有個別部門具備這些條件，那末，可以先在這些部門作試點，看看成效，才
推展到別的部門。

假定推行績效評估也是透過這種方法，客觀公正地評估工作人員的表現，表現好的可
以獎賞，表現差的便懲罰。在美國的公共部門中，論功行賞(Merit Pay)可以改善工作表
現是很難得到証實的(Risher, Fay and Perry, 1997, p.215)，論功行賞本身就具有深一 層的
意義，單一的指標如0分(最差)到8分(最好)，假如一個文職人員取得 5分，和另一個在
交通工程部門的人員取得5分是一樣的(p.217-218)，但是這些假設與指標本身已具有很
大的爭議性了，如部門與部門之間如何比較？部門內部不同的工作如何分類？這些技
術性的問題是需要解決的。

再者，因工作表現的評核方法，可能會導致"一刀切"或(one size fits all)(Halachmi, 1999)來
評核不同性質工作的機構，或以單一標準的方法來評估不同級別、職務和性質的公務
員。如入境事務處或運輸處的公務員，是否可以用同一個單一的標準來量度呢？他們
的工作要求、崗位特色不一樣，若表面採用一個"客觀"、"準確"的方法來測量，而將
他們之間的差異加以抹煞，這是有問題的。

公務員改革的政治經濟學

目前很多公務員團體反對公務員改革，一些社會人士對改革亦有所保留，這都是很正
常的現象。但他們的反對聲音，有部分不是針對這份諮詢文件，而是對公司化、私有
化或外判而產生的不安與恐懼，擔心飯碗不保。經濟不景，失業大軍人數增加，令到
公務員隊伍感到不安，是可以理解的。但細心分析，也表明了以下的二種涵義，(甲)
中下層的公務員不明白改革的真正意圖與目標，誤認為在目前的情況下推行改革，是
針對他們。(乙)這裏亦涉及到改革應審慎，需要做全盤的計劃，不宜操之過急。中國
公務員改革的推行是由點到面，分層進行，循序漸進，一步一步地落實的，以保障員
工的生計，這是我們可以借鑑的。

當然，任何的改革最終還是要看是否達到目標？效率是否高？服務市民的質素是否提
高了？但就這份文件看來，重點放在內部問責(internal accountability)，即僱員與政府僱
主和行政單位與整個組織的關係。而外部問責(external accountability)，諸如要對市民、
立法機關和監管機構等負責任；衡量和策略的抉擇要有公平、智慧和價值判準等，
(Halachmi 1999, p.63)，在文件中似乎甚少談論，這亦是廣大市民所關心，所不滿意的，
要求政府改革的一個最重要動力。市民在過去一年多以來面對的一連串危機，諸如禽
流感、機場大混亂事件、經濟衰退，失業人數劇增等，以致對前景的信心受到動搖。
加上公務員與一般市民的入息存在距離，所以市民產生了強烈的不滿、反彈，故要求
政府改革之聲此起彼落，不絕於耳。

說句公道話，在過渡時期，公務員被視為最廉潔、有效率、能幹且能穩定整個社會的
"神話"打破了；但這不表示公務員就像個別人士所渲染的那樣，這是一個180 度的改
變，對大部分的公務員是不公平的。可以說，大部分的公務員是勝任的，只是制度上
的僵化，令到他們出現一些偏差，機構文化之作祟亦是原因，這點不能以偏蓋全，由
歌頌變為誣駡，這是不公平，亦不是事實。況且大部分的公務員是政策的執行者，多
種危機處理的方法是上級決定的，他們只是執行任務，無須承擔責任。

當然，收入偏差，外圍經濟環境與本港內部的經濟難以在短期內復甦，失業大軍數目
增多，都會造成一種不平衡與相互妒忌的心態，這不是公務員的錯，是過去的政策與
環境所形成的。市民最關心的問題是決策者的能力，和處理危機管理時所表現的識見
與抉擇，讓市民可以有信心，有一個方向感，與政府同心同德，共渡困難。所以領導
層是決定性、關鍵全局和方向性的，而市民恰巧是需要外部問責(external accountability)
，誰做錯了誰要負責，向市民交待。如果用這個角度看來評估這份文件，那末目前的
做法只不過是從外部問責轉為內部問責，從政治問責的問題改為行政手段，難怪有些
公務員認為這份文件是針對中下層公務員而發，讓他們的飯碗不保，造成人心惶惶。
如果政策錯了，是上層的問題，不是一般的執行者。上層的改革才是關鍵全局，才可
以滿足市民的要求。公務員的改革，如果上層沒有作出相應的改變，這樣的改革，還
是搔不到癢處。

結語

這一份公務員改革的文件是一份重要的文獻，邁進了重要的一步，顯示了港府對改革
公務員體制的決心。文件中有關入職與離職的彈性處理，應該是值得稱頌的規定。但
正如文中所強調，真正執行與落實政策，還有很多問題要解決，中間的阻力亦不少。
包括如何具體落實工作表現評估制度，改革上層公務員的應變與面對危機的管理能力
，以及改革所面臨的外間政治與經濟因素，如何協調，相互配合，改革一定要慢慢推
行，切忌四處點火，多邊作戰。況且現今港府推行多種改革政策；有賴這些公務員的
推行、落實與支持。要對準病症的根源下藥，使本港的公務員體制更穩健，更有效率
、更廉潔地服務市民。

註釋：

－	Howard Risher, Charles H. Fay, And Associates 1997. New Strategies for Public Pay, San Francisco: Jossey - Bass Publishers.
－	Arie Halachmi, 1999 : Mandated Performance Measurement : A Help or a Hindrance? in National Productivity Review, Spring, 59-67.

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